對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的思考與探索

陳斯煒

摘要：針對當(dāng)下嚴(yán)峻的環(huán)境污染與自然資源損害現(xiàn)狀，為通過審計轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟發(fā)展思路，文章對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的內(nèi)容、方法和責(zé)任認(rèn)定的方法進(jìn)行了探索，希望以此推動領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的完善。此外，文章還對考核指標(biāo)與領(lǐng)導(dǎo)干部升遷博弈之間的關(guān)系進(jìn)行了思考，希望對相關(guān)政策的制定能有所啟發(fā)。

關(guān)鍵詞：意義；制度探索；升遷博弈

一、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的意義

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計既能實現(xiàn)外部監(jiān)督，又能發(fā)揮內(nèi)部引導(dǎo)，能有效轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政觀。首先，這一制度可以有效地對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行外部監(jiān)督；同時，這一制度的出臺本身能讓領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識到自然資源保護(hù)對其執(zhí)政評價的意義，從而在制定政策時將自然資源保護(hù)放到與經(jīng)濟發(fā)展同等的高度。更重要的是這一審計制度可以扭轉(zhuǎn)長期存在的以GDP為核心的考核方式，避免領(lǐng)導(dǎo)干部在升遷的單行道上惡性競爭，罔顧環(huán)境利益，一味拉升GDP。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的制度探索

（一）審計的內(nèi)容

對領(lǐng)導(dǎo)干部是否合理地利用了自然資源去發(fā)展經(jīng)濟，可以從操作、管理兩個層面加以評價。

1. 操作層面

操作層面的審計主要是對財務(wù)收支情況和自然資源政策的績效進(jìn)行審計。財務(wù)收支情況的審計包括與自然資源相關(guān)的收入能否按時足額收取，用于保護(hù)自然資源的撥款是否及時、全額撥付等；自然資源政策績效的審計包括以下兩方面。

第一，自然資源資產(chǎn)的利用效率。即政府政策是否使自然資源利用率達(dá)到了社會總體資源利用效率的最大化。對自然資源的利用存在著自然資源的代價性損失和過度性損失兩種情形。代價性損失是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營必需的自然資源消耗，在這個損耗程度下，自然資源消耗與經(jīng)濟發(fā)展是良性促進(jìn)的關(guān)系。與此相反，過度性損失的自然資源利用率低于社會總體資源評價利用效率，造成了浪費。一旦在審計中發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部的任期內(nèi)出現(xiàn)了自然資源的過度性損失，那么其經(jīng)濟政策就是不合格的。對自然資源利用率影響最大的環(huán)節(jié)包括自然資源的開采環(huán)節(jié)、使用環(huán)節(jié)和循環(huán)再利用環(huán)節(jié)，因此可以從以下幾方面對此進(jìn)行審計。

（1）自然資源資產(chǎn)的開采程度。轄區(qū)內(nèi)企業(yè)在開采中是否使用先進(jìn)工具、有無亂采亂伐情況、礦區(qū)尾礦中礦物質(zhì)含量的高低等。

（2）自然資源資產(chǎn)的使用程度。轄區(qū)內(nèi)采用粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式的企業(yè)數(shù)量變化情況、發(fā)展節(jié)能低碳產(chǎn)業(yè)的企業(yè)的比重等。

（3）自然資源資產(chǎn)的循環(huán)再利用程度。轄區(qū)內(nèi)從事資源循環(huán)再利用方向業(yè)務(wù)的企業(yè)數(shù)量、企業(yè)在資源循環(huán)再利用上的投入（如在生產(chǎn)活動中對水資源的循環(huán)利用）等。

第二，自然資源資產(chǎn)的長期可持續(xù)發(fā)展情況。自然資源按其是否可耗竭可分成耗竭性資源與非耗竭性資源，耗竭性資源又分成可更新資源和不可更新資源。能否做到持續(xù)利用可更新資源并大力開發(fā)非耗竭性資源，從而可持續(xù)的發(fā)展經(jīng)濟，也是審計評價的重點，具體可以對有否超越再生臨界點開發(fā)利用可更新資源的情形、轄區(qū)內(nèi)可更新資源距離再生臨界點的距離、轄區(qū)內(nèi)從事非耗竭性資源開發(fā)利用方向的企業(yè)數(shù)量等進(jìn)行審計。

2. 管理層面

管理層面的審計是對自然資源資產(chǎn)的管理績效進(jìn)行審計，即政府在自然資源資產(chǎn)的開發(fā)、管理過程中是否做到合理、合法、公正。所謂合理，包括自然資源資產(chǎn)價格是否合理，能否體現(xiàn)供求關(guān)系，既要尊重市場規(guī)律又要發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用；也包括稅費、罰款、補貼等是否合理，能否在保證稅收的情況下促進(jìn)企業(yè)發(fā)展等。所謂合法、公正，包括政府在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)招拍、拍賣等過程中，是否做到依法辦事、公平競爭，避免國有資產(chǎn)流失；領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源資產(chǎn)的開發(fā)、管理中是否清正廉潔、正確使用權(quán)力等。

（二）審計的方式

操作層面中，財務(wù)收支情況的審計可基于傳統(tǒng)經(jīng)濟審計的方法進(jìn)行，自然資源政策的績效審計可以以自然資源資產(chǎn)負(fù)債表為基礎(chǔ)進(jìn)行，也可采用成本效益分析法，將各項目所需的自然資源成本與項目產(chǎn)生的社會經(jīng)濟效益進(jìn)行對比分析，然后將得出的數(shù)據(jù)與國內(nèi)或國際組織頒布的標(biāo)準(zhǔn)及其他城市的數(shù)據(jù)進(jìn)行對比，據(jù)此評價項目的效果。而對管理層面情況的審計，可以通過形式審查與實質(zhì)審查相結(jié)合的方式進(jìn)行。

1. 形式審查

形式審查主要針對書面材料。數(shù)據(jù)資料主要來自審計部門自行搜集的資料和向相關(guān)部門調(diào)取的資料。審查的內(nèi)容主要包括，第一，資料能否相互呼應(yīng)、邏輯自洽、真實不虛；第二，管理過程中是否造成群眾舉報等負(fù)面影響。

2. 實質(zhì)審查

實質(zhì)審查既可全面開展也可基于在形式審查中發(fā)現(xiàn)疑點、接到群眾舉報等情況提起。具體形式有實地考察和訪談?wù){(diào)查。實地考察是指審計主體派出調(diào)查小組，對自然資源資產(chǎn)所在地的資源利用情況進(jìn)行樣本檢測和數(shù)據(jù)采集，并對數(shù)據(jù)進(jìn)行分析計算。訪談?wù){(diào)查主要是對資源所在地附近的居民就有關(guān)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源資產(chǎn)開采、官員有否違規(guī)等情況進(jìn)行交流詢問，獲取第一手真實信息，必要時也可對單位內(nèi)部的相關(guān)人員進(jìn)行訪談，了解領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的工作情況，以便對其作出客觀的評價。

（三）責(zé)任認(rèn)定的方法

自然資源問題存在復(fù)雜性、外部性和問題爆發(fā)的滯后性，會給責(zé)任認(rèn)定帶來極大的困難，為明確領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源資產(chǎn)責(zé)任，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采取依項目歸責(zé)的方法。領(lǐng)導(dǎo)干部對其任期內(nèi)批準(zhǔn)的有關(guān)自然資源的重大項目出現(xiàn)的問題承擔(dān)首要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，對于非其任期內(nèi)批準(zhǔn)設(shè)立的項目出現(xiàn)的問題承擔(dān)次要的監(jiān)管責(zé)任。這樣主次結(jié)合、全面歸責(zé)，既不會使追求一時的經(jīng)濟發(fā)展而對自然資源資產(chǎn)問題存有僥幸心理的領(lǐng)導(dǎo)干部得過且過、怠于承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部逃脫責(zé)任，也不至于由于自然資源資產(chǎn)問題的漫長潛伏期，致使后任領(lǐng)導(dǎo)干部在問題爆發(fā)時獨自承擔(dān)責(zé)任。

三、對于考核指標(biāo)與領(lǐng)導(dǎo)干部升遷博弈之間關(guān)系的思考

領(lǐng)導(dǎo)干部的升遷博弈是一個復(fù)雜的多重博弈，其中最主要的是與上級和同級的博弈，這時考核指標(biāo)就會起到關(guān)鍵性的作用。能完成指標(biāo)的干部，不但能從同僚中脫穎而出，而且無疑能獲得上級的賞識，因為其上級也在進(jìn)行一場同樣的博弈，而其完成的考核指標(biāo)無疑為其上級考核指標(biāo)的完成作出了重要的貢獻(xiàn)，這樣的干部當(dāng)然會容易升遷。因而越來越多的領(lǐng)導(dǎo)干部為了迎合考核指標(biāo)而制定政策。然而考核指標(biāo)本身具有兩面性，適當(dāng)?shù)目己酥笜?biāo)能夠給予領(lǐng)導(dǎo)干部充分的激勵，但指標(biāo)存在缺陷，就會使某些領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)過“理性”思考后制定出迎合指標(biāo)，但偏離制度設(shè)計初衷的政策，產(chǎn)生惡劣影響。在這種情況下，即使一些領(lǐng)導(dǎo)干部內(nèi)心反對這種選擇，也必須站在更高的位置才能對其加以改變，這就導(dǎo)致其在相當(dāng)長的時間內(nèi)不得不迎合這個指標(biāo)，同樣加入這場惡性競爭，而他的加入又會導(dǎo)致更多的領(lǐng)導(dǎo)干部身不由己的被卷入這個漩渦。

因此，制定各項政策和考核指標(biāo)時應(yīng)對這種博弈心理加以考慮，從而使其發(fā)揮更多的積極作用，這或許會對激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)干部的動力、提高其效率，進(jìn)而完善國家治理體系和推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化有所幫助、有所啟發(fā)。

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（作者單位：寧波大學(xué)法學(xué)院）