公共利益視角下關于行政審批存廢的認知框架

歐純智++賈康

摘要：行政審批是政府管制企業(yè)的一種手段，該制度無論過去、現在還是將來都有存在的必然性和合理性。但我國當前的許多行政審批事宜因制度安排不當成為制約我國經濟發(fā)展的掣肘，必須與時俱進地進行改革。因此，我們要對政府管制制度的薄弱環(huán)節(jié)進行完善，對其弊端實施“攻堅克難”的改革，理性地全面把握對于行政審批存廢的認識框架，接受公眾監(jiān)督和問責制約。

關鍵詞：行政審批；政府管制；尋租；公共利益；資源配置；管制捕獲

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2017）04-0025-08

在國家行政體制改革的熱潮中，行政審批呈越改越少之勢，也出現了要徹底廢除行政審批的主張。還有學者認為尋租腐敗都是由行政審批過多過濫造成的。我們到底需不需要行政審批，成了理論界與實際工作部門有爭議的問題。筆者認為，需要研究行政審批的積極作用、消極作用，其產生、發(fā)展和可能的正面功能、負面危害均可由行政管制的一般性和復雜性演繹而來。借鑒一般意義上的行政管制等方面的研究結果，結合行政審批導致尋租腐敗的相關研究，能夠避免我們以管中窺豹的方式看行政審批改革，給改革設計者更多的啟發(fā)和思考。

西方經典管制理論認為市場會失靈（失敗），引入行政管制可以糾正市場失靈（失敗），使扭曲的資源配置重新達到帕累托最優(yōu)。然而，行政管制在許多方面是市場參與者之間的一個討價還價過程[1]。政府、公務人員、經濟中的賽局參與者、公民，這四方是在一個制度化的環(huán)境中相互影響、相互作用、各有其利益的。[2]西方國家往往把行政審批作為制度的補充措施，認為行政審批是解決市場外部性的必要手段，一旦可以將外部性內部化，就應當放棄行政審批，[3]而管制不當的最大惡果就是尋租腐敗交易，[4]也就是原本以公共利益為導向的管制，卻滑向管制捕獲。布坎南將政府行為納入經濟學的研究框架，分析個人在政治市場中的決策，他認為政府失敗的根本原因在于政治市場存在缺陷，而政府管制自然也不例外[5]。

一、管制理論

行政審批的理論源泉是西方管制理論。就管制主體來看，可分為政府管制和非政府管制兩大類。本文不涉及非政府管制，以下只討論政府管制。政府管制也可以稱為公共管制、行政管制，本意是糾正市場失靈，然而政府自身也會失靈。尋租理論剛好驗證了諾思對政府失靈或失敗的描摹，政府在致力于糾正市場失敗的同時，也經常會引發(fā)自身失敗，即政府失敗，尤為重要的是，政府失敗的后果非常有可能比市場失敗更為嚴重。

從一般意義上來說，管制是普遍存在的。自有人類社會組織以來就有管制，最早的管制可以追溯到原始部落時期。[6]當前對政府管制的研究源于現代政府理論。無論是霍布斯的“利維坦”、洛克的“共同體”，還是亞當·斯密的“社會人”，都是建立在“發(fā)達國家政府”的基礎概念之上的，承認了大“公”的存在，以及個體為了尋求政治保護和經濟利益而對個人權利的部分放棄。換句話說，公共利益的存在是不可否認的——也就是說，微觀經濟學里假設的純“個人利益”和“自由選擇”不能完全成立。在現代社會，人們被迫放棄他在自然狀態(tài)下?lián)碛械慕^對選擇權，接受了共同體的保護和法則，所能做的就是追求這些法則的公平、公正、清廉和執(zhí)行效率。縱觀世界上近300年來的發(fā)展歷程，從政府職能的角度來看，確有一個明顯但相對緩慢的進步過程。發(fā)生在19世紀英、德等國殘酷的資本原始積累，遭到社會主義者的強烈譴責，也促使這些國家進行反思，逐步加強在規(guī)范市場、勞動保護、保障婦女兒童權益以及教育、公共衛(wèi)生、社會治安等方面的職能，各國政府開始大規(guī)模地介入宏觀經濟管理和基本公共服務供給。[7]

行政學者對行政管制實質的研究起源于美國對鍍金時代（gilded age）鐵路營建事業(yè)的高投機現象進行的管制。[8]弗朗西斯·亞當斯、布蘭代斯法官、植草益等提出了以公共利益（public interest）為核心的行政管制理論，以喬治·施蒂格勒、Pelzman、波斯納（Posner）為代表的經濟學家則提出了管制捕獲（regulatory capture）理論。

（一）以公共利益為核心的管制理論

在相當長的時期里，基于公共利益的管制理論始終以正統(tǒng)身份居于政府管制經濟學的核心地位，其假設前提是管制機構代表公共利益。政府管制是從公共利益出發(fā)針對個人或集團而制定的規(guī)則，其目的是為了避免經濟主體侵犯消費者利益，后者表現為肆意控制他人進入、對價格進行壟斷、對消費者和勞工濫用權力、“霸王條款”式確定服務條件和質量等。正因為如此，政府應該代表公眾對市場作出一定的理性計算；該管制思想符合“帕累托最優(yōu)”原則，不僅在經濟上取得成效，而且促進了整個社會的完善。

該理論把政府管制視為政府對社會公正及效率需求所作出的仁慈的、無代價的、有效的回應，是從公共利益出發(fā)而制定的管制：哪里有市場失靈，哪里就有政府相應的干預。不可否認，政府在處理市場失靈方面，確實具備一定的優(yōu)勢。[9]然而，按照此種邏輯，以倡導公共利益為核心的政府管制將變得無處不在，以應對不可避免的市場失靈，這招致了理論界對此理論的激烈批評。人們并不會想當然地認為政府是以公共利益為導向，政府宣稱為避免市場失靈而采取的很多管制政策最終卻犧牲了消費者的利益，這大大削弱了該理論的吸引力，管制捕獲理論應運而生。

（二）以個人或集團利益為核心的管制捕獲理論

與公共利益管制理論相對的，是以喬治·施蒂格勒為代表的管制捕獲理論（regulatory capture theory）。施蒂格勒認為，國家可以提供給被管制者如下優(yōu)惠：一是政府直接的貨幣補貼，比如減免、退稅、稅金返還；二是政府通過控制許可證的數量限制或者禁止后來的競爭者，如福利企業(yè)資格；三是政府管制與本產業(yè)有替代或互補關系的行業(yè)和部門；四是政府管制價格，如固定價格。[10]該理論認為，“捕獲”政府管制也就是促使政府進行管制，要么是被管制對象本身（深受市場失敗的影響），要么是其他有可能從管制中獲益的人（比如因依法納稅而相較于逃稅企業(yè)市場競爭力更低的企業(yè)，不夠減免退稅資格的企業(yè)希望通過減免退稅優(yōu)惠達到少繳稅目的的主體）。換言之，政府管制與其說是為社會公益的目的，毋寧說是為某一個人或某一群人“尋租”的結果[11][12]，這是管制俘獲理論的前提假設。由此看來，政府管制遂成為公權侵犯私權的利器，比如稅務人員利用強制征稅的權力與企業(yè)形成征納共謀尋租腐敗交易。如果說政府管制源于受管制者的需要而產生，這將在本質上顛覆政府管制的目的，進而否認倡導公共利益的管制，從而否定政府管制手段存在的必要性。眾所周知，國家擁有資源的配置權力，當這種通過政府配置得來的資源能夠給企業(yè)帶來收益的時候，后者就會趨之若鶩。誠然，政府管制在某些時候可能會給企業(yè)帶來一些收益，但這并非政府管制的初衷，充其量不過是管制的利益機制效應而已。以芝加哥學派為首的管制捕獲理論反對政府管制，這一理論至少是為政府制定和實施管制政策提出了警告。

公共利益管制理論和管制捕獲理論是管制理論譜系的兩極，現實中很難找到只存在公共利益的管制或只存在個人或集團壟斷利益的管制，二者的界限往往很難劃清。需要指出的是，管制的兩個理論都存在缺陷，一種更易被接受的觀點是，只要存在自然壟斷，自由的市場競爭被扭曲，就需要有政府管制以保護消費者利益。應當引起注意的是，當前為實現公共利益目的的管制在實踐當中總是不可避免地滑向管制捕獲一極，不能不說是管制的遺憾。

二、我國行政審批現狀

在我國，行政審批帶來的諸多弊端當中，很多都是顯而易見的，比如審批過多過濫、職責交叉、審批真空、行政效率低下、“權力最大化、責任最小化”等，這里不再贅述，而隱藏在表象之下的弊端往往被忽視卻又實實在在地影響和諧社會的發(fā)展和“中國夢”的實現，不容忽視。

1. 我國當前一些審批部門存在只重審批、不重監(jiān)管的現象，甚至存在各個相關部門間爭奪審批權力、而由審批造成不當后果時互相推諉責任和義務的現象。我國現階段對審批制度尚缺乏嚴格的監(jiān)管和責任義務劃分，一旦出現違規(guī)審批、違紀審批、越權審批、當批不批，甚至違法審批等審批權濫用情況，竟很難落實問責到具體的責任部門和責任人，這就使得很多公務人員熱衷審批，熱衷審批職位所賦予的審批職權。呈現在我們面前的是審批的部門和主管審批的人很多，而真正為審批負責的人很少，一項審批，公務人員要分好幾個批次去企業(yè)檢查，出了問題要集體負責，而集體負責意味著在一定程度上個人不必負責。審批的后續(xù)監(jiān)管乏力，一審定終身，只批不管。更有甚者，審批權被當成“搖錢樹”，審批已經失去了政府為實現公共利益而進行管制的初衷，成了一種壟斷的收費渠道，甚至為收費而審批，根本不管審批事宜是否適當、是否合法、是否真正應該通過審批。當被審批過的事宜發(fā)生丑聞或違法被刑事制裁的時候，有關部門只是挖掘該事宜是否經過審批，是否符合審批程序，似乎經過審批且程序合格的審批事由出了問題，不關審批部門的責任。這種對審批的問責（免責）機制鼓勵了不負責任的審批權濫用，從而更進一步導致了各部門對審批權的爭奪，擴大了審批的權限和范圍。這樣一來，公務人員主動尋租的機會就會大大增加，還會衍生更多的不負責任的審批。可想而知，企業(yè)的上訪理由、申訴理由只會更多不會更少，然而在實際生活當中，上訪或者申訴很難獲得滿意的結果。為了避免處于劣勢，企業(yè)往往會主動尋求負責審批人員的庇護，當然這種庇護是有收益有成本的，就是我們常說的企業(yè)主動尋租。無論是公務人員主動設租還是企業(yè)主動尋租，最終的結果都是相互勾結完成尋租腐敗交易。

2.審批是如此繁瑣卻引來各部門爭奪的最好解釋就是權力可以用來交換資源，也就是我們常說的“權力尋租”。那么，行政審批如何將“權力”與“資源”整合到一起呢？由于我國相關的法律體系還不太完善，公務人員被賦予較大的行政審批權和酌情自由裁量權，而優(yōu)惠政策的適用標準模糊，并且行政審批基本上沒有一定之規(guī)，“自由裁量”完全可以幫助“權力”和“資源”聯(lián)姻。從現象上說，行政審批權就是一種酌情自由裁量權：在實踐中，行政審批是國家規(guī)定的制度，而“批”與“不批”是公務人員酌情裁量決定的，所以審批的結果往往是不確定的；審批的時限也可以人為調整，可以走“綠色通道”現場辦公會審批，也可以經過漫長的所謂正規(guī)的審批程序；審批分類更是界限不清，比如屬于哪個范疇的涉稅事宜，由于界限劃分不是很明顯，歸在相關的幾個類別里似乎都可以，但是每個類別能夠得到的待遇是不同的，這就需要被審批對象好好“動腦筋”力爭使自己能夠被劃分到對自己最有利的類別當中。如果企業(yè)通過“處關系”在行政審批過程中獲得了自身本不該獲得的可以享受某些政策優(yōu)惠的身份，那么可想而知，腐敗交易已經在神不知鬼不覺的情況下悄悄地完成了。

所以說，審批權越大，能交換的資源就越多，也就是說尋租腐敗的機會就越大，這就是“部門利益單位化、單位利益?zhèn)€人化、個人利益金錢化”的原始動力。越不能倡導公共利益、越扭曲自由競爭、問責機制越差的審批，越會導致更多的審批權力濫用，這也是當前行政審批制度導致“尋租腐敗”的最好詮釋。可以這樣說，在制度建設不到位、自由裁量彈性過大的情況下，哪里有審批權、哪里就有審批權濫用，哪里就有公務人員尋租腐敗，這是一個完整的尋租腐敗鏈條。

三、體制演變中行政管制滋生尋租腐敗的機遇

我國于2001年開始在全國范圍內著力進行了以精簡審批事項和規(guī)范審批過程為主要內容的改革。[13]原有的行政審批制度是體制轉型中行政計劃指導逐漸弱化時政府實行行政規(guī)制的權宜性措施，是計劃經濟向市場經濟轉變過程中過渡性的制度安排。審批事項缺乏法律、法規(guī)、規(guī)章依據，審批條件模糊，帶有很大的隨意性和盲目性。這種復雜低效的行政審批已經難以適應市場經濟所要求的競爭性和效率性，所以行政審批制度改革迫在眉睫。

針對行政審批制度存在的問題，2001年9月，國務院成立行政審批改革工作領導小組（下簡稱“審改辦”），積極、穩(wěn)妥地推進行政審批制度改革，標志著改革工作全面啟動，如表1所示。

至2012年，國務院十年中分六批共取消和調整了2 497項行政審批項目，占原有總數的69.3%，[14]這也是我國政府不當管制過多過濫造成經濟發(fā)展不健康、不均衡、不正義的惡果后痛定思痛的應對措施。行政審批的改革成效有目共睹，來自透明國際的腐敗排名印證了我國行政審批改革的成績，我國的腐敗排名正在改進中，如表2所示。

我們知道，管制是一種有效力的“進入壁壘”，管制通過，意味著可以進入，管制未通過，意味著不能進入。既然管制的通過與否由行政機關決定，這就為公務人員提供了行使配置該項資源的機會。企業(yè)經營收入取決于從事該行業(yè)的競爭對手和平均收入，這兩個變量反映了該行業(yè)的總收入。行業(yè)收入大體上是成功的政治行動可能產生的報酬的指數，發(fā)放執(zhí)照的數量與受管制行業(yè)的均衡收入成比例。對一種行業(yè)所提供服務的需求彈性越小，則管制越能提高來自該行業(yè)的收入。回顧中國行政體制的改革歷程，可以發(fā)現放松管制減少了尋租腐敗空間。

新中國成立后，從資源配置到生產領域，我國曾嚴格實行計劃經濟體制，由于政府通過管制手段直接控制各種經濟資源的分配，在這種體制下，公務人員、個人或企業(yè)很難從尋租中獲得利益，缺乏尋租動機。各級政府面臨的唯一決策集A1={1}，只能選擇唯一的管制策略，（a1，a1），構成了穩(wěn)定的納什均衡。

1978年改革開放以后，我國從封閉的計劃經濟向開放的市場經濟轉軌，在許多方面政府已開始逐步放松或放棄對大多數行業(yè)的管制，市場競爭的局面在逐漸形成。管制階層的策略決策集合由A1={1}變?yōu)锳2={1，2}，即由原來的只能選擇管制的單一策略變?yōu)榧瓤梢赃x擇管制策略又可以選擇放松管制策略。由于市場經濟的發(fā)展，那些少部分壟斷階層的策略集合發(fā)生了改變，選擇采取放松管制策略{b2，b2}，構成新的歷史條件下的納什均衡（b1a2）。圖1是表示漸進式的改革第一階段。

進入20世紀90年代以來，伴隨著我國經濟快速發(fā)展和改革深化，許多領域的行政管制格局被打破，形成了競爭局面。由于加快了建立社會主義市場經濟體制的改革步伐，行政管制所面臨的策略決策集合也由A2={1，2}進一步變?yōu)锳3={1，2，3}，即由選擇管制策略或放松管制策略變?yōu)檫x擇管制策略、放松管制策略或放開管制策略。管制或放松管制的策略的轉移途徑，也表現出根據不同時期、不同文化、經濟發(fā)展狀況、政府介入經濟領域的程度等多重影響因素，顯示出豐富多樣的演化途徑。如圖2，在一些原沒有得到充分發(fā)展的地方，管制的方式如大躍進似的直接從計劃經濟的單一管制向多元化的混合模式演化，在這里不存在純策略的納什均衡，而只存在混合策略納什均衡。

在社會政治、經濟發(fā)展相對成熟的地方，經濟已經經歷了從管制向放松管制轉變的階段，開始從放松管制向多元化的混合模式演化。在這里不存在純策略納什均衡，而只存在混合策略納什均衡，圖3是漸進式的改革第二階段。

求解圖2（b）、圖3（b）部分的混合策略納什均衡，即混合策略納什均衡（p，q，r）。

其中，p=■，q=■，r=1-p-q

D=a1-a3-b1+b3 a2-a3-b2+b3a1-a3-c1+c3 a2-a3-c2+c3=b2+c1-b1-c2

D1=a1-a3-b1+b3 b3-a3a1-a3-c1+c3 c3-a3=c1-b1

D2=b3-a3 a2-a3-b2+b3c3-a3 a2-a3-c2+c3=b2-c2

P=■ q=■

r=1-■-■

混合策略納什均衡（■，■，1-■-■）人們將分別以概率p、q、r的值選取管制、放松管制和放開管制策略。有競爭才有選擇，所以說，改革開放后人們面臨的選擇更多元。

本模型的基本假設前提是群體中可供選擇的行動集合（策略集）是固定的，也就是把經濟改革放松管制當成唯一的變量，沒有考慮其他外部環(huán)境的變化，比如文化背景、地域差異、政府政策的介入程度等是比較粗糙的分析。[15]然而正是這樣一個粗糙的分析可為我們展示如下的事實——行政管制在特定的制度環(huán)境下滋生腐敗。改革開放后隨著放松管制，市場機制趨于完善，市場競爭提升了經濟的增長活力——由于尋租腐敗是市場化不徹底的產物，所以放松管制可以被認為是治愈尋租腐敗的良藥。

四、行政審批制度不可或缺

我們尚不能武斷地得出只要有管制就會有尋租腐敗的結論。管制機制本身本來可以成為實現公共利益的杠桿，當然也極易淪為個別公務人員、企業(yè)侵占公利的工具，管制的積極作用不應該被不當管制的消極作用所抹殺。管制的積極作用與消極作用之間的界限往往相當模糊，有的時候二者兼而有之，這個時候我們就要慎重地評判其積極作用和消極作用，權衡二者之間的取舍。如果說放松管制減少了尋租腐敗，那么放松的一定是那種導致政府失靈的捕獲管制，而不是旨在糾正市場失靈、自然壟斷、外部性、信息不對稱等弘揚公共利益的管制，后者永遠都是必須、必要的。

在實際運行當中，很多管制違背了政策制定矯正市場失靈、幫扶弱勢群體、實現社會正義的初衷，成為某些公務人員和企業(yè)侵犯公共利益的合法保護。盡管行政審批有此種種弊端，但是我們仍然需要必要、適度的行政審批。行政審批就如同為了維護共同體和諧有序發(fā)展的制度保證。下面我們來看一個簡單的例子——稅務年檢，可讓稅務年檢告訴我們是否需要行政審批。

稅務年檢要求企業(yè)提供與之相關的所有證件。如果說一個企業(yè)別有用心，那么即使天天檢查也不能阻止其做壞事，但是對于以持續(xù)經營為目的的企業(yè)，年檢確實可以起到給企業(yè)把關的作用，收了對方貨款就跑的企業(yè)并不多見，畢竟年檢的作假成本很高，絕大多數企業(yè)還是會以長期經營取得信譽、擴大生產從而獲得更多的利潤為目的。

假設年檢靠企業(yè)自愿，沒有稅務機關強制，接著可從市場調整和集體調整的角度分析比較企業(yè)參與年檢的比例和企業(yè)年檢成本。

（一）市場調整

年檢保護了通過年檢的企業(yè)，同時也減少了轄區(qū)內其他企業(yè)和個人被未通過年檢沒有資質信用的企業(yè)欺騙的可能性。如果在一個轄區(qū)內只有一個企業(yè)未接受年檢，那么毫無疑問，這個企業(yè)在轄區(qū)內的所有合作伙伴都是已通過年檢的企業(yè)。

首先來看一個不連續(xù)的例子。假定通過年檢的企業(yè)在當年都會珍惜年檢的高昂成本并且守法經營。如果有企業(yè)沒接受年檢，那么這個未接受年檢的企業(yè)會由于轄區(qū)內接受年檢企業(yè)數量的增多而受益，也就是說其被騙的幾率會隨之下降。圖4的縱軸表示成本，要么是年檢成本，要么是經過適當計算得出的與被騙的損失相當的預計成本；橫軸表示轄區(qū)內已通過年檢的企業(yè)數量占全部企業(yè)數量的百分比，假定轄區(qū)是封閉的。對于企業(yè)來說，年檢的成本表示為OB，預期被未通過年檢的企業(yè)欺騙的成本由曲線I表示，該曲線可以被稱為“外部經濟曲線”。

如果所有企業(yè)的決定都可以同時做出，在這個簡單的系統(tǒng)內就不存在穩(wěn)定均衡的位置。起初，假定成本如圖4所描述的，轄區(qū)內的所有企業(yè)都通過了年檢。而一旦決定做出之后，所有的企業(yè)都會因其他企業(yè)均通過年檢而受益，自己不年檢也不會存在經營風險，為了降低經營成本，不年檢可能會更劃算，企業(yè)會出于理性考慮不想參加年檢。企業(yè)是否自愿參加年檢的決策取決于企業(yè)被騙的成本與參加年檢的成本孰高孰低。E是圖4的均衡位置，在這個位置已通過年檢的企業(yè)和未通過年檢的企業(yè)處于大致相等的情形。那些預期被騙的企業(yè)要付出的成本等于年檢成本。E點表示當每個企業(yè)獨自行動時的群體均衡位置。盡管企業(yè)的行動是彼此獨立的，但他們確實考慮到了自身行為中的外部經濟。企業(yè)在曲線I上的位置不取決于他自己的行為，而取決于轄區(qū)中所有其他企業(yè)的行為。E點成為其做出自己決定的基礎。當然，我們不能確定哪些企業(yè)會被未通過年檢的企業(yè)欺騙，哪些企業(yè)則不會。

（二）集體調整

假定該模型使用的條件沒有改變，在私人調整時達到的群體均衡位置可以與在集體調整時達到的群體均衡位置相比。同以前一樣，假定該轄區(qū)內的所有企業(yè)目的一致。集體行動將如何影響單個企業(yè)所面臨的兩個成本函數呢？如圖5所示，模型中的企業(yè)繳納同樣的年檢費用，也可以這樣說，每個企業(yè)的年檢成本一致，由此可得出一個成本函數T。T在圖5中從O延伸到B′。只有轄區(qū)內每個企業(yè)都接受年檢時，企業(yè)的年檢成本才會等同于企業(yè)安全經營的實際成本支出。

在集體組織的情況下，轄區(qū)內已通過年檢的企業(yè)數量占總企業(yè)數量的百分比，會以某種隨機的方式選定要去接受年檢的企業(yè)。這樣，無論集體決定如何，企業(yè)都有一定機會與已經接受年檢的企業(yè)進行交易。在得出集體組織的外部經濟曲線時，必須考慮這個事實。對于這個群體的每個年檢水平，都有可能計算出與之相匹配的企業(yè)被騙的預期成本。當個體參與集體決策過程時，這些成本將變得與企業(yè)自身相關。由于不論在哪種百分比的水平上，某個企業(yè)與接受年檢的企業(yè)進行交易的概率均為正值，假定該模型的基本參數保持不變，集體的外部經濟曲線如圖5中的I′所示，將位于圖4整個范圍中的相似曲線I之下。

利用圖5中的兩個成本函數I′和T，描述集體組織中的群體均衡就變得可能了。這個位置并不是由兩個曲線的交叉點表示。而且在集體調整模型中，總成本曲線與在市場調整模型中不同，企業(yè)可以通過某種政治投票的方法為這個“群體”選擇位置。對于單個企業(yè)來說，最佳位置由總成本曲線I′+T的低點表示，這個低點得自這兩個要素的縱向和。集體均衡在市場調整達到的均衡位置的右下方。也就是說，集體調整產生了比獨立調整或市場調整更高的年檢程度、更低的個人成本，而集體調整是通過強制的年檢來實現的。①

由此，我們看到稅務部門強制年檢對企業(yè)來說是必須、必要的，由于人們在經濟上的相互依賴，管制使得許多經濟行為具有可預測性、可靠性和穩(wěn)定性[16]。然而，管制的選擇應以盡量不扭曲經濟為宜，即盡量不干預有效的市場決策，將管制的“過度負擔”減小到最低。[17]通過以上分析我們也可看到，行政審批并非可以一概否定，毫無疑問我們的制度有效供給之中，需要適當的行政審批。

六、結論

近幾年來，學界對廢除行政審批制度的呼聲一浪高過一浪，似乎行政審批完全是擾亂正常的市場，破壞經濟的和諧有序發(fā)展。此外，隨著行政審批數目的減少，尋租腐敗的公務人員的數量也確呈減少之勢。即便如此，我們仍然不能簡單武斷地認為行政審批應該徹底退出歷史舞臺。其實，行政審批就是一劑疫苗，沒有它疾病會泛濫，如果嚴格按照要求生產、保存、使用，則有利而無害。然而，我們也會看到原本為了阻止人類得病的疫苗竟引發(fā)損害健康甚至奪人性命的事故。是利用疫苗防疫的理念出了問題嗎？不是的，人類永遠都需要疫苗防疫。當經濟出現了蕭條、通貨膨脹、樓市過熱等情況，當三聚氰胺奶粉、地溝油、毒疫苗橫行的時候，政府都會重新強調審批或者變相審批的重要性。前些時候魏則西事件不斷發(fā)酵，矛頭直指百度搜索，如果網絡搜索有適當的審批監(jiān)管，魏則西事件也許能夠避免。血的教訓再一次告訴我們審批仍是有必要的。當前精簡審批的呼聲反映了正確的改革取向，但如不形成全面的理性認識框架，會使得行政審批改革陷入走極端的境地。如果沒有行政審批，那么毫無疑問，市場也會得病，只有使用得當，才會解決市場自身不能解決的市場失靈問題。以公共利益為核心的管制理論，認為政府應該代表公眾對市場作出一定的理性計算，該管制思想符合“帕累托最優(yōu)”原則，促進整個社會完善。然而，當管制機構實際代表的是某一個人或某一群人利益的時候，管制就變成了公權侵犯私權的利器，比如前文所指的公務人員與企業(yè)共謀尋租腐敗交易。由行政審批的一般性和復雜性使我們充分意識到，當前行政審批存在的“真問題”是：初衷以公共利益為導向的行政審批可能淪為個別人為私利侵占公利的手段，公共部門與企業(yè)可能形成尋租腐敗共謀關系。所以說，我們的任務不是要徹底廢除行政審批，而是確保行政審批符合公共利益。只有行政審批背離了實現公共利益的初衷，轉而成為利益集團侵奪公共利益的合法庇護，那么這樣的行政審批才應該被廢除。

如果說，當前的行政審批制度在某些領域發(fā)揮了消極的作用，導致公務人員的尋租腐敗，我們應該盡快加以修正和彌補相關的制度，決不能任其發(fā)展，任其隨著時間的推移徹底地動搖企業(yè)對行政審批制度的信心。施蒂格勒在論證政府管制導致尋租的同時，也不得不承認政府在一國經濟運行當中具有不可替代的作用，通過政府的資源配置功能而不是單純靠市場去干預經濟，往往會使經濟運行的效率更高。施蒂格勒并沒有全盤否定管制，他提出了管制變革的方向——不該由政府管制的領域，政府就該盡快退出，讓企業(yè)在市場競爭中配置資源；在政府管制能夠糾正市場失靈的領域，政府亦該遵循效率的原則，與時俱進、因地制宜的改革管制方式，實現最佳管制。由于市場自身不可避免的缺陷所致，根本否定政府管制是不合理也不現實的，而問題的關鍵在于如何合理設定行政審批的限定、程序和制約機制。政策制定者應從有利于促進公共利益的目的、因地制宜地設定行政審批制度，管制與自由競爭并用，盡量給企業(yè)更多的選擇，以良好的高標準法制化營商環(huán)境（企業(yè)的“負面清單”和政府部門的“正面清單與責任清單”是很好的制度建設原則）保障和諧健康的經濟秩序，力求使尋租腐敗無所遁形。

由以上分析可知，我們要對政府管制制度的薄弱環(huán)節(jié)進行完善，對其弊端實施“攻堅克難”的改革，以發(fā)揮其應有的積極作用。在當前貫徹供給側結構性改革戰(zhàn)略方針力推簡政放權的大背景下，我們依然應理性地全面把握對于行政審批存廢的認識框架：能夠弘揚公共利益的行政審批宜加強，容易導致管制捕獲的行政審批宜削減，自由裁量權必須在法制化道路上從嚴掌握，接受公眾監(jiān)督和問責制約。

注釋：

①這部分的分析框架借鑒了詹姆斯·M·布坎南與戈登·塔洛克合著的《同意的計算：憲政民主的邏輯基礎》分析政治投票規(guī)則時使用的分析框架。

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