經濟新常態下社會保險改革的關鍵點及對策研究

周鳳珍++彭青

摘要：經濟新常態背景下，與企業用工成本密切相關的社會保險制度也應進行適應性調整。目前社會保險最突出的問題主要集中在養老保險項目上，養老保險的主要問題體現為費率過高、征繳松懈，收支缺口不斷拉大，以致財政負擔和財政風險增加等。要從根本上有效解決這些問題主要依賴于養老保險籌資模式的改革。研究認為，現階段社會保險改革的關鍵是對養老保險項目進行費稅改革，其余幾項社會保險維持現行制度和征管模式即可，同時對養老保險稅改方案作了嚴密的論證和設計。

關鍵詞：經濟新常態；社會保險；養老保險；費稅改革；財政負擔；社會保險稅；養老金缺口

中圖分類號：F062.6 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2017）04-0060-06

一、文獻綜述與問題的提出

中國企業社會保險繳費負擔較重，這已是社會的基本共識，因此社會保險制度改革問題一直是學界和社會各界關注的焦點之一。從中國各地區的實際情況來看，企業的社會保險繳費率一般在30%以上，在有些地區甚至超過了40%[1]。在經濟運行新常態下，深入探討社會保險制度改革，既要保證社會保險資金的收支平衡，又要把保險費率降下來以提升中國企業競爭力和推動經濟增長。封進（2013）測算了社會保險的制度繳費率對企業參保程度的影響，結果顯示制度繳費率引起實際繳費率從上升到下降變化趨勢的拐點為23%[2]。顯然，現行社會保險的制度繳費率水平遠遠高于這個拐點，從而解釋了為什么企業普遍存在逃費行為。楊懷印、趙清瑩（2015）認為，由于受經濟下行的影響，企業社會保險繳費能力減弱，相當一部分企業經營慘淡，參保繳費能力難以持續，斷保、脫保等現象呈現逐年遞增的趨勢，應根據經濟形勢的需要調整社會保障制度，并強調在養老和醫療保險的管理中加強互聯網技術運用[3]。鄭秉文（2016）認為降費對社會保險結構性改革具有重大意義，供給側改革應加快五項社會保險改革步伐，但每項社會保險存在的問題各不相同，因此應針對不同險種各自存在的問題制訂不同的改革方案[4]。其實，社會保險中的五個項目各自獨立，管理模式也存在一定的差別，對企業發展、就業、財政等領域的影響程度也極為懸殊。除了養老保險以外的其他項目，費率相對較低，一般以當年平衡為原則，財務平衡周期短，也不存在收支缺口，對企業影響小；而養老保險項目，不僅費率高，平衡周期長，而且管理難度大，因為它關乎參保者一生繳費與養老待遇的平衡，甚至代際之間的平衡，幾十年的時間跨度對經濟社會影響重大。筆者正是基于這一點，認為對社會保險制度改革不能以總體論，應該作深入細致地剖析，找出解決問題的重點和難點進行精準施策，才有助于取得良好的改革效果。對于費率較低且自身收支平衡狀況良好的項目，沒必要改革，維持現狀即可。而養老保險項目，不僅與經濟社會關系最錯綜復雜，而且一直運行于“高費率——企業逃費——支付缺口拉大——增加財政補貼”的不良循環狀態中，需要從根本上找到破除該循環的有效辦法，而且該項目的費率要占到社會保險總費率的70%，所以必須要將其列為社保改革的重點對象。①在中國財政學會2017年年會上，全國社保基金理事會理事長樓繼偉表示，從全球來看中國社保繳費率很高，但仍然不能實現財務收支平衡。平均養老保險繳費基數不到實際工資的70%。也就是說，企業的養老保險名義負擔率為20%，但實際平均負擔只有14%。可見，養老保險項目存在問題的嚴重性和改革的必要性。關于養老保險改革，劉長庚、張松彪（2014）認為應該降低企業的基本養老保險制度繳費率，但降低的部分應由財政承擔相應的繳費責任[5]。彭宅文（2010）認為在財政分權的背景下，地方政府為了促進本地區經濟增長和個人政績，導致政策執行過程中地方社會保險費征繳機關的征繳懈怠，而且養老保險體系中的政府間縱向和橫向轉移支付也弱化了地方政府的征繳積極性，提出應通過制度設計解決逃費問題[6]。其實，對養老保險項目的改革，不只是降低費率，也不僅僅是激勵地方政府的征繳積極性，在經濟新常態趨勢下，更應該著眼于建立一個促進經濟社會發展的長效機制，除了降低企業繳費負擔，還應該營造更加公平的市場競爭環境，甚至為中央地方之間劃分事權與支出責任的財政體制改革奠定一定的制度基礎。本研究正是從這個改革目標出發，分析了社會保險改革的關鍵在于養老保險的籌資問題，并設計了該項目的費稅改革方案。從國際經驗來看，繳稅制已是國際社會公認的一種社會保險有效籌資模式，目前絕大多數國家的社保籌資都傾向于該模式。

二、社會保險各項目基本情況比較

在城鎮職工五項社會保險中，養老保險一支獨大，從任何一個指標來看，城鎮職工養老保險都居于最顯要的地位。與之相比，除醫療保險外的其余幾項幾乎微不足道。以2015年社會保險報告數據為例（見表1），養老保險項目的參保人數最多，而且其費率及征繳收入都占到社會保險總費率及總收入的70%左右。

在直觀的數字之外，養老保險還要面對諸多難題，比如地區差異大、時間跨度長、平衡難度高、財政負擔重，等等。就管理來說，首先是收支平衡的管理時間跨度長，從參保繳費到退休金發放，要跨越職工30年左右的職業生涯以及退休后幾十年的生命余歲，時間跨度長必然要面對更多的收支平衡擾動因素，管理難度無疑會大大增加。其次是地區情況差異大，單從撫養負擔來看，各地撫養比就存在較大差異，比如2015年廣東省撫養比為9.74，而黑龍江省撫養比僅為1.33，因此各地基金收支的余缺不均問題比較嚴重。再次是對財政負擔產生的影響不同，為了社會保險制度的正常運轉，每年各級財政都給予補貼，其中98%以上的財政補助資金都用在了養老保險項目上，其他四項保險自身基本能夠收支平衡，甚至有的項目還有一定的結余。2015年財政補貼養老保險一項的資金達3 970億元人民幣，其余四項保險的財政補助總共還不到78億元人民幣。歷年數據顯示，每年財政補貼養老保險項目的資金基本占到該項總收入的15%左右，可見財政補助已是其正常運行不可或缺的資金來源之一。另外，雖然還存在城鄉居民基本養老保險項目，與城鎮職工養老保險相比，其基金體量極小，比如2015年的基金收入為2 855億元人民幣，僅為城鎮職工養老保險的1/10左右，而且運行體系也不同。所以，中國社會保險改革的主要目標，就在于解決城鎮職工養老保險項目所存在的問題。

三、養老保險項目的現實困境與問題

（一）棄繳、斷繳問題日益嚴重

根據2016年9月人力資源和社會保障部發布的《我國社會保險發展年度報告2015》顯示：2015年斷繳、棄繳的人數高達3 887萬，從2006—2015年，職工養老保險繳費人數占實際應繳費人數的比例下降了近十個百分點②，而且中途放棄養老保險繳費的比例還在呈現不斷上升的態勢。相當一部分參保人員在繳滿15年的最低年限以后選擇停止繳費。參保人口的棄繳、斷繳，加之人口結構中適齡勞動力不斷減少，必然使城鎮職工養老保險實際繳費人數占參保人數比例的下滑態勢加劇。雖然短期來看還不會對養老保險制度的正常運轉帶來較大影響，加上財政補助能夠保證養老金的按時足額發放，但長期來看這將會為未來養老保險以及財政安全埋下嚴重隱患。2015年，河北、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、陜西和青海等省份均已出現養老保險基金當期收不抵支的情況，而未來籌資問題可能更加嚴峻。

（二）不規范繳費普遍存在

根據2016年8月我國第四屆企業社保高峰論壇發布的《2016我國企業社保白皮書》（下文簡稱“白皮書”）顯示，2016年完全按照政策規定的繳費基數履行社會保險繳費義務的企業單位僅占25%，而且2016年與2015年相比，規范繳費的企業比例下降了13個百分點，呈大幅下滑趨勢。白皮書還顯示，約20%的單位存在未及時參保甚至漏繳問題，尤其是對處于試用期的職工未按規定及時參保問題十分突出，甚至還存在一些單位一直都未參保繳費的情況。另外，企業按最低基數履行繳費義務的問題較為普遍，在未按職工實際工資繳納社保費的企業中，超過3成以上將其全數職工統一按最低基數繳費。從近年來的實際情況看，各地區一般每年都會出臺一個社會保險最低繳費基數標準，一般而言最低繳費基數的發布，主要是為了簡便征繳靈活就業者等以個人身份參保人員的社會保險費，但由于相關部門無力具體甄別參保者身份是職工還是個人參保，最后很多地方只能默認最低基數“一刀切”的簡單征繳方式。企業為了節省人工成本，當然會選擇以最低標準為其員工繳費，甚至鼓勵員工以個人身份參保，因此導致繳費基數的“短斤少兩”現象非常普遍。早在2009年，南京市40%以上的社保參保人員按社保最低基數繳費[8]，由此可見一斑。

（三）難以覆蓋所有應參保的勞動者

作為社會安全網，社會保險應該盡可能覆蓋所有勞動者。根據趕集網所發布的《2014年O2O自由職業者分析報告》，自由職業群體雖然收入較高，但他們很少選擇主動參保，社保意識普遍淡薄，加上我國社保制度對自由職業者并無強制參保要求，所以他們繳費參保的比例并不高③。從收入水平來看，O2O自由職業者群體的收入已遠遠高于以職工身份參保的普通工薪階層的月平均工資。2014年，O2O自由職業者稅前月收入高于5 000元人民幣的要占到68%，其中有9%的人超過1萬元人民幣，而低于3 000元人民幣的僅占14%。自由職業者平均月收入達到8 312元人民幣④，比上海市的白領收入還要高（2014年上海市的白領收入平均月收入為7 214元人民幣）。從自由職業者群體的發展趨勢來看，隨著現代服務業需求的不斷增加、社會分工的細化、以及互聯網信息時代的到來和就業觀念的轉變，這個群體會不斷壯大。目前自由職業者幾乎覆蓋了各個服務領域，比如：律師、汽車評估師、獨立經紀人、自由撰稿人、專車司機、攝影師、家教老師、化妝師、洗衣工、保潔員、送餐員、維修工、代駕、月嫂保健、裝修工、洗車保養師、按摩師、美容師、足療師、美甲師、美容美發師等；⑤由《小康》雜志社聯合清華大學媒介調查實驗室以及有關專家和機構所進行的2015年我國幸福小康指數調查也顯示，靈活就業中的自由職業者在所有職業中排在第一位，成為公眾眼中最具幸福感的職業；對18～25歲人群的調查發現，其中82.6%的受訪者想成為O2O自由職業者。可以預見，未來自由職業群體具有極大的擴張潛力。但這個群體的社會保險尤其是養老保險的參保問題堪憂，政府應引起重視并從制度方面加以強化，尤其是養老保險項目，因為其他幾項保險可以在繳費后的較短時間，比如次月就可以享受該項保險的待遇，而養老保險需要累積繳費數年才具備按月領取養老金的資格，因此需要強化參保制度，促使勞動者早繳費并盡可能堅持繳費。

四、養老保險項目實行費改稅的優效性分析

（一）有效提高征繳效率

以費籌資模式下，由于社保部門征收力量弱、征收手段軟等而導致拖欠、不繳或少繳等問題普遍發生而且很難克服。“費改稅”以后，征收業務自然會由原來的社會保障部門全部移交給稅務部門，憑借稅務部門專業的征管隊伍、遍及全國的征收網絡及對納稅人的信息優勢，完全有能力遏制各種逃費行為的大面積發生。而且社會保障稅與個人所得稅本來就存在著天然的聯系，稅務部門可以通過個人所得稅、企業所得稅等相關稅種的征管資源，掌握著充分的個人和企業的收入成本信息，加以豐富的征管經驗，不僅能夠有效降低征收成本，而且能夠精準征繳。不僅可以有效堵住企業利用個人與職工不同參保身份的費率差別逃繳費款的制度漏洞，也能夠有效解決中途棄繳和斷繳問題，以及通過稅的強制性把大量參保意識淡薄的自由職業者強制納入參保范圍，因而擴大制度覆蓋面；同時由稅務部門原有征管力量替代社保部門的一套征管機構及征管人員，取消重復設置也大大降低了征繳成本。而且稅改以后，征繳業務交給專業的稅務部門，社保部門主要做好養老金發放工作，從而優化各部門的職能搭配，提高整體效率。

根據《中國社會保險發展年度報告2015》提供的數據，截至2015年底，城鎮職工養老保險參保人的主要構成是：70.1%為企業職工，6.3%為機關事業單位職工，23.6%為城鎮個體工商戶和靈活就業人員等以個人身份參保的人員。可見，以職工身份參保的占絕大多數，但以個人身份參保的人員雖然不到總參保人數的1/4，但對這個群體的征繳問題不可小覷。通過費稅改革至少可以有效阻止這個群體繳滿15年即不再續繳現象的普遍發生，這對于城鎮職工養老保險制度的平穩運行具有重大意義。

（二）有利于促進收入分配公平和中小企業發展

社會保障制度是實現社會公平的重要舉措，只有遵循收入高者多繳、收入低者少繳的“量能繳納”原則，才能通過參保人員之間的互濟而縮小社會收入分配差距。在目前以費籌資模式下，各地普遍采取劃底線的簡單征繳辦法，即每年以當地社會平均工資作為最低繳費基數，所有參保單位、職工和靈活就業者都可以依據此標準計算繳費數額，因此出現了前文所述的繳費“一刀切”現象，這極不利于較低收入者，也不利于中小企業發展。由于中小企業職工以及許多低收入者的實際工資收入一般普遍低于社會平均工資，因此這部分參保者所負擔的實際繳費率要高于名義繳費率；而那些實際工資水平較高的企業、職工及其他較高收入者，其實際繳費率則要低于名義繳費率，這不但損害了社會公平和企業公平競爭的環境，顯然也違背了通過社會保險實現社會成員互濟功能的初衷。另外，把社會平均工資作為最低繳費基數，必然導致繳費基數隨著社會平均工資連年上漲，而事實上很多企業和職工的工資可能幾年都不增長，這也造成有些參保單位和個人的實際負擔率高低不均。只有實行費改稅，稅務部門利用其專業優勢實現精準征繳，這一矛盾才能自然化解。

（三）有利于改善地區平衡

繳費制模式下地區之間難以余缺調劑。從歷年統計數據來看，各地區城鎮企業職工養老保險基金收支狀況差異很大，有些地區存在大量結余，但有些地區收不抵支，而且資金缺口很大。例如2015年，遼寧省養老保險基金收入1 499億元人民幣，支出1 604億元人民幣，收支缺口105億元人民幣；而廣東省收入2 418億元人民幣，支出1 398億元人民幣，資金結余1 030億元人民幣[7]，但由于制度阻隔難以調劑使用。這種余缺共存現象不僅在省際之間存在，在省以下的縣市之間同樣也存在類似情況。在“以費籌資”模式下，資金調劑非常困難，迫使財政不得不通過轉移支付對收支存在缺口的地區給予支持。一方面，結余較多的地區擔憂結余資金的保值和增值問題，采取措施降低本地區實際繳費率；另一方面，入不敷出的地區為了減少資金缺口，不得不提高本轄區繳費率，這樣地區間的費率差別也導致地區間的經濟發展差距越來越大。實行費稅改革以后，財政部門可以按統一標準實行統一征收和統一管理，既利于地區間余缺互濟和地區間平衡發展，也利于減輕財政負擔。

五、養老保險費稅改革方案分析

城鎮職工養老保險的稅改方案設計，原則上應盡可能與現行城鎮職工養老保險的繳費制度相銜接，但有些要素必須進行調整。

（一）稅率測算

現行養老保險制度規定的名義費率是28%，其中企業與個人分別承擔20%和8%，但在執行過程中各地普遍存在繳費基數不實的情況，為了減輕繳費負擔，不少企業少報、瞞報職工人數和工資或按最低基數繳費，最終導致實際繳費與應繳費額相距較遠。比如，據世界銀行調查[8]，1994年我國城鎮職工養老保險的名義費率在23.5%以上，但實際繳費比率大約只相當于工資總額的13%，即實際費率只有名義費率的一半左右。根據《中國社會保險發展報告2014》的數據可以計算出2014年實際繳費基數大致為單位就業人員平均工資的65%⑥，意味著單位的實際費率為13%（即20%×65%），個人的實際繳費率為5.2%（即8%×65%）。多年來，學者們的研究結果以及統計數據都表明，用人單位的實際繳費基數不足實際工資水平的70%⑦。封進（2013）以江蘇、浙江、福建和廣東四省份制造業企業為樣本，對企業繳納社會保險情況進行研究，發現四省參保企業的實際繳費率分別為14.99%、10.17%、8.7%、9.37%，企業實際繳費率平均為10.82%[2]。可見，企業的養老保險實際繳費率遠遠低于20%的名義費率，由于單位繳費與個人繳費具有聯動關系，所以個人的實際繳費率也遠遠低于8%的名義費率。楊燕綏（2011）依據2010—2050年人口預測數據的測算，現收現付平衡模式下，滿足社會養老保險金需求的最高稅率應不超過10%，即便到2050年，社會養老總稅率也只需按照社會平均工資的14.93%征收即可滿足收支平衡[9]。另據《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》規定，所有參加城鎮企業職工基本養老保險人員，其基本養老保險關系隨就業跨省轉移時，單位繳費按12%轉移，依照前文的分析，如果將不實的繳費基數折算為實際費率，則實際轉移接續費率最高不超過實際工資水平的8.4%。以上分析表明，實際所需和所繳的費率都遠低于現行名義費率，費改稅不能沿用原來的名義費率。

綜合以上分析及參考國際經驗，我國城鎮職工養老保險實行費改稅以后，總稅率可以確定為18%，其中個人承擔8%的稅率，雇主承擔10%的稅率。靈活就業人員因沒有雇主或沒有穩定的雇主，18%的稅率全部由參保者個人承擔。這樣，可以維持原來的實際征繳收入水平，也沒有增加企業的實際繳費負擔，有利于平穩推進改革，同時與其他國家該項社會保障稅稅率基本相當，有利于提高原來誠實繳費企業的國際競爭力。

（二）納稅人

按照我國社會保險法的規定，對城鎮職工實行強制參保，由單位和職工共同履行繳費義務，無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養老保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員自愿參保，由參保個人承擔全部繳費。為了與繳費制制度平穩銜接，城鎮職工養老保險實行費稅改革以后，納稅人范圍應依然以城鎮勞動者及其單位為主，包括城鎮所有企業、機關事業單位及其職工，以及沒有參加城鄉居民養老保險的無雇工個體工商戶、非全日制從業人員和其他靈活就業人員等城鎮勞動者。

（三）課稅對象與計稅依據

社會保險稅一般是以勞動所得作為課稅對象。對于單位和職工，計稅依據分別是用人單位的職工工資總額和職工個人的工資額，其中“工資”的內涵等同于個人所得稅的“工資、薪金所得”。對于無雇工的個體工商戶、非全日制從業人員以及其他靈活就業人員等，因納稅人的具體收入來源情況比較復雜，難以統一確定計稅依據，依據以“勞動所得”計稅的原則，大體可以按照以下三種方法確定其課稅依據。一是將其繳納個人所得稅時所核定的各項應稅所得進行歸類，將其中與勞動所得有關的收入額合并作為計稅依據。比如，可以將其“勞務報酬所得”“稿酬所得”等各項與勞動有關的收入合并作為計征依據。二是參照國際通行做法，將個人所得稅的應稅所得額直接作為社會保障稅的計稅依據[10]。一般個體工商戶和私營業主的勞動收入核定較為困難，可以按照征收個人所得稅時所核定的“個體工商戶的生產經營所得”計征稅額。三是對于難以確定其各項收入額的納稅人，可以采用當地上一年度社會平均工資作為計稅依據。

另外，對于高、低收入群體分別設置繳費基數上下限問題，現行城鎮職工養老保險制度規定工資低于當地社會平均工資60%的低收入群體按社會平均工資的60%計算應繳費額，工資超過當地社會平均工資300%的高收入群體，按社會平均工資300%計算應繳費額，超出部分不用繳費。費改稅以后，計稅依據限額設置繼續沿用此標準，但對于工資低于當地社會平均工資60%的低收入群體，應考慮其稅后生活水平，如果稅后收入低于當地最低生活標準則應免于征稅，對于工資超過當地社會平均工資300%的高收入群體，可以依照社會平均工資的300%計征，超出當地平均工資3倍以上的部分免于征稅。

（四）征收管理

社會保險稅雖然是“稅”，但所征稅款要專款專用，不能與一般稅款混合使用，城鎮職工養老保險稅所征稅款也只能用于發放養老金，不能挪作他用。由于社會保險稅是具有返還性質的稅種，養老保險參保者所繳稅金與其退休后享受的養老待遇之間存在一定的關聯，所以稅改以后應繼續沿用統賬結合的管理模式，尤其要做好將職工繳稅計入其個人賬戶的登記工作，當然個人賬戶可以改為名義賬戶而非實賬賬戶，單位所繳稅款則統一計入統籌賬戶。以個人身份參保的人員所繳納的稅款，則按照職工與單位的繳稅比例同比分割分別計入兩個賬戶。這樣，可以保證后續工作的順利開展，比如待遇核算、退保或轉保等。如果參保人到了法定退休年齡，繳費或稅累計年限達不到十五年，則可以申請轉入城鄉居民社會養老保險而享受相應的養老待遇，或者申請退保，退保申請成功后即退還其個人所繳全部稅款。這些都依賴完備的賬戶信息登記，這也是不同于其他稅種征管工作的一項內容。

注釋：

①周瀟梟：《樓繼偉：推進養老保險體制改革，“費勁費大了”》，21世紀經濟報道，http：//epaper.21jingji.com/html/2017-04/24/content_60610.htm，2017年4月24日。

②王曉慧：《誰在“拋棄”養老保險？人社部：職工養老保險繳費人數占比十年降了10個點》，華夏時報網，http：//www.chinatimes.cc/article/60566.html，2016年9月9日。

③《趕集網2014年O2O自由職業者分析報告》，和訊網，http：//tech.hexun.com/2015-01-07/172147207.html，2015年1月7日。

④《O2O自由職業者均月薪超八千》，新華網，http：//news.xinhuanet.com/tech/2015-01/12/c_127377549.htm，2015年1月12日。

⑤《最具幸福感職業調查：自由職業者居榜首》，搜狐財經，http：//business.sohu.com/20160404/n443270673.shtml，2016年4月4日。

⑥李唐寧：《目前平均實繳基數不足工資七成》，經濟參考，http：//www.jjckb.cn/2016-03/28/c_135227882.htm，2016年3月28日。

⑦徐婷婷（2015）數據為“50%～60%”，陳偉誠、郭席四（2005）數據為“60%～70%”，王延中（2001）“抽查發現1999年廣東省企業用于繳納養老保險費的基數，只占職工實際工資總額的70%左右”。

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責任編輯：武玲玲