對領導干部自然資源資產離任審計的思考與探索

陳斯煒

摘要：針對當下嚴峻的環境污染與自然資源損害現狀，為通過審計轉變領導干部經濟發展思路，文章對領導干部自然資源資產離任審計的內容、方法和責任認定的方法進行了探索，希望以此推動領導干部自然資源資產離任審計的完善。此外，文章還對考核指標與領導干部升遷博弈之間的關系進行了思考，希望對相關政策的制定能有所啟發。

關鍵詞：意義；制度探索；升遷博弈

一、領導干部自然資源資產離任審計的意義

領導干部自然資源資產離任審計既能實現外部監督，又能發揮內部引導，能有效轉變領導干部執政觀。首先，這一制度可以有效地對領導干部進行外部監督；同時，這一制度的出臺本身能讓領導干部認識到自然資源保護對其執政評價的意義，從而在制定政策時將自然資源保護放到與經濟發展同等的高度。更重要的是這一審計制度可以扭轉長期存在的以GDP為核心的考核方式，避免領導干部在升遷的單行道上惡性競爭，罔顧環境利益，一味拉升GDP。

二、領導干部自然資源資產離任審計的制度探索

（一）審計的內容

對領導干部是否合理地利用了自然資源去發展經濟，可以從操作、管理兩個層面加以評價。

1. 操作層面

操作層面的審計主要是對財務收支情況和自然資源政策的績效進行審計。財務收支情況的審計包括與自然資源相關的收入能否按時足額收取，用于保護自然資源的撥款是否及時、全額撥付等；自然資源政策績效的審計包括以下兩方面。

第一，自然資源資產的利用效率。即政府政策是否使自然資源利用率達到了社會總體資源利用效率的最大化。對自然資源的利用存在著自然資源的代價性損失和過度性損失兩種情形。代價性損失是企業生產經營必需的自然資源消耗，在這個損耗程度下，自然資源消耗與經濟發展是良性促進的關系。與此相反，過度性損失的自然資源利用率低于社會總體資源評價利用效率，造成了浪費。一旦在審計中發現領導干部的任期內出現了自然資源的過度性損失，那么其經濟政策就是不合格的。對自然資源利用率影響最大的環節包括自然資源的開采環節、使用環節和循環再利用環節，因此可以從以下幾方面對此進行審計。

（1）自然資源資產的開采程度。轄區內企業在開采中是否使用先進工具、有無亂采亂伐情況、礦區尾礦中礦物質含量的高低等。

（2）自然資源資產的使用程度。轄區內采用粗放型經濟發展模式的企業數量變化情況、發展節能低碳產業的企業的比重等。

（3）自然資源資產的循環再利用程度。轄區內從事資源循環再利用方向業務的企業數量、企業在資源循環再利用上的投入（如在生產活動中對水資源的循環利用）等。

第二，自然資源資產的長期可持續發展情況。自然資源按其是否可耗竭可分成耗竭性資源與非耗竭性資源，耗竭性資源又分成可更新資源和不可更新資源。能否做到持續利用可更新資源并大力開發非耗竭性資源，從而可持續的發展經濟，也是審計評價的重點，具體可以對有否超越再生臨界點開發利用可更新資源的情形、轄區內可更新資源距離再生臨界點的距離、轄區內從事非耗竭性資源開發利用方向的企業數量等進行審計。

2. 管理層面

管理層面的審計是對自然資源資產的管理績效進行審計，即政府在自然資源資產的開發、管理過程中是否做到合理、合法、公正。所謂合理，包括自然資源資產價格是否合理，能否體現供求關系，既要尊重市場規律又要發揮政府宏觀調控作用；也包括稅費、罰款、補貼等是否合理，能否在保證稅收的情況下促進企業發展等。所謂合法、公正，包括政府在自然資源資產產權招拍、拍賣等過程中，是否做到依法辦事、公平競爭，避免國有資產流失；領導干部在自然資源資產的開發、管理中是否清正廉潔、正確使用權力等。

（二）審計的方式

操作層面中，財務收支情況的審計可基于傳統經濟審計的方法進行，自然資源政策的績效審計可以以自然資源資產負債表為基礎進行，也可采用成本效益分析法，將各項目所需的自然資源成本與項目產生的社會經濟效益進行對比分析，然后將得出的數據與國內或國際組織頒布的標準及其他城市的數據進行對比，據此評價項目的效果。而對管理層面情況的審計，可以通過形式審查與實質審查相結合的方式進行。

1. 形式審查

形式審查主要針對書面材料。數據資料主要來自審計部門自行搜集的資料和向相關部門調取的資料。審查的內容主要包括，第一，資料能否相互呼應、邏輯自洽、真實不虛；第二，管理過程中是否造成群眾舉報等負面影響。

2. 實質審查

實質審查既可全面開展也可基于在形式審查中發現疑點、接到群眾舉報等情況提起。具體形式有實地考察和訪談調查。實地考察是指審計主體派出調查小組，對自然資源資產所在地的資源利用情況進行樣本檢測和數據采集，并對數據進行分析計算。訪談調查主要是對資源所在地附近的居民就有關當地自然資源資產開采、官員有否違規等情況進行交流詢問，獲取第一手真實信息，必要時也可對單位內部的相關人員進行訪談，了解領導干部任期內的工作情況，以便對其作出客觀的評價。

（三）責任認定的方法

自然資源問題存在復雜性、外部性和問題爆發的滯后性，會給責任認定帶來極大的困難，為明確領導干部的自然資源資產責任，我們認為應當采取依項目歸責的方法。領導干部對其任期內批準的有關自然資源的重大項目出現的問題承擔首要領導責任，對于非其任期內批準設立的項目出現的問題承擔次要的監管責任。這樣主次結合、全面歸責，既不會使追求一時的經濟發展而對自然資源資產問題存有僥幸心理的領導干部得過且過、怠于承擔監管責任的領導干部逃脫責任，也不至于由于自然資源資產問題的漫長潛伏期，致使后任領導干部在問題爆發時獨自承擔責任。

三、對于考核指標與領導干部升遷博弈之間關系的思考

領導干部的升遷博弈是一個復雜的多重博弈，其中最主要的是與上級和同級的博弈，這時考核指標就會起到關鍵性的作用。能完成指標的干部，不但能從同僚中脫穎而出，而且無疑能獲得上級的賞識，因為其上級也在進行一場同樣的博弈，而其完成的考核指標無疑為其上級考核指標的完成作出了重要的貢獻，這樣的干部當然會容易升遷。因而越來越多的領導干部為了迎合考核指標而制定政策。然而考核指標本身具有兩面性，適當的考核指標能夠給予領導干部充分的激勵，但指標存在缺陷，就會使某些領導干部在經過“理性”思考后制定出迎合指標，但偏離制度設計初衷的政策，產生惡劣影響。在這種情況下，即使一些領導干部內心反對這種選擇，也必須站在更高的位置才能對其加以改變，這就導致其在相當長的時間內不得不迎合這個指標，同樣加入這場惡性競爭，而他的加入又會導致更多的領導干部身不由己的被卷入這個漩渦。

因此，制定各項政策和考核指標時應對這種博弈心理加以考慮，從而使其發揮更多的積極作用，這或許會對激發領導干部的動力、提高其效率，進而完善國家治理體系和推進治理能力現代化有所幫助、有所啟發。

參考文獻：

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（作者單位：寧波大學法學院）