我國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的政策選擇

周向玉

[摘 要] 隨著我國老齡化趨勢的增加，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系日益成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)，社會(huì)型養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)與發(fā)展是我國政府針對當(dāng)前人口老齡化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)做出的有力回應(yīng)，是以人為本和民生導(dǎo)向下的重要決策，對實(shí)現(xiàn)國家社會(huì)的安定繁榮具有巨大的作用。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系不同于傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老體系，是一種新型的養(yǎng)老模式。目前，在我國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)過程中，仍存在許多問題和困境。從內(nèi)涵意蘊(yùn)、主要問題、實(shí)踐路徑三個(gè)角度對社會(huì)型養(yǎng)老服務(wù)體系進(jìn)行分析研究。

[關(guān) 鍵 詞] 社會(huì)；養(yǎng)老服務(wù)體系；政策選擇

[中圖分類號] G913 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼] A [文章編號] 2096-0603（2017）34-0256-02

一、社會(huì)型養(yǎng)老服務(wù)體系的內(nèi)涵意蘊(yùn)

社會(huì)型養(yǎng)老服務(wù)體系總體來說是區(qū)別于傳統(tǒng)的家庭式養(yǎng)老服務(wù)體系的一種新型的觀念和模式。不同于傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老以家庭為基礎(chǔ)單位和生活場所，社會(huì)型養(yǎng)老服務(wù)是一種以居家型養(yǎng)老為基礎(chǔ)、以社區(qū)服務(wù)為依托、以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐的復(fù)合型養(yǎng)老模式。以居家型養(yǎng)老為基礎(chǔ)是指老年人以家庭生活為基礎(chǔ)，社區(qū)提供養(yǎng)老服務(wù)，使老人不僅可以享受到家庭的溫暖和子女的照顧，而且能夠體驗(yàn)到老年集體生活的樂趣和系統(tǒng)服務(wù)的方便。以社區(qū)服務(wù)為依托是指依托社區(qū)向老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，具體包括生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、緊急救援和社會(huì)參與等方面。以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐是指依靠各種類型的養(yǎng)老院、老年公寓、老年活動(dòng)中心、福利院等組織機(jī)構(gòu)提供養(yǎng)老服務(wù)。這些機(jī)構(gòu)有公辦、民辦、公助民辦、公辦民營等多種經(jīng)營形式。我國的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系是投資主體的多元化、服務(wù)方式的多樣化、服務(wù)內(nèi)容的人性化、服務(wù)人員的專兼結(jié)合，是政府、家庭、社區(qū)、機(jī)構(gòu)等多方主體的有機(jī)結(jié)合。不難看出，我國正在積極構(gòu)建中國特色社會(huì)主義的社會(huì)型養(yǎng)老服務(wù)體系，養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)也逐步呈現(xiàn)出普遍化、多元化的趨勢。

二、社會(huì)型養(yǎng)老服務(wù)體系的主要問題

實(shí)行計(jì)劃生育以來，我國人口總數(shù)雖然得到了有效的控制，但人口組成結(jié)構(gòu)卻呈現(xiàn)出老齡化的態(tài)勢。面對日益嚴(yán)峻的老齡化社會(huì)壓力，我國開始加強(qiáng)社會(huì)型養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)健全。但我國一直以傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式為主，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系仍處于萌芽狀態(tài)。目前，我國的社會(huì)型養(yǎng)老服務(wù)體系仍不夠完善，存在許多問題和制約因素，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）服務(wù)體系基本架構(gòu)松散，居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目欠缺，資金不足

調(diào)查研究顯示，目前我國居家養(yǎng)老所能提供的服務(wù)主要停留在日常生活護(hù)理和家政服務(wù)等基礎(chǔ)服務(wù)層面，對老年人的心理呵護(hù)、精神慰藉以及社會(huì)參與支持等方面的服務(wù)項(xiàng)目涉及較少，難以滿足老年人的專業(yè)護(hù)理需求。在養(yǎng)老服務(wù)的不同項(xiàng)目，如醫(yī)療項(xiàng)目與家政護(hù)理上、資源的管理上缺乏有效的調(diào)配機(jī)制，形成了分割式的管理體制，嚴(yán)重阻礙了養(yǎng)老資源的共享。社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)規(guī)模小，場地有限，設(shè)施不足。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（20112015）明確規(guī)定每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)應(yīng)達(dá)到300張。但是，2014年7月的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示全國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位總數(shù)為4937萬，平均每千名適齡老年人享有床位數(shù)僅為244張，距離要求還有56張床位的差距。另外，目前我國部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)居住環(huán)境和設(shè)施條件仍有待改善提高，適合老年人康復(fù)、醫(yī)療、娛樂的設(shè)施數(shù)量不足且種類較為單一，難以保證高效優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)。

（二）養(yǎng)老服務(wù)人員專業(yè)知識(shí)匱乏、專業(yè)技能薄弱

從事養(yǎng)老服務(wù)工作的人員中絕大多數(shù)并未接受過專業(yè)系統(tǒng)的養(yǎng)老護(hù)理教育和技能培訓(xùn)，缺乏專業(yè)的服務(wù)知識(shí)和技能，在養(yǎng)老服務(wù)中，僅能實(shí)現(xiàn)對老年人日常生活照料的最基本需求的滿足，而難以有效滿足醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉等專業(yè)性要求程度較高的服務(wù)需要。調(diào)查研究顯示，在全國養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中的服務(wù)隊(duì)伍中，接受過專業(yè)知識(shí)技能培訓(xùn)的護(hù)理員不足30%，獲得養(yǎng)老護(hù)理員資格證書的護(hù)理人員不足全體人數(shù)的1/3。

（三）養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)作機(jī)制不健全，缺乏經(jīng)營活力

在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)這一系統(tǒng)化工程中，我國尚未建立起切實(shí)可行的運(yùn)作機(jī)制，其中，資金不足成為制約社會(huì)養(yǎng)老體系建設(shè)發(fā)展的重要障礙。考慮前期的資本投入，許多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬于“負(fù)債運(yùn)營”的狀態(tài)，資金鏈難以得到有效的修復(fù)和延續(xù)，這種運(yùn)營狀況，使社會(huì)各界對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)望而卻步，積極性較差。政府、民間投資不足、市場監(jiān)管不利的問題難以有效解決，養(yǎng)老服務(wù)總體上缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)性和有效性很難得到有效的物質(zhì)基礎(chǔ)和制度保障。

三、社會(huì)型養(yǎng)老服務(wù)體系的實(shí)踐路徑

（一）加強(qiáng)體系基本架構(gòu)，建設(shè)多元化養(yǎng)老服務(wù)體系

首先應(yīng)合理配置居家養(yǎng)老服務(wù)體系。居家養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)針對不同情的況老年人，有差別性地對待，做到以人為本，因人而異。對日常生活能夠完全自理的老年人，可為其提供老年餐廳、交通陪伴、聊天解悶等較為基礎(chǔ)的日常生活援助；對失能和半失能老年人，不僅要提供日常生活照料，而且應(yīng)采取康復(fù)訓(xùn)練等措施幫助其恢復(fù)自理能力；對生活完全不能自理的高齡、獨(dú)居老年人，應(yīng)提供日常照料、家政服務(wù)、緊急呼叫和安全援助等服務(wù)。另外，還應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)老年服務(wù)的信息化建設(shè)。建立包括老年人和服務(wù)人員在內(nèi)的全面化、系統(tǒng)化的信息綜合服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。其次，要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)的有機(jī)融合，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)密切配合服務(wù)，充分發(fā)揮社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)中的積極作用，使老人不僅能享受到優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)，而且能夠感受到老年集體生活的樂趣。避免養(yǎng)老機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)離社區(qū)而導(dǎo)致老年人心理上的孤獨(dú)和寂寞感。還應(yīng)大力鼓勵(lì)、扶持各種社會(huì)力量投資建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。最后，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。綜合考慮城鄉(xiāng)、地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)水平和實(shí)際差距，合理分配現(xiàn)有資源，對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)在政策

上有所傾斜。

（二）加強(qiáng)養(yǎng)老隊(duì)伍建設(shè)，建設(shè)專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)體系

首先，應(yīng)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化教育。在醫(yī)科院校內(nèi)開設(shè)相關(guān)專業(yè)的課程和研究方向，如老年護(hù)理社區(qū)康復(fù)等專業(yè)方向，培養(yǎng)具有專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技能的養(yǎng)老服務(wù)人才。不斷創(chuàng)新課程體系、優(yōu)化課程內(nèi)容，在專業(yè)教學(xué)中融入職業(yè)資格要求，強(qiáng)調(diào)理論教學(xué)的實(shí)踐性。普通高?？梢栽谝延械纳鐣?huì)工作專業(yè)、公共事業(yè)管理專業(yè)開設(shè)老年服務(wù)與管理、家政服務(wù)、社區(qū)管理與服務(wù)等專業(yè)方向，為養(yǎng)老服務(wù)體系培養(yǎng)管理人才。此外，與養(yǎng)老服務(wù)體系相關(guān)專業(yè)的學(xué)生，國家可以適當(dāng)?shù)亟o予補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)，刺激更多的人才投入養(yǎng)老服務(wù)體系的建

設(shè)中。

其次，應(yīng)該注重對從事養(yǎng)老服務(wù)工作的人員的崗位培訓(xùn)。一方面通過具有相關(guān)專業(yè)教育資格的院校培養(yǎng)具有專業(yè)技能的人才，另一方面通過各類專項(xiàng)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對沒有接受過專業(yè)教育和沒有獲得專業(yè)證書的工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高專業(yè)資格管理制度的門檻，促進(jìn)從業(yè)人員的素質(zhì)提高。

再次，應(yīng)規(guī)范志愿者隊(duì)伍的建設(shè)。在志愿者招募上，要對招募對象進(jìn)行一定的了解，招入前應(yīng)著重考察其對服務(wù)對象服務(wù)內(nèi)容等的了解情況，在招入后則要加強(qiáng)對志愿者的培訓(xùn)工作，對其溝通交流技巧、服務(wù)方式和態(tài)度、專業(yè)知識(shí)技能等方面加強(qiáng)培訓(xùn)指導(dǎo)。

最后，應(yīng)運(yùn)用利益導(dǎo)向機(jī)制，完善激勵(lì)措施，引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)人員主動(dòng)高效地完成服務(wù)任務(wù)。可以實(shí)施薪酬激勵(lì)、表彰鼓勵(lì)等措施。薪酬激勵(lì)，一般采用“按勞分配”“以崗定薪”“優(yōu)績優(yōu)酬”的方式，工資與勞動(dòng)的數(shù)量和水平成正比，可以有效調(diào)動(dòng)從業(yè)人員的工作熱情和積極性。表彰獎(jiǎng)勵(lì)，是指對在工作中表演優(yōu)異、突出的人員，可以給予通報(bào)表揚(yáng)、評先評優(yōu)等獎(jiǎng)勵(lì)。

（三）完善體系長效運(yùn)作機(jī)制，建設(shè)可持續(xù)性養(yǎng)老服務(wù)體系

首先，應(yīng)建立起政府調(diào)控與市場監(jiān)管有機(jī)結(jié)合的

運(yùn)行機(jī)制。在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)與完善過程中，政府不僅是養(yǎng)老服務(wù)的提供者，更是組織者、協(xié)調(diào)者，應(yīng)充分發(fā)揮政府“看得見的手”的作用，從宏觀上對養(yǎng)老資源的開發(fā)、分配、利用實(shí)行全面的掌控，對各方勢力進(jìn)行協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌。應(yīng)推動(dòng)市場的調(diào)控機(jī)制，充分發(fā)揮市場“看不見的手”的作用，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化，加速融資渠道多元化，使社會(huì)各界的力量充分涌流，形成系統(tǒng)化的強(qiáng)大動(dòng)力，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)體系的健全發(fā)展。在政府和市場的雙重動(dòng)力下，逐步形成政府宏觀調(diào)控、社會(huì)力量參與、市場靈活監(jiān)管的多元化管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

其次，應(yīng)建立健全監(jiān)管機(jī)制，包括準(zhǔn)入、監(jiān)管與準(zhǔn)出等方面。應(yīng)加強(qiáng)對服務(wù)機(jī)構(gòu)和相關(guān)從業(yè)人員資質(zhì)評審與考量。提高對相關(guān)從業(yè)人員的知識(shí)水平要求，加強(qiáng)對從業(yè)人員技術(shù)能力的考核評估。完善職業(yè)認(rèn)證、審核制度，建立完善系統(tǒng)化的培養(yǎng)、錄用、審核機(jī)制。應(yīng)對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)作條件進(jìn)行定期審核與評估，對不規(guī)范、不完善的地方進(jìn)行監(jiān)督整改；應(yīng)嚴(yán)格退出機(jī)制，切實(shí)保障人民利益。

最后，應(yīng)落實(shí)對社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的政策優(yōu)惠，加強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的資金投入。在社會(huì)養(yǎng)老體系建設(shè)上，政府優(yōu)惠政策中還有很多范圍不明確、針對性不強(qiáng)、優(yōu)惠力度小的地方，必須切實(shí)解決政策扶持上的漏洞，明確在土地保障、稅費(fèi)減免、金融信貸等方面的政策方針，加大社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的資金的投入力度，建立公共財(cái)政投入機(jī)制，鼓勵(lì)引導(dǎo)企業(yè)、民間慈善組織以及社會(huì)各界力量投資興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，積極吸引外商投資社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)等。

人口老齡化是世界各國都在面臨的社會(huì)壓力和時(shí)代挑戰(zhàn)，我國也不例外。建設(shè)健全社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系任重道遠(yuǎn)，需要國家和社會(huì)各界的共同努力和不懈奮斗。要立足于老年人的需求，統(tǒng)籌規(guī)劃，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的積極性，充分發(fā)揮社區(qū)在社會(huì)養(yǎng)老體系建設(shè)中的主

體作用，不斷學(xué)習(xí)借鑒西方先進(jìn)國家的社會(huì)養(yǎng)老體系

建設(shè)的優(yōu)秀成果，不斷探索創(chuàng)新具有中國特色的社會(huì)

養(yǎng)老服務(wù)體系的新形式、新出路。

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