家庭農場發展的歷史沿革及政策分析

摘要：文章通過對已有文獻和政策文件的梳理，首先探討家庭農場的歷史沿革性問題，主要從家庭農場的政策文件沿革和發展歷史脈絡兩個方面進行研究；其次對政策的實施情況進行了分析，主要涉及三方面，一是政策實施情況；二是政策實施過程中存在的障礙與問題；三是政策的實施效果；最后得出結論，政策的大力扶持對推動家庭農場的發展有著關鍵性作用，使得我國家庭農場取得高效發展，但是也面對一些障礙與問題，如管理不到位等。因此，在制定政策建議時要具體問題具體分析，整體把握發展態勢。

關鍵詞：家庭農場；歷史沿革；政策分析

一、引言

近年來，家庭農場等新型農業經營主體的發展狀況得到中央和地方政府的高度重視。中央先后出臺一系列政策文件鼓勵支持家庭農場的發展，如黨的十七屆三中全會指出發展多種形式的適度規模經營，有條件的地方可以發展一些規模經營主體。2013年“中央一號”文件首次明確指出，創造良好的政策和法律環境，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，為我國家庭農場經營體制機制的發展提供政策支撐；2014～2016年的“一號文件”著重強調要積極培育扶持家庭農場的發展， 支持其等新型農業經營主體成為建設現代農業的骨干力量。這些文件的出臺為家庭農場的發展提供政策界的理論依據。學術界也不斷聚焦這一概念，從內涵、發展現狀、優勢、存在的問題等多個方面進行研究，在具體實踐中，我國各地區也在不斷摸索發展家庭農場，其中一些先行試點區域的家庭農場發展已初具規模，但發展過程中會暴露出一些問題，例如各地家庭農場發展不平衡，認知程度尚不一致；有關政策支持力度不夠并不完善；抵御市場和自然風險的能力較弱等。因此，家庭農場是農村改革的一種新生事物，我們不僅要以全新的、發展的觀點看待這一新型農業經營主體，由于不同時期家庭農場被給予厚望的時代背景有所不同，還要把其放入歷史沿革的脈絡中分析其發展態勢以便我們的討論具有一定的連續性，為進一步的政策分析提供歷史資料的依據。

二、家庭農場的歷史沿革

改革開放以來，我國家庭農場的發展有著數十年的歷史，在不同階段呈現不同的特點，并隨著理論研究與實踐探索的相互滲透日益豐富，家庭農場包含的經營規模、主體呈現出不同階段性、歷史性的特點。

（一）“家庭農場”的政策文件沿革

從理論形態上講，“家庭農場”并非一個新的概念，從中央文件和領導指示上看家庭農場在我國的發展，要追溯到20世紀80年代，這樣我們才能準確了解家庭農場的根源和歷史嬗變。因此，本文歸納總結自1983年以來的有關家庭農場的政策文件，如表1所示。

由上述政策文件指示可以看出，分為兩個階段性。第一階段是1983～1986年，為起步階段；第二階段為2008～2016年是迅速發展壯大階段，政策文件更為密集。表明我國對家庭農場的扶持呈現層層遞進、逐步加強的態勢，這為實踐中開展家庭農場提供政策支持，為解決當前“誰來種地、怎樣種地”的問題提供了正確方向，體現出國家對發展家庭農場這一新型經營主體的高度重視，同時也預示著這將會是一個不斷進行富于創造性、探索性的長期過程。另外為全方位了解我國家庭農場發展現狀，2013年3月啟動我國家庭農場的調查情況，7月選擇大約3000個家庭農場啟動典型家庭農場監測工作，為2016年4月由我國農業部和社科院共同編寫的《中國家庭農場發展報告（2015年）》正式發行做了大量準備工作，這是農業部首次以年度報告的形式發布我國家庭農場的發展情況。

（二）“家庭農場”發展的歷史脈絡

20世紀80年代初，由于國內外因素的影響，為擺脫國營農場面臨的困境，自1950年我國開始效仿蘇聯建立國營農場，此時的家庭農場主要表現為高度集權的職工農場這一形式，其特點是“四個統一（統一生產、統一經營、統一核算、統一支配）”，這無疑會挫傷職工的積極性，造成過度平均主義結等諸多問題。因此，勢必要對家庭農場這一模式進行必要的改革，于是在1983年3月5日，全國農墾工作會議明確提出“國營農場職工要求實行大包干的，都應積極支持”。在上述逐步探索適合我國國情的家庭農場的發展模式過程中，職工被允許開始利用家庭內部的閑散勞動力和閑暇時間從事一些副業生產，來解決農場生產不足的問題，這些有益的實踐經驗為此后家庭農場的發展夯實基礎。

20世紀90年代，家庭農場的發展目標主要是實現規模經營和提高生產效率。具體分階段來看，1990～1993年規模經營的制度創新表現出強烈的政府意愿和其組織動員能力。隨著各個地方經濟的發展，鄉鎮企業異軍突起，農民為了改善收入狀況和解決家庭負擔，大量涌入城市，在農村以代際分工為基礎的半工半耕結構逐步形成，土地出現嚴重的拋荒、撂荒現象，造成糧食產量下降。1994年，農業部農村改革實驗區辦公室總結以往經驗，指出“土地規模經營的組織形式，應該以發展適度規模的家庭農場為主?！?994年之后的時期，規模化經營成為學者討論研究的熱點話題之一，也就勢必要面對土地流轉問題，關于土地流轉和規?；洜I的文獻比比皆是。黨的十七屆三中全會首次將家庭農場作為農業規模經營主體之一，各種新型農業生產經營主體不斷涌現，家庭農場再次被高度關注。

在2013～2017年的發展中，學者們主要談及家庭農場的內涵、優勢等，除此之外，實踐探索上，各個地方各具特色，形成符合自身地域特點的模式，如浙江寧波模式、吉林延邊模式、上海松江模式、安徽郎溪模式、湖北武漢模式等，體現著由傳統的家庭承包經營向現代的家庭農場轉變的發展態勢。

三、家庭農場的政策分析

（一）政策實施狀況

對于家庭農場歷史沿革的探討，不僅要關注國家政策文件對家庭農場的扶持，以及其發展的“前世與今生”，還要把握其發展的具體數量和質量情況，以便我們更為直觀的整體的了解這一新型農業經營主體。1984～1989年間，我國職工家庭農場的數量由42.3萬個上漲至116.8萬個，農業總產值由118112萬元上升至658349萬元，純收入由42153萬元增長到352551萬元，這表明職工家庭農場由試辦向全面興辦的轉變，取得了規模擴大、數量倍增和產值提高等好的效果。由于能力有限，僅找到1994～2008年的國有農場的統計數據，而此段時期的家庭農場更多的表現為國有農場，因此，如表2和圖1分別顯示的是1994年國有農場的有關指標、指標態勢圖。

由表2和圖1可以看出，1994～2008年的國有家庭農場的個數和職工人數呈現逐步下降的趨勢，而耕地面積和農業總產值呈上升的趨勢，尤其是農業總產值的變化最為明顯。表明，雖然農場的數量在減少，但是其質量在提高，這也可能是“家庭農場”這一新型農業經營主體日趨被重視、被廣泛推廣的原因之一。據統計，截至2012年年底，全國總共有家庭農場87.7萬個，耕地面積達1.76億畝，占全國承包耕地面積的13.4%。其中，經農業部門認定的家庭農場的數量超過34萬家，平均經營規模150畝左右；平均每個家庭農場有勞動力6.01人，其中家庭成員4.33人，長期雇工1.68人；2012年全國家庭農場經營總收入為1620億元，單個家庭農場的平均收入為18.47萬元。2014年，家庭農場數量急劇攀增，據農業部一項調查顯示，家庭農場的平均經營規模已達到200.2畝，是全國承包農戶平均經營耕地面積7.5畝的近27倍。由此可見，家庭農場作為一種新生力量，通過發展適度規模經營來帶動農村經濟。

（二）政策實施過程中存在的障礙與問題

盡管家庭農場在各地如火如荼的發展著，但由于仍處于起步探索階段，仍存在一定的問題或者障礙。

1. 土地經營規模小，效益提高仍具有空間

家庭農場的發展首先就要做到適度規模經營，改變農業“小、散、弱”的現狀，從而進一步提高農業生產效率。但是目前我國家庭農場的規模小的現狀依然存在，據統計數據顯示經營規模50畝以下的有48.42萬個，占家庭農場總數的55.2%；50～100畝的有18.98萬個，占21.6%；100～500畝的有17.07萬個，占19.5%；500～1000畝的有1.58萬個，占1.8%；1000畝以上的有1.65萬個，占1.9%。由此可見，規模主要集中在100畝以下，未能形成規模效應。

2. 融資困難，仍面臨著資金的約束

由于家庭農場規模較大，在流轉土地、設施建設和后期經營方管理等方面都需要大量的資金。雖然我國銀行近期出臺一些關于支持家庭農場貸款的文件，但畢竟數量有限或者礙于利率太高，仍然沒有改變融資困難的現狀。多數農業經營者都是靠自己已有產業的經營積累即內源性融資或者向親朋好友借款，因為農業具有弱質性和信息不對稱，正規金融機構貸款給農民的意愿較低，而針對農民的小額信貸的額度較小、手續復雜，根本無法滿足其資金需求，因此較少從正規金融機構貸款。

3. “家庭農場”涵義模糊不清

學者關于“家庭農場”有多種定義，農業部在中央一號文件中對家庭農場做出定義：“以家庭成員為主要勞動力，從事農業規?；⒓s化、商品化生產經營，并以農業收入為家庭主要收入來源的新型農業經營主體?！边@是政府首次對“家庭農場”的涵義進行界定。雖然有官方定義，但在實際操作中卻有所出入，從而有些地方出現利用國家的惠農政策不恰當牟利的現象。一方面，家庭農場的成員如果主要由不同階段上的各種家庭利益集團即家族成員構成，會帶來家庭內部成員過多，不便于管理，收益無法合理的分配；另一方面雖然我國勞動力成本較低，但是目前農業的發展的機械化水平較高，未能凸顯廉價勞動力的優勢，除此之外，家庭農場大規模經營以家庭成員為主要勞動力明顯不太現實。以武漢城郊的某個家庭農場為例，該農場主要種植蔬菜，該項種植需要較多的勞動力，而農場主自己較少參加農業經營活動，更多的是管理雇傭人員。

4. 農民的科學文化素質較低，管理不到位

從受教育程度上看，據農業部統計資料顯示，在我國4. 9億農村勞動力中，高中及以上文化程度占13%，小學以下文化程度占36.7%，接受過系統農業職業技術教育的不足5%。文化程度過低，其專業知識有限，大部分農場主甚至不懂農業知識，單純依靠自然規律或者靠“天”搞生產。相對而言，我國農民的文化程度集中在初中畢業，而美國的農場主大部分是大學水平，這進一步表明相對較低的農民素質仍然是制約家庭農場發展的重要因素之一。從管理效率上看，隨著規模的不斷壯大，對農場主的管理能力有更高的要求。農場主長期從事農業生產活動，往往由具有一定生產經驗的農民轉化而來，但是他們更多的缺乏管理經驗，缺乏現代的管理思想，而純粹依靠以前的種植經驗；亦較難以窺測與洞察市場變化來規劃自己的農場經營范圍，往往會人云亦云、隨波逐流，容易受到市場各種不確定性因素的影響而無法獲得穩定的收益。

（三）政策實施的效果

1. 政策整體推進情況良好，基本實現政策目標

在宏觀層面上，各地方政府對于中央發展家庭農場政策的貫徹執行比較到位。從認定標準上，大部分市縣已出臺關于家庭農場認定的相關各個指標的認定辦法，僅有少數地區可能存在一定的模糊性；從實施過程來看，家庭農場正經歷一個從自發走向規范、從弱小走向成熟的過程，規模不斷擴大，數量不斷增多，該種經營方式保障農民的農業經營主體地位，符合現階段我國農業現代化發展的要求，同時可保障糧食生產穩定性。在城市承載力過剩、社保制度不健全，城鎮化速度加快但有些農民仍然難以融入的情況下，通過“依法、自愿、有償”的原則流轉土地給專業大戶發展適度規摸的家庭農場，避免工商企業、社會資本長時間、大面積租賃和經營農戶承包地，對于防范農地非糧化、非農化具有現實意義（陳錫文，2013），也有利于維護農村的穩定。

2. 區域間仍存在差異，做到因地制宜

雖然從總體上看，家庭農場發展態勢較好，但不同區域之間仍存在一定的差距，尤其體現在經營規模這一問題上。即我們應該更加實事求是地認識我國農村之間的區域差異，引導家庭農場因地制宜的發展，避免盲目追求數量和規模而忽略資源和環境承載力的現象的出現。同時在東北和西北地區，糧食生產機械化程度較高，節約勞動力的同時增加產量，而東南部地區如浙江嘉湖平原地區，家庭農場通過采用連片承包后土地整理、雜交水稻品種等方式，提高了稻谷的產量；而廣東省佛山市，養殖戶通過連片承包魚塘、工廠化育苗和養殖等先進技術，實現了土地的集約利用。

3. 家庭農場的可持續發展仍面臨挑戰

我國的家庭農場的發展無論是在規模上還是數量上都取得了較快速的發展，但是其可持續的發展問題仍面臨挑戰。一是籌資方面的挑戰，資本積累不足，該問題在上述現狀已談及，此處不再贅述；二是相應的基礎設施建設能否支持家庭農場的發展以及各地的家庭農場是否符合自身地方資源條件的問題。隨著國家政策文件的推出，有些地方的基礎配套設施并不完善就盲目開辦家庭農場，致使家庭農場呈現畸形發展，存在較大的不確定性，同時，有些地方為了經濟GDP而忽視環境、資源和生態的承載力，過度擴張土地經營規模，最后造成經營效率低下。

四、結論

農業生產的兼業化、老齡化趨勢日益明顯，未來“誰來種地”毅然成為一個亟待解決的問題?！凹彝マr場”并非一個新鮮的詞語，自20世紀80年代以來，不同歷史時期呈現不同的階段性特點，其作為培養新型職業農民的重要途徑，對保障我國未來農業經營主體的穩定性和持續性發展有著重要的作用。因此，我們一是要著力培養新型職業農民，保障農民就業的穩定性，所謂職業農民主要包含三個條件：首先要從事農業經營；其次以獲取利潤為目標；最后是一種相獨立的職業。這些有文化、懂技術、善管理、會經營的人恰好就是解決今后“誰來種地”和“誰會種地”等問題的農民。二是該層次的公平問題是否有保障。發展家庭農產勢必要實現土地流轉，擴大規模經營，而農場的土地主要來自傳統的農民，如何更好地平衡務農農戶的基本權益與促進規模經營之間的關系值得政策制定者的研究。三是應該進一步創新金融保險產品服務，為家庭農場發展提供動力。2015年我國開始組建全國農業信貸擔保體系，由財政出資建立政策性專注于農業、覆蓋面涉及全國的農業信貸擔保體系，重點為適度規模經營的經營主體提供服務，信貸擔保重點是盡快推動全國農業信貸擔保體系開展實質運營，為家庭農場提供貸款擔保，解決長期以來的“貸款難”、“貸款貴”問題； 無論如何，家庭農場在家庭經營中是很有效的，然而面對市場有一定的不足之處，一些研究中關于發展家庭農場的辦法，主要涉及經營主體能力建設、強化金融支持、完善土地制度等方面，這些無疑為政策導向性研究提供足夠的參考，但政策的實施效果最終仍然需要事實來驗證。

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*基金項目：貴州省人文社會科學重點研究基地喀斯特地區發展戰略研究課題“社會保障對農戶家庭支出結構的影響研究”（編號KARST2016S04）；國家社會科學基金項目“農村農地承包經營權抵押貸款試點效果研究”（編號14CJY040）。

（作者單位：貴州大學管理學院。任雪瑩為通訊作者）