遷都的故事（一）

孫天強

雄安，一塊處于河北腹地、默默無聞的區域，一夜之間突然成為國家級新區。這個新區的主要任務是承接北京的非首都功能，使北京的交通、住房、人口、資源、環境等多方面壓力得以緩解。

在世界上，首都是一個國家權力的核心所在地，通常聚集了巨量的資源，導致資金和人口不斷流入，城市不斷膨脹，以至于很快就患上了臃腫的城市病。面對首都的各種突出“疫疾”，像中國這樣另辟新區，為首都減負的解決方式比較罕見，更多的國家通過直接遷都的方式來解決這些問題。那么，這樣的做法究竟收獲了怎樣的效果呢？有什么問題是遷都也解決不了的呢？讓我們一起來看看其中的成敗得失。

巴西：新首都規劃的缺陷

提到近現代的遷都，不得不說的是巴西遷都巴西利亞的舉措。1763年，巴西將首都設在風光秀麗的港口城市里約熱內盧。在接下來近兩百年的時間里，由于首都身份的虹吸效應，里約熱內盧快速發展為巴西政治、經濟、文化中心。這里工廠林立，城市規模不斷擴大，而過度城市化所導致的結果是，里約熱內盧生了“急病”，在人口、交通、能源、環境污染等方面不堪重負，難以履行首都作為政治、行政管理中心的真正職能。同時，巴西內陸和沿海在經濟發展方面的差異越來越大，內陸極端貧困，與沿海極端繁榮形成了鮮明對比。

為了徹底擺脫首都的負擔和壓力，為內陸與沿海實現均衡發展提供契機，巴西政府決定遷都。1960年4月，巴西正式將首都從沿海的里約熱內盧遷往中西部戈亞斯州的一片荒原上——巴西利亞。

巴西利亞地處高原，海拔較高，夏無酷暑，氣候宜人，年均氣溫保持在22℃左右，比舊都里約熱內盧更加宜居。從位置上來說，巴西利亞位于馬拉尼翁河和維爾德河匯合而成的三角地帶，水資源豐富，地勢平坦，地質構造穩固，且居于國家的中部地區，經濟輻射潛力更大。這里正是作為新首都的理想之地。

吸取了里約熱內盧過度城市化的發展教訓，在新首都的建設上，巴西想把巴西利亞建成只包含中央行政管理和旅游功能的城市，以免重蹈覆轍。政府不僅著力控制人口和城市規模，盡量減少市區的工業建設和經濟活動，而且非常重視城市綠化和環境保護。為了有效緩解首都壓力，政府在建設巴西利亞的同時，花大手筆在首都周圍建設了8座衛星城市。這些衛星城市與首都距離得當，每座衛星城功能突出，如側重居住、側重工業等。衛星城有效幫助首都疏散了人口，將那些因為人口密集而可能會產生的一系列問題扼殺在搖籃里。新首都輕裝上陣，有效地承擔起政治中心的職責。

在遷都的同時，巴西進行了民主化轉型，政府職能發生了轉變。過去，巴西中央政府對經濟與社會進行強權控制，州的自治權嚴格受限。民主化之后，中央政府簡政放權，各州及地方政府的自治權得到加強，不必事事到首都去解決。

盡管遷都巴西利亞在極大程度上解決了舊都的問題，但實際上，巴西利亞的建設工程浩大，代價高昂。新首都的建設導致公共赤字猛增，通貨膨脹加劇。而且政府一次性規劃了整個城市，這和城市自然生長的規律存在脫節。市區內嚴格的功能分區雖然讓城市保持了規范的結構，但是城市缺乏綜合性的服務中心，中看不中用。公民的實際生活非常不便，想要去修車可能得繞到城市的另一邊，要去工作可能又得大費周章，圍著城市打轉轉。更麻煩的問題是，在建設巴西利亞之初，對城市容量的預估嚴重不足。規劃時，預計2000年巴西利亞的人口容量為60萬人，可是到了2000年巴西利亞的實際人口已經超過了200萬人。城區住房緊張，連衛星城也跟著遭殃，巴西利亞周圍人口超過10萬的衛星城已經有5個。理想化的城市設計并沒有考慮居住其中的人的活動，城市交通以車行尺度標準建立，沒有太多人行道路，無車一族在這里幾乎寸步難行，這既不人性也不環保。如今，交通擁堵已然成為巴西利亞的家常便飯。

科特迪瓦：一次不徹底的遷都

科特迪瓦，又稱“象牙海岸”，曾是西非最繁盛的熱帶國家之一，它的首都原來設在幾內亞灣埃布里耶潟湖沿岸的城市阿比讓。在殖民年代，阿比讓是這里的海上碼頭和鐵路起點站，1903年就開始發展。1960年，當科特迪瓦獨立后，這個已經獨具規模的城市就順理成章成為了首都，擔負起科特迪瓦政治、經濟、文化中心的重任，同時成為全國的交通樞紐（西非第一大港）。

說到這樣一個發展程度較高的阿比讓如何會丟失首都的位置，不得不提科特迪瓦歷史上的一位政治人物。1960年至1993年，費利克斯·烏弗埃-博瓦尼擔任了長達33年的科特迪瓦總統，他以鐵腕手段統治科特迪瓦，同時又大力推行以“自由資本主義”和“科特迪瓦化”為中心的自由經濟體制。在他執政期間，科特迪瓦發展迅速，創造了經濟持續20年（20世紀六七十年代）高速增長的奇跡。這使得資源并不豐富的科特迪瓦一躍成為西非最繁榮的國家，在周圍那些戰火紛飛、混亂蕭索的鄰國中鶴立雞群。一方面，科特迪瓦的富裕生活吸引著大量來自布基納法索、馬里、幾內亞等鄰國的穆斯林移民。另一方面，博瓦尼擔心本國居民不滿自己的權威統治，決定大開國門，以各種優厚的政策鼓勵外來移民到科特迪瓦定居，希望以周邊國家的穆斯林移民的感念之心稀釋國內人民不滿的聲音。這樣的國門洞開政策，加上移民所帶來的超高生育率，很快造成了以首都阿比讓為首的城市人口膨脹。當時，阿比讓人口達到200萬，占全國人口五分之一以上，并且人口以每年11%的速度持續快速增長，首都人口面臨著要“爆炸”的危機。

為了解決人口膨脹帶來的諸多社會問題，1983年3月21日科特迪瓦政府正式宣布將首都從阿比讓遷到亞穆蘇克羅，而阿比讓繼續肩負經濟和交通樞紐的重任。選擇亞穆蘇克羅，一方面是因為這里位于國家的中南部，未來可輻射地區廣泛，另一方面，這里是領導人博瓦尼的故鄉。

現在，雖然首都亞穆蘇克羅已經從一個名不見經傳的小村莊成長為一座頗具規模的現代化城市，但是這里至今人口也不足30萬，和供養著435萬人的阿比讓差距明顯。亞穆蘇克羅確實成為了科特迪瓦的政治首都，但是國家的政府機構和外交使團仍留在阿比讓，遷都遷得并不徹底。可想而知，這樣的遷都變化對阿比讓并沒有起到太多實質性作用，而亞穆蘇克羅及其周邊地區也只是頂了首都的光環，并沒有得到太多實惠。

韓國：遷不走的首都

首爾1948年成為韓國首都，半個多世紀以來韓國人口和經濟力量越來越向首爾集中，隨之而來的“大城市病”愈發嚴重，如今首爾人口約為1200萬，占全國總人口的1/4，引發了交通堵塞、住宅擁擠、房地產投機、大氣污染等系列問題。

此外，以首爾為中心的首都圈位于韓國偏北部，地域不大卻集中了韓國70%以上的經濟力量，與欠發達的中、南、西、東部相比懸殊太大，經濟發展的不平衡觸發了地區間和階層間的矛盾和沖突。

從地緣政治角度來看，首爾北距朝鮮臨時軍事分界線僅40千米，完全處于朝鮮遠程炮火的覆蓋之下。一旦朝鮮半島局勢動蕩，首爾勢必首當其沖，危如累卵。

因此，從治理大城市病、平衡地區差異以及維護國家安全等多種因素來看，韓國首都南遷可謂勢在必行，2003年底，韓國國會通過《新行政首都特別法》，決定將韓國行政首都從首爾南遷至韓國中部地區，并在首爾南部120千米處劃定一塊區域作為新首都，定名為世宗市。

然而，遷都計劃卻在黨派爭論中一波三折，荊棘叢生。2004年，韓國執政黨民主黨開始執行遷都計劃時，遭到了反對黨的強烈抵制，他們認為遷都會造成行政資源浪費，行政效率低下和混亂，對于地區的均衡發展和當地的生產力發展也沒有好處。執政黨不得已提出了一個折中方案，只把部分政府機構遷入新建的首都。

風水輪流轉。2007年，韓國總統大選，韓國反對黨大國家黨成了執政黨，開始對遷都計劃采取消極態度，并打算把世宗市改為建設以教育科學為中心的經濟城市。但是修改引來了強烈的反彈，一方面世宗市的各項基礎建設已經上馬，投入了大量的資金；另一方面，原來為了遷都而肯低價轉讓土地的當地民眾本來希望世宗市的建設會振興繁榮地方，計劃的取消對他們來說是沉重的打擊。當地民眾發展多場有數十萬人參與的示威抗議，希望維持原來的計劃。

就這樣反復爭議了多年，韓國新行政首都世宗市于2012年7月1日正式成立，到2014年，有包括韓國總理府在內36個政府部門和多家國營機構遷入，有逾1萬名公務員在當地工作。但總統府、國防部和外交通商部等核心政府機構則與國會、大法院仍然留在首爾，政府一分為二。韓國寄望“遷都”一勞永逸解決首爾負擔過重的難題基本落空，多核心分解首都功能已經成為現實選擇。

這一韓國史上最為浩大的搬遷工程尚未塵埃落定，由遷都引發的一系列爭議仍未平復。支持者認為，大規模城市建設和面向高技術人才的新企業入駐將拉動世宗經濟。但反對者認為，缺乏減稅或補助等誘因，難以吸引企業和地產投資。且由于總統府和外交部等政府部門和國會、法院等仍然留駐首爾，兩個首都的并存將造成很多政府人員在兩市之間長途跋涉，官員往返首爾要花上2小時，不免造成行政效率低下。遷都需要巨大投入，時間長，見效慢，遠水難解近渴。遷都至百余公里之外，不但不能實現均衡發展，反而會出現更多問題。

遷都有得有失

在近現代史上，像這樣遷都的國家還有不少。印度的德里在相當長的時間內曾為其古老帝國的首都，城中留存著眾多的古跡、遺跡和遺址。印度獨立以后德里城市的快速發展，固然提高了居民的收入和生活水平，但是卻讓古城喪失了原有的文化特質。所以，印度獨立后選擇在德里的西南方向建起一座新城——新德里，作為國家的首都。

中亞地區哈薩克斯坦的首都阿拉木圖，在多年的經濟高速發展后，也不可避免患上了大城市病。阿拉木圖的城市發展余地接近極限，建筑用地十分緊張，城市生態環境不斷惡化，大氣污染嚴重。此外，阿拉木圖處在活躍的地震帶上，城市并不穩妥安全。從發展的角度考慮，阿拉木圖已不適宜再做首都。此外，阿拉木圖處于整個國家的東南邊界，對整個國家的控制力不足。因此，哈薩克斯坦開始了浩大的遷都工程。

1997年，哈薩克斯坦正式將首都從東南邊界搬至位于全國中心偏北位置的阿斯塔納。阿斯塔納是哈薩克北部重要鐵路樞紐，同時，水源豐富，氣候條件、生態環境較好，離經濟發達的北部地區較近。新首都城市空余面積大，發展空間充足，既有利于該國的經濟建設，又像大樹的根系牢牢抓住周圍的土地，加強了國家對哈薩克斯坦各地區，尤其是是對北部工業發達地區的影響和輻射作用，有效抑制了國家內部的離心力。首都的遷移確實在很大程度上緩解了阿拉木圖的城市壓力，讓其擺脫了一系列過重的負擔，可以全身心投入經濟發展。

綜上所述，很多國家之所以要遷都，是因為原來的首都集中了太多的功能，既是政治中心，也是經濟和文化中心，社會經濟活動突破環境承載力極值后，城市出現人口膨脹、交通擁擠、住房困難、環境惡化、資源緊張等一系列癥狀，城市病突出。

近現代遷都的國家，雖然在遷都的動機與設想上各有不同，但有一點幾乎是一致的，那就是“內遷”。首都內遷，是為了找到一個更利于全國各地經濟發展的地理位置——要么彌補原首都位置過于偏遠的不足，要么分散原首都的人口和環境壓力，從全國的范圍內找一個新的重心，用來平衡各地的經濟發展。從某種意義上講，首都就像銀河系的軸心，它遷到哪里，全國各地政治、經濟、文化的發展重心就會偏向哪里，它的位置，決定了國家各方面的布局。

可是遷都往往不是那么容易，綱舉目張，如果政府部門都貪戀舊城已有的城市規模不愿離開，就無法真正實現遷都，解決舊都問題，開拓新的首都面貌。而如果只是轉移權力中心，不剝離附著在權力身上的其他功能，那么隨著社會經濟不斷發展，新首都可能還是會走上舊都的老路，在若干年后，成為另一個城市病纏身的“老大難”。