多元化環保投融資運行機制研究

李曉云

摘要：隨著茂名市經濟的發展，環境污染日益嚴重，雖然近年來茂名市政府已經越來越重視環境污染問題，茂名市污染企業也積極采取措施改善環境，并取得了一定的成果，但是環保資金僅僅來源于地方政府和污染企業是無法滿足環保產業發展的需要，必須發展多渠道的環保資金融資模式才能解決問題的根本。文章根據茂名市環保產業投融資目前的狀況，探索分析茂名市環境保護產業投融資體制的構建以及模式的選擇，以便能夠幫助茂名市解決當前環保資金短缺的難題。

關鍵詞：環保投融資；循環運行機制；茂名市

一、引言

廣東茂名市是中國重要的石化基地，自2011年起，茂名市已經具備每年2550萬噸煉油能力。2014年，全市完成生產總值2349億元，GDP連續14年居粵東西北首位。然而隨著工業經濟的發展，長期無約束地大量消耗資源，排放工業廢水、廢氣以及固體廢棄物，茂名市面臨嚴重的環境問題。雖然近年來茂名市政府已經越來越重視環境污染問題，和石化企業積極采取措施改善環境，并取得了一定的成果，但是環保資金僅僅來源于地方政府和污染企業是無法滿足環保產業發展的需要，必須發展多渠道的環保資金融資模式才能解決問題的根本。

關于環保投融資的研究，國外最早可以追溯到20世紀40年代，隨著工業經濟的發展，生態環境被破壞的越來越嚴重，蘇聯經濟學家斯特魯密林提出了要把生態環境、資源和經濟發展結合起來的觀點。西方國家為解決環保投融資問題，事實上頒布了很多政策，如德國在80年代就開始收取“污水費”，1999年開始實施綠色稅收，為保證環保資金的來源，德國還成立了世界第一個環保政策性銀行。要理解環保投融資，首先要知道投融資是包含了投資和融資的合稱。環保投融資即包含了環保投資和環保融資兩個方面。而目前廣泛為我國所接受的環保投資概念的觀點是“投資說”。我國張坤民教授（1992）將環保投資定義為“環境保護投資是社會各有關投資主體從社會的積累基金和各種補償基金中，拿出一定數量用于防治環境污染、維護生態平衡及其相關聯的經濟活動，其目的是促進經濟建設與環境保護的協調發展，使環境得到保護和改善。”在此基礎上，彭峰（2005）進一步將環保投資界定為“國家政府、企業、團體法人或居民個人等環境保護投資主體為了獲得環境、社會、經濟效益將資金投入環境保護事業增加資本或資本存量，保護和改善環境，防治環境污染、維護生態平衡，促進環境、社會和經濟可持續協調發展的一項經濟活動。”彭峰對環保投資的界定將環保機制的模式更加多元化，為環保產業的發展指明了方向。本次項目研究則更傾向于彭峰所下的定義。環保融資是指為了改善環境，防止污染，維護生態平衡而進行的資金籌集的過程。環保融資就是為了環保投資，所以兩者很難明確區分，也就逐漸有了“環保投融資”的概念。綜上所述，環保投融資是環保投資和環保融資相互結合相互交叉的一個過程。

本文以茂名市環境保護投融資體制為研究重點，根據茂名市環保產業投融資目前的狀況，結合國內外環保投融資的經驗模式，運用可持續發展理論、環境經濟學理論、環保產業發展的動力機制理論等理論，采用比較研究和問卷調查的方法，探索分析茂名市環境保護產業投融資體制的構建以及模式的選擇，并針對茂名市的具體狀況提出建議和對策，以便能夠幫助茂名市解決當前環保資金短缺的難題，并進而能在改善環境的基礎上更促進環保產業的發展。

二、茂名市環保投融資現狀分析

茂名市是一座以石油化工產業為基礎的工業城市，石油化工產業的發展帶動了城市整體經濟的發展，但同時石油化工企業帶來的三廢污染也日益嚴重。雖然近年來政府也開始重視環境的治理，但是環保投融資的力度，環保產業的投資發展還遠遠沒有跟上經濟發展的腳步。本文從茂名市的環保投資總量和投資結構狀況對茂名市近幾年的環保投資狀況進行分析。

（一）茂名市環保投資總量狀況

通過對茂名市2010～2015年環保產業投資總額的數據分析（如表1所示），我們可以知道茂名市這六年來累計為環保產業投入了39.4億元，約占茂名市GDP的0.32%。從表1中可以看出，雖然2010～2013年環保投資額是上升緩慢的，但到2014年，茂名市認識到環保的重要性，大大增加了投資額，所以說茂名市的環保投資額總體來說是逐漸上升的，到2014年急劇上升，到2015年的投入到達13.45億元，幾乎相當于2010～2013年投資的總和，由此可見近兩年隨著中國環保產業的加速發展，茂名市對環保的重視程度也得到了極大的增強。

（二）茂名市環保產業投資結構

茂名市的環保產業投資結構主要分為三個部分，第一部分是城市環境基礎設施投資，第二部分是工業污染防治投資，第三部分則是生態建設與保護。從2010～2015年茂名市的環保投資總額的變動可以看出，茂名市近兩年的環保投資額度是快速提升的，而從表2可以知道投資的增加主要是加大了工業企業防治污染的投資力度，也因此進而拉動了相關環保產業的市場需求，從而調整了環保產業結構。

從表2茂名市的環保投資結構中可以看出，茂名市的環保投資重點從早幾年的生態建設與保護轉移到了工業企業污染防治上，在工業污染防治的投入占到了環保總投入的48%，接近一半，尤其以近兩年的增長速度最快，從2013年的16.8%增長到2014年的53.2%，投資額從2013年的6247萬元激增到2014年的6.61億元。而生態建設與保護的投資比重從早幾年的60%多下降到近兩年的10%～20%，可是比重雖然下降，投資金額卻是逐年有所上升的，從2010年的4455萬元上升到2015年的2.17億元，投資金額也是得到了一個飛躍；環境基礎設施的投資比重雖然沒有工業企業污染防治的比重上升的那么多，卻也是較大幅度上升了，從2010年的7266萬元到2015年的4.26億元，充分表明了政府對這一塊產業發展的重視已經大大提高。

通過上述數據分析，說明隨著茂名市環保投資額的巨幅增加，我們能夠清楚的看到，茂名市的環保產業發展規模在近兩年是在快速擴展的，環保產業的的發展前景絕對是向上而非向下的。

（三）茂名市環保產業融資現狀

中國目前的環保資金主要來源于政府資金，其渠道有財政撥款、發行國債、使用者付費和排污收費，而企業的自籌環保資金則主要投資于工業污染防治，其他的私有部門和市場化投融資方式在發展中，還沒能成為主流環保投融資方式。在這樣一個大環境下，茂名市的環保資金主要來源于政府用于環保建設的財政資金、環境稅收、排污費收入、使用者收費等渠道，還有一部分則來自于企業自籌資金用于企業污染防治投資。除此以外，其他機構在環保資金融通方面起的作用比較少，只有個別的金融機構為環保產業提供一些有限的商業貸款。

總體上來說，茂名市的環保資金來源非常單一，對政府的依賴性非常強，而對于其他形式的資金融通還遠遠沒有重視、發展并加以利用，因此，茂名市的環保資金融通機制的建立和發展還有很大的空間。

三、茂名市多元化環保投融資運行機制的設計

從國外的環保投融資經驗數據里得出，環保投資資金占GDP比重至少達到1%～1.5%時，環境污染才能基本得到控制，環境狀況才能基本達到標準，而要讓環境狀況得到改善提升，投資額則必須達到GDP的2%～3%。而從上面的分析數據可以知道，茂名市的環保投資額雖然在近兩年上升幅度很大，可是占GDP比重最高才達到0.55%，距離最低標準的1%還差將近一半，可見茂名市的環保投資額還是處在很低的水平，環保資金缺口還很大，環保產業發展所需的投入還遠遠沒有得到滿足。總而言之，隨著經濟的日益發展，環保產業的發展是迫不及待的，因此環保資金的需求也是迫在眉睫需要解決的問題。

從前面茂名市環保投融資現狀可以看出，茂名市的環保資金缺口之所以那么大，主要原因是茂名市環保資金投融資機制過于單一，使環保產業的發展受到了很大的限制，想要解決這個問題，筆者認為應該建立一個環保多元化的投融資循環運行機制，不僅投資主體多元化，還要相應的融資渠道多元化。如圖1所示。

（一）推動投融資主體的多元化

從上文數據可以看出，茂名市的環保投融資主體還是政府，市企業則是發揮輔佐作用進行污染防治，而其他投融資主體卻幾乎不曾出現。而目前的投融資資金缺口很大，單靠政府和市工業企業的資金根本無法滿足這一缺口，我市應該通過市場化融資引入不同的投融資主體，通過多種投融資渠道，引導各種資金進入本市環保市場，大力發展環保產業。如圖1所示，項目融資的主體可以是各種類型的企業包括外企，而募集式融資則是面向社會個人和企業的閑散資金，政府只要能制定相關監管制度就可以通過不同的投融資渠道引入不同的投資主體，從而能更好的解決環保資金的短缺，促進環保產業發展的問題。

（二）建立投融資多元化渠道

1. 政府投融資。政府投融資包括利用政府環保財政預算資金和政府環保征繳稅款。政府環保財政預算資金主要來源于政府用于環境治理與保護的專項預算資金，從茂名市的數據可以看出，近兩年的環保政府財政投入不管從支出的絕對額還是比重都大大上升了。政府環保征繳稅款主要包括以下稅費的征繳：（1）排污費。排污費的征收是根據“污染者付費”的原則，根據污染者對環境的污染程度由政府進行征收一定費用，這是環保資金來源的一條重要的渠道，并能借此使企業顧忌要征繳的費用而不得不想方設法減少污染。（2）環境稅。應該借鑒西方國家的經驗，按照“誰污染，誰付費”的原則征收環境稅。環境稅涉及的范圍應該包括水污染稅、大氣污染稅、農業污染稅、固體廢棄物稅以及能源消耗稅等等。我國目前還沒有制定明確全面的環境稅，事實上環境稅的實施，一方面能兼顧環保的多個領域，在監管的同時能形成環保產業的一大資金來源，另一方面利于政府對企業實施稅收減免等政策，促進企業對環保的重視程度。而環境稅稅率還可以根據實際污染的程度、耗用的自然資源的珍稀程度來設置。把稅收跟環境生態保護緊密結合起來，大力促進環保產業的發展。（3）使用者付費。目前我國也有利用“使用者付費”原則進行污水處理費和垃圾處理費的征收，這部分收入也確實成為環保資金的一個來源。但是顯而易見的，這個范圍太狹窄，遠遠沒讓“使用者付費”達到效益最大化。筆者認為，應將這一原則廣泛應用于使用有污染性、消耗稀缺能源性的物品的消費者，在購買這些物品時要額外征收處理費，一方面增加環保收入來源，另一方面抑制消費者購買這些污染型消耗稀缺能源型的物品，促使他們轉向環保物品的使用，從而最終大大促進環保產業的發展。

2. 市場投融資。市場投融資包括環保項目融資以及環保募集式融資。環保項目融資包括以下幾種形式：（1）BOT運作模式。這是一種新的融資模式，主要應用于環保基礎設施建設項目的資金融通。即政府提出項目，尋找有合作意向的企業，跟企業簽訂合同，由企業出資建設，并享有合同所規定的若干年的收益經營權，經營期屆滿則要無償把整個項目設施歸還政府的一種融資模式。這種融資方法一般都要求經營期限較長的項目，以利于資金回收能得到保證，增加對企業的吸引力。（2）TOT運作模式。TOT也是一種新型融資模式，同樣是政府提出項目，尋找企業進行投資，只是項目建設仍然是由政府進行，建成后給予企業一定的經營年限，經營期滿后企業無償轉交給政府。這種模式等于是企業出資租賃建成的項目的經營權的一種融資模式。（3）引入外資。隨著經濟市場越來越放開，對外資的引入也是越來越多機會和渠道，我們可以根據項目引入外商的直接投資，也可以憑借項目的環保性質尋求國外金融機構的貸款支持，還可以尋求世界環境專項基金的援助支持。環保募集式融資主要包括以下幾種：（1）彩票融資。彩票是為公益事業進行融資的一種具有博彩性質的工具。我國現在有福利彩票、體育彩票、足球彩票等，發行彩票所籌得的資金分別用于福利、體育和足球等公益事業。而生態環境的保護顯然也是公益事業之一，發行環保彩票，為環保產業籌措發展資金，無可厚非。而國家已經成功發行了那么多種彩票，遵循已有的成功模式增加環保彩的發行是完全可行的。（2）基金融資。環保基金的設立應該由政府有關部門牽頭，由政府財政部門對基金進行監管，對基金的風險和收益進行管理，盡量降低風險提高收益，以吸引更多的投資者對環保基金的投資。（3）債券籌資。應該在政府的監管下，允許一些大型企業尤其是國有企業為環保項目發行債券進行融資，債券融資相對于股票融資而言，資本成本低，雖然風險較高，但項目由政府監管支撐，相應能降低一些風險。（4）股票融資。隨著經濟發展，環境遭受破壞的程度越來越大，環保引起了大家的關注，公眾關注度越高，那么環保產業就越受青睞，那么環保企業上市融資自然就越受矚目，因此通過股票進行環保資金融通也是一個不錯的選擇。

茂名市的環保資金的不足嚴重制約了茂名市環保產業的發展。茂名市要解決這一問題，必須改變現在以政府為投融資主體的模式，建立一個投資主體多元化的機制，即大力引入國內外企業進行環保項目的建設經營，同時積極開設多元化投融資渠道，根據本市的各方面條件，筆者認為著重點在于“使用者付費”的新型領域的開拓、彩票融資的建設以及BOT、TOT的運用，總之要做到多方面多層次地籌集環保資金，盡快加大環保產業的發展步伐。

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*本文系廣東省哲學社會科學規劃項目（GD15XGL25、GD14XGL52）、茂名市軟科學計劃項目（2012B01073、201517）階段性研究成果。

（作者單位：廣東石油化工學院經濟管理學院）