地方債務(wù)的洪荒時(shí)代即將結(jié)束

習(xí)近平總書記說：“金融活，經(jīng)濟(jì)活；金融穩(wěn)，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)。”維護(hù)金融穩(wěn)定已經(jīng)成為黨和政府今后一個(gè)時(shí)期的重要政治任務(wù)。

地方債務(wù)對(duì)促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步發(fā)揮過重要作用，但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的減弱和地方債務(wù)規(guī)模的過快增長(zhǎng)，地方債務(wù)對(duì)金融穩(wěn)定的威脅越來越大。處理好地方債務(wù)，不僅事關(guān)地方政府的財(cái)務(wù)健康，更關(guān)系到國(guó)家金融穩(wěn)定。

一、目前我國(guó)地方債務(wù)的現(xiàn)狀

經(jīng)過多年的積累，我國(guó)的地方債務(wù)不僅在規(guī)模上達(dá)到了較大量級(jí)，在分布、風(fēng)險(xiǎn)特征等方面也都體現(xiàn)出獨(dú)特的規(guī)律。

（一）地方債務(wù)規(guī)模較大，舉債主體形式繁多

根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，截至2016年末，中國(guó)地方政府債務(wù)為15.32萬億元，地方政府債務(wù)率為80.5%，加上納入預(yù)算管理的中央政府債務(wù)為12.01萬億元，中國(guó)政府債務(wù)大概為27.33萬億元。考慮到我國(guó)地方政府債務(wù)中的隱形債務(wù)，地方政府所背負(fù)的債務(wù)負(fù)擔(dān)實(shí)際更大，上至省（含計(jì)劃單列市）、自治區(qū)，下到各級(jí)地方政府，都有不同程度的負(fù)債，整體形勢(shì)較為嚴(yán)峻，償債壓力較大。另外，我國(guó)地方政府的舉債主體形式繁多，除了政府部門和機(jī)構(gòu)，還包括融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位等。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債務(wù)比重大，融資平臺(tái)債務(wù)擴(kuò)張迅速

一方面，資金投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債務(wù)比重較大，我國(guó)地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債務(wù)約占直接顯性債務(wù)的50%以上；另一方面，舉債主體中，融資平臺(tái)債務(wù)擴(kuò)張迅速。受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)路徑依賴和債務(wù)償還路徑依賴（主要是土地收入和借新還舊）的影響，2015年以來，融資平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模持續(xù)快速擴(kuò)張，債務(wù)資金基本用于地方政府公益性項(xiàng)目或存量政府性債務(wù)借新還舊，償債高度依賴地方政府項(xiàng)目投資撥款或補(bǔ)貼支出。

（三）隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高企

目前，雖然各級(jí)政府每年都在填報(bào)財(cái)政部下發(fā)的《地方政府性債務(wù)報(bào)表》，但對(duì)于地方政府負(fù)債的填報(bào)口徑并沒有詳細(xì)規(guī)定，各地政府對(duì)于自身債務(wù)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)和填報(bào)容易失真。新《預(yù)算法》修訂之后，僅僅開放省級(jí)政府（含計(jì)劃單列市）的舉債權(quán)，允許省級(jí)政府（含計(jì)劃單列市）發(fā)行債券融資，而省級(jí)以下地方政府依然沒有舉債權(quán)，只能由省級(jí)政府代為舉債，舉債靈活性受到挑戰(zhàn)，因此部分地方政府為了規(guī)避舉債的法律風(fēng)險(xiǎn)，采用間接舉債方式，最終結(jié)果還是導(dǎo)致大規(guī)模的隱形債務(wù)產(chǎn)生。

（四）違規(guī)擔(dān)保現(xiàn)象頻生

實(shí)踐中，依然存在地方政府違規(guī)擔(dān)保，變相承諾保底等監(jiān)管套利行為。究其原因，一是新《預(yù)算法》僅僅開放省級(jí)政府（含計(jì)劃單列市）的舉債權(quán)，省級(jí)以下地方政府舉債靈活性受到極大限制；二是PPP模式由于“收益較低、風(fēng)險(xiǎn)較大”，對(duì)民間資本吸引力較弱，政府不得已通過“明股實(shí)債”、“承諾保底”等方式來減少社會(huì)資本顧慮；三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，PPP模式短期難以完全替代地方融資平臺(tái)，地方融資平臺(tái)仍然承擔(dān)部分政府性融資職能，地方政府仍然傾向于對(duì)地方融資平臺(tái)繼續(xù)提供信用擔(dān)保等。

二、地方債務(wù)無序發(fā)展的根源

（一）中央地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的失衡

中國(guó)地方財(cái)政失衡問題由來已久，1994年實(shí)行分稅制改革后，地方財(cái)政所占全國(guó)總財(cái)政收入的比例不斷下降，造成地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)高度不對(duì)稱，地方財(cái)政收支嚴(yán)重失衡，導(dǎo)致了地方財(cái)政狀況不斷惡化。而《預(yù)算法》又規(guī)定，“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。這就使得地方政府無法在體制內(nèi)尋求收支缺口的彌補(bǔ)途徑，于是轉(zhuǎn)向體制外，擴(kuò)大預(yù)算外收入和舉債成為地方政府緩解收支矛盾的主要途徑，而在國(guó)家對(duì)預(yù)算外收入和收費(fèi)進(jìn)行約束后，舉債成為地方政府更易于操作的工具被廣泛使用，導(dǎo)致地方政府債務(wù)大量積累。

（二）以GDP為核心的政績(jī)觀

地方政府的政績(jī)觀還是以追求GDP和財(cái)政收入為核心。只要考核機(jī)制還沒有進(jìn)行根本性改革，即使財(cái)政部門擴(kuò)大債券的額度，也難以滿足地方政府通過違規(guī)融資追求政績(jī)的渴望。

（三）地方財(cái)政制度不健全

地方財(cái)政制度不健全，也是地方債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大的原因。地方財(cái)政制度不健全，主要體現(xiàn)在分散管理、管理缺失以及多頭管理方面。缺乏統(tǒng)一的債務(wù)管理機(jī)制，各自為政、多頭管理，給債務(wù)信息統(tǒng)計(jì)、債務(wù)控制、債務(wù)資金使用效率以及債務(wù)監(jiān)督等方面帶來了嚴(yán)重問題，進(jìn)而造成債務(wù)存量不清、權(quán)責(zé)不明、規(guī)模失控。

目前很多部門都擁有預(yù)算外收支，這些并沒有納入政府一般預(yù)算范圍中，財(cái)政部門很難對(duì)這些收支進(jìn)行統(tǒng)籌和規(guī)劃。由于這些部門擁有財(cái)政收支管理權(quán)，也就可以像財(cái)政部門那樣，通過舉債來調(diào)節(jié)財(cái)政收支。這些具有財(cái)政收入和財(cái)政行為的部門在資金緊缺時(shí)，往往繞開財(cái)政部門的監(jiān)管而進(jìn)行舉債，致使政府債務(wù)不斷增加。財(cái)政主體的多元化，使得地方債務(wù)比較散亂，加重了統(tǒng)計(jì)和管理的難度。

三、中央政府對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)管正在強(qiáng)化

2017年5月3日，中國(guó)財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、司法部、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)及中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（下稱50號(hào)文）。50號(hào)文明確區(qū)分了地方政府和平臺(tái)公司的債務(wù)責(zé)任，大幅降低了地方政府擔(dān)保平臺(tái)債務(wù)的能力。此外，該文件也限制了對(duì)政府和社會(huì)資本合作（PPP）融資機(jī)制的不當(dāng)使用。該監(jiān)管指引與2014年10月43號(hào)文在原則上一致。

新的監(jiān)管規(guī)定的主要內(nèi)容有以下幾個(gè)方面。

一是禁止地方政府將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入平臺(tái)公司，或承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來源。土地出讓金是地方政府的一個(gè)重要收入來源，禁止將其注入平臺(tái)公司將保留地方政府的這一收入來源，并有助于維持其信用質(zhì)量。

二是地方政府不得為任何平臺(tái)公司債務(wù)提供任何形式的擔(dān)保或承擔(dān)償債責(zé)任。2017年早些時(shí)候，財(cái)政部查處了五省地方政府違法違規(guī)融資擔(dān)保行為。50號(hào)文敦促地方政府加快摸底排查，在3個(gè)月內(nèi)對(duì)違規(guī)行為整改到位。此外，平臺(tái)公司在舉借新債時(shí)應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人主動(dòng)聲明不承擔(dān)政府融資職能。

三是在PPP項(xiàng)目中，地方政府不得以任何方式承諾回購(gòu)社會(huì)資本方的投資本金、承擔(dān)投資本金損失或承諾最低收益。過去兩年P(guān)PP增長(zhǎng)迅猛，但PPP融資機(jī)制的不當(dāng)使用有時(shí)會(huì)增加地方政府債務(wù)。新規(guī)再次強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)及充分披露信息的重要性，從而吸引社會(huì)資本參與公共項(xiàng)目建設(shè)。

四是要求縣級(jí)以上地方各級(jí)政府公開本地區(qū)政府債務(wù)余額、債務(wù)限額、債務(wù)的規(guī)模、種類、利率、期限、還本付息、資金用途等內(nèi)容。這一規(guī)定旨在提升地方政府債務(wù)管理的信息透明度。

四、監(jiān)管新規(guī)對(duì)金融生態(tài)的影響

新出臺(tái)的針對(duì)地方債務(wù)的監(jiān)管政策不僅有利于從宏觀上維護(hù)國(guó)家金融穩(wěn)定，從中觀層次來講，也將對(duì)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型、政府融資生態(tài)、PPP融資等帶來巨大影響。

（一）融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型或?qū)⒓涌?/p>

融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型加快。43號(hào)文出臺(tái)之后的4年中，地方政府融資平臺(tái)改革進(jìn)程依舊相對(duì)緩慢。究其原因，一是缺乏明確的、獨(dú)立的主營(yíng)業(yè)務(wù)，實(shí)際控制人多為地方政府及其所屬部門，與地方政府關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜；二是股權(quán)結(jié)構(gòu)未能得到有效突破，要通過引進(jìn)民間投資等市場(chǎng)化途徑，促進(jìn)投資主體多元化，改善融資平臺(tái)公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)；三是融資平臺(tái)公司管理和監(jiān)督辦法缺失。50號(hào)文再次提出要求“厘清地方政府與融資平臺(tái)公司的邊界”，料將在六部委聯(lián)合監(jiān)管壓力之下，地方政府干預(yù)減少，融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型將加快。

（二）融資生態(tài)發(fā)生巨大變化

一方面，50號(hào)文要求“規(guī)范地方政府注資行為”，延續(xù)了2012年《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》的相關(guān)規(guī)定，更好地遏制了融資平臺(tái)融資實(shí)踐中的不當(dāng)行為；另一方面，《通知》要求“規(guī)范金融機(jī)構(gòu)提供融資行為”，主要針對(duì)“擔(dān)保函”、“承諾函”和“安慰函”等變相擔(dān)保形式，倒逼金融機(jī)構(gòu)以更加謹(jǐn)慎的態(tài)度審視地方融資平臺(tái)的信用風(fēng)險(xiǎn)。

（三）PPP融資模式將回歸“共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益”本質(zhì)

50號(hào)文鼓勵(lì)地方政府和社會(huì)資本依法規(guī)范合作，但是嚴(yán)禁地方政府利用PPP等變相舉債。在PPP項(xiàng)目快速發(fā)展的背后，一些地方政府為了提高PPP項(xiàng)目對(duì)于社會(huì)資本的吸引力，通過“保底收益承諾”、“回購(gòu)安排”、“明股實(shí)債”等方式包裝PPP項(xiàng)目，并利用基金“優(yōu)先劣后”分配，導(dǎo)致政府隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加。這種做法一方面偏離了PPP“共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享收益”的本質(zhì)，風(fēng)險(xiǎn)基本全部積聚在政府一方；另一方面，這種做法違背了預(yù)算法。此次監(jiān)管新政之下，PPP融資模式將回歸風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的本源，但“收益較低”和“政府契約精神存疑”依舊是橫在社會(huì)資本面前的兩個(gè)重大顧慮。

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