我國環(huán)境法實施機制的缺陷及其克服

摘 要： 我國環(huán)境法未能得到良好實施的原因是多方面的，其中實施動力不足、實施機制存在缺陷是主要原因。環(huán)境法實施的傳統(tǒng)路徑是受害民眾提起環(huán)境侵權(quán)訴訟和政府部門進行環(huán)境執(zhí)法，實踐證明，這兩條路徑未能保證環(huán)境法得到有效實施。我國已經(jīng)對環(huán)境法實施的傳統(tǒng)路徑加以改進，并創(chuàng)設(shè)了環(huán)境民事公益訴訟制度和環(huán)境行政公益訴訟制度，但相關(guān)舉措還不足以帶來理想的環(huán)境法實施效果。環(huán)境法得以有效實施的關(guān)鍵是處理好政府、企業(yè)、民眾三者之間的關(guān)系，確保各主體具有充足的法律實施動力，并為這種動力能夠正常發(fā)揮配置相應(yīng)的保障措施。

關(guān)鍵詞： 環(huán)境法；實施動力；實施機制

中圖分類號：D922.68文獻標(biāo)識碼：A

文章編號： 1003-0751（2017）06-0040-06

改革開放30多年來，我國環(huán)境法制建設(shè)進展迅速。截至2010年年底，我國已有環(huán)境保護法律30余部，關(guān)于環(huán)境保護的行政法規(guī)、部門規(guī)章等國家層面的規(guī)范性文件1000余件以及諸多地方性法規(guī)。 ① 我國環(huán)境保護法的數(shù)量占中國特色社會主義法律體系中法律法規(guī)總數(shù)的十分之一還要強 ② ，增長速度遠遠超過其他部門法。目前，我國已基本形成了以《環(huán)境保護法》為核心，以各項環(huán)境單行法為主要支撐，以大量有關(guān)環(huán)境保護的行政法規(guī)、部門規(guī)章、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等為重要內(nèi)容的環(huán)境法律體系。但具有諷刺意味的是，我國環(huán)境質(zhì)量狀況在整體上不斷惡化 ③ ，這不能不令人反思我國規(guī)模龐大的環(huán)境法律體系是不是真實、有效地發(fā)揮了環(huán)境保護功能。本文從法律實施動力的角度剖析我國環(huán)境法治乏力的原因，進而探討如何推進我國環(huán)境法律實施機制完善及環(huán)境質(zhì)量提升。

一、我國環(huán)境法實施存在問題

人類今天面臨的環(huán)境危機，粗略地講體現(xiàn)了人與自然之間的矛盾，是人類活動對自然環(huán)境的影響超出了環(huán)境所能承受的限度所致，具體而言體現(xiàn)了社會經(jīng)濟系統(tǒng)與地球生態(tài)系統(tǒng)之間的矛盾，是人類經(jīng)濟活動對地球環(huán)境的影響超出了地球生態(tài)系統(tǒng)所能承受的限度所致。經(jīng)濟不斷增長是建立在大自然不斷進行吞吐反應(yīng)的基礎(chǔ)之上的。大自然不僅要為經(jīng)濟增長提供原材料，還要接納經(jīng)濟增長所產(chǎn)生的廢棄物。無論是大自然的原材料供給能力還是其吸納、消解廢棄物的能力，都受到一定時空條件的限制。如果人類在一定時空條件下對原材料的索取超出了大自然的供給能力，或者對廢棄物的排放超出了大自然的吸納、消解能力，就必然造成自然生態(tài)系統(tǒng)受損、失衡、退化。從這個角度講，改革開放30多年來我國經(jīng)濟粗放型高速增長是導(dǎo)致環(huán)境狀況不斷惡化的一大誘因。

盡管經(jīng)濟系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)之間的矛盾最終導(dǎo)致現(xiàn)代環(huán)境危機，但這并不意味著環(huán)境狀況惡化就沒有其他方面的原因。從法治的角度看，環(huán)境立法缺失或者環(huán)境法實施存在問題（制定完備的環(huán)境法無法得到有效實施）也對環(huán)境質(zhì)量整體下降負有不可推卸的責(zé)任。環(huán)境立法上的缺陷， 如環(huán)境法律制度不完善、不科學(xué)，環(huán)境法律規(guī)范過于抽象、可操作性不強、互相矛盾等，直接影響環(huán)境法的實施效果。長期以來，我國學(xué)界對環(huán)境保護問題的研究以加強環(huán)境立法為中心展開，相關(guān)理論成果極大地促進了環(huán)境法律體系的形成和不斷完善，使我國環(huán)境事務(wù)基本上實現(xiàn)了有法可依。 ④ 我國已經(jīng)有比較系統(tǒng)的環(huán)境法律體系：不僅制定了發(fā)達國家已有的《水污染防治法》《大氣污染防治法》《噪聲污染防治法》等環(huán)境單行法，而且制定了具有全球開創(chuàng)性的《清潔生產(chǎn)促進法》等環(huán)境單行法；不僅陸續(xù)移植了發(fā)達國家的一些比較先進的環(huán)境法律制度如環(huán)境影響評價制度、總量控制制度、排污權(quán)交易制度、環(huán)境公益訴訟制度、按日連續(xù)處罰制度等，而且基于我國實際情況創(chuàng)設(shè)了一些中國特色環(huán)境法律制度如“三同時”制度、限期治理制度等。我國現(xiàn)有大量規(guī)范性文件基本上實現(xiàn)了環(huán)境保護事務(wù)全覆蓋。在這種情況下，環(huán)境法的實施問題就凸顯出來。人們不禁質(zhì)疑：我國具備比較完整的環(huán)境法律體系和相對完善的環(huán)境法律制度，自然環(huán)境在整體上卻不斷惡化，是不是已經(jīng)制定的環(huán)境法沒有得到良好實施？

從應(yīng)然層面講，環(huán)境法是以應(yīng)對環(huán)境危機為歷史使命、以保護環(huán)境為直接目的的新興部門法，我國已有比較完備的環(huán)境法律體系，應(yīng)該能把人們的日常行為及經(jīng)濟發(fā)展限制在自然環(huán)境可承受的范圍之內(nèi)。但在實然層面上，我國環(huán)境司法的功能沒有得到有效發(fā)揮，環(huán)境管理體制尚不完善，這些都制約了環(huán)境法實施取得良好效果。司法效力提升和管理體制完善都涉及法律實施的動力問題，如何建構(gòu)有效機制，從動力上確保環(huán)境法治有效運行，是較之完善環(huán)境立法而言更需解決的問題。

二、我國環(huán)境法實施的傳統(tǒng)路徑分析

1.我國環(huán)境法實施的兩條傳統(tǒng)路徑

在一定程度上，民眾守法及行使環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)、國家追究環(huán)境犯罪行為等都是在實施環(huán)境法，但這些并不是我國環(huán)境法實施的主要路徑。環(huán)境法不像民法、刑法、行政法等傳統(tǒng)法律那樣賦予公民實體權(quán)利，因而無法獲得像傳統(tǒng)法律那樣源于廣大民眾保護其私人權(quán)利的實施動力。在我國，很多企事業(yè)單位沒有動力去遵守環(huán)境法，民眾行使環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)等程序性權(quán)利的動力也不足。環(huán)境刑事訴訟和環(huán)境行政訴訟在我國環(huán)境法實施中的作用十分有限：一方面，有關(guān)環(huán)境犯罪的規(guī)定是我國刑法典的內(nèi)容，并不是環(huán)境法的內(nèi)容，環(huán)境刑事訴訟即使在客觀上起到了保護環(huán)境的作用，也只是刑法典實施的效果；另一方面，根據(jù)我國現(xiàn)行法律，行政訴訟只能因行政主體的具體行政行為直接侵害行政相對人的人身、財產(chǎn)權(quán)益而提起，而環(huán)境本身并不表現(xiàn)為任何人的人身、財產(chǎn)權(quán)益，因此，傳統(tǒng)行政訴訟制度很難起到保護環(huán)境的作用。實踐中，我國環(huán)境法的實施路徑主要有兩條：一是受害民眾提起環(huán)境侵權(quán)訴訟；二是政府有關(guān)部門進行環(huán)境執(zhí)法。 ⑤

2.環(huán)境法的特性決定了其很難被民眾自覺遵守

在民法、刑法、行政法等傳統(tǒng)法律框架下，私人利益所遭受的威脅主要來自其他人的行為，只要法律把人們需要保護的利益直接權(quán)利化，賦予人們相應(yīng)的法律權(quán)利，就可以通過權(quán)利主體行使權(quán)利、義務(wù)主體履行義務(wù)的模式，有效保護人們的利益。但在現(xiàn)代環(huán)境危機的背景下，公民人身、財產(chǎn)利益遭到損害的原因不是直接指向其他人的行為，而是表現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境遭受污染或破壞，由于環(huán)境損害后果的爆發(fā)具有時間上的滯后性、空間上的遷移性等特征，受害者往往無法確定是誰損害了其利益。在這種情況下，要想有效保護人們的利益免遭損害，必須首先保護好人們生存于其中的自然環(huán)境。正因為此，環(huán)境法不像民法、刑法、行政法等傳統(tǒng)法律那樣賦予人們實體權(quán)利、直接保護私人利益，而是以應(yīng)對環(huán)境危機為歷史使命，以保護生態(tài)環(huán)境為直接目的。有學(xué)者在概括和比較分析世界各國環(huán)境法的相關(guān)規(guī)定后指出，雖然各國環(huán)境法在間接的、最終的目的方面存在“目的一元論”（保障人群健康）與“目的二元論”（保障人群健康和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展）的差別，但其直接目的是一致的，即保護和改善環(huán)境。 ⑥

現(xiàn)代環(huán)境危機是全人類面臨的危機，而不是某個國家、某個民族、某個階層所面臨的威脅，其直接表現(xiàn)是已經(jīng)被破壞或正遭受損害威脅的地球環(huán)境對全人類的生存和發(fā)展造成威脅。環(huán)境法所要保護的環(huán)境，正是這樣的地球環(huán)境，它不是某人房前屋后的環(huán)境，更不是某人家中室內(nèi)的環(huán)境。地球環(huán)境是整個人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，具有系統(tǒng)性、整體性、不可人為分割性等特征，所體現(xiàn)的是人類整體的環(huán)境利益。這種環(huán)境利益只能為人們共享，無法成為個人或部分人分而專有的對象，因而無法成為權(quán)利的客體。換言之，環(huán)境法無法通過賦予人們對環(huán)境享有權(quán)利的方式實現(xiàn)保護環(huán)境的目的。生態(tài)環(huán)境的整體性及環(huán)境利益的共享性決定了環(huán)境法不是一種權(quán)利法，環(huán)境法不能通過廣大民眾對自然環(huán)境行使權(quán)利而得以實施。

由于自然環(huán)境只能為廣大民眾所共享，所以民眾對環(huán)境保護普遍存在“搭便車”心理。環(huán)境利益的共享者越多，環(huán)境本身越難以得到保護。正如亞里士多德指出的：“無論何物，只要它屬于最大多數(shù)的人共有，它所受到的照料也就最少。” ⑦ 當(dāng)私人利益與共享利益發(fā)生沖突時，人們一般傾向于滿足自己的私人利益。通常情況下，民眾對財產(chǎn)利益的追求與環(huán)境利益的實現(xiàn)是相沖突的。在很多情況下，正是由于民眾過度追求財產(chǎn)利益，才導(dǎo)致了自然環(huán)境的破壞。環(huán)境法以保護環(huán)境為直接目的，它要求人們在私人利益與環(huán)境利益發(fā)生沖突的情況下放棄自己的私人利益，優(yōu)先保護環(huán)境。這一要求與廣大民眾在傳統(tǒng)法律文化背景下形成的私人利益保護意識及相應(yīng)的行為模式相矛盾，在這種情況下，環(huán)境法自然難以被廣大民眾自覺遵守。

3.環(huán)境侵權(quán)訴訟對環(huán)境法實施有優(yōu)勢也有缺陷

環(huán)境侵權(quán)訴訟在本質(zhì)上是傳統(tǒng)民法中的侵權(quán)責(zé)任法在公民人身、財產(chǎn)利益因環(huán)境污染而遭受損害情況下的一種救濟措施，在環(huán)境危機時代，環(huán)境法利用人們普遍優(yōu)先關(guān)注自己人身、財產(chǎn)利益的慣性思維和行為模式，將環(huán)境侵權(quán)訴訟作為應(yīng)對環(huán)境危機的一種手段。解決環(huán)境污染導(dǎo)致的損害賠償問題是我國環(huán)境法的一項重要內(nèi)容，如現(xiàn)行《環(huán)境保護法》第64條、《海洋環(huán)境保護法》第90條、《水污染防治法》第85條等都對這一問題作了具體規(guī)定。環(huán)境侵權(quán)訴訟雖然不以保護環(huán)境為直接目的，但確實會帶來一定的環(huán)境保護效果。一旦環(huán)境侵權(quán)訴訟中受害者（原告）勝訴，就不僅意味著環(huán)境破壞者要賠償受害者的人身、財產(chǎn)損失，而且意味著環(huán)境破壞者要承擔(dān)停止侵害、排除妨害等法律責(zé)任，從而在客觀上保護了生態(tài)環(huán)境。環(huán)境侵權(quán)訴訟作為環(huán)境法的實施路徑之一，其最大的優(yōu)點是有充足的內(nèi)生動力。在環(huán)境侵權(quán)案件中，受害民眾出于保護自己人身、財產(chǎn)利益的目的而積極起訴，間接促進了環(huán)境法實施。

但是，環(huán)境侵權(quán)訴訟畢竟不是環(huán)境法的核心內(nèi)容和主要部分，即使該制度得到有效實施，也不意味著我國環(huán)境法得到了有效實施。環(huán)境侵權(quán)訴訟的環(huán)境保護功能十分有限。首先，環(huán)境侵權(quán)訴訟作為一種事后救濟措施，無法從根本上補救已經(jīng)遭受損害的生態(tài)環(huán)境。現(xiàn)實中很多環(huán)境污染如重金屬污染、有毒有害化學(xué)物質(zhì)污染等都具有難以恢復(fù)性，生態(tài)環(huán)境退化如土地沙漠化、水土流失等都具有不可逆性，對于這類環(huán)境問題，即使受害者提出環(huán)境侵權(quán)訴訟，其結(jié)果也無法使已經(jīng)受損的環(huán)境恢復(fù)到以前的狀態(tài)。其次，在人煙稀少或無人居住的地方，環(huán)境污染或破壞行為不會侵害具體的私人利益，環(huán)境侵權(quán)制度對致害者的行為也就放任不管，但對整體的地球環(huán)境而言，沒有哪一種環(huán)境污染或破壞行為是可以被容忍的。最后，有些特別嚴(yán)重的環(huán)境問題如地球表面氣溫升高、生物多樣性銳減、臭氧層空洞擴大、大規(guī)模的嚴(yán)重霧霾天氣出現(xiàn)等，根本無法確定具體致害者。環(huán)境侵權(quán)訴訟制度對這些環(huán)境問題的解決無從下手，勉強適用也不會有任何效果。

環(huán)境侵權(quán)訴訟自身的不足導(dǎo)致該制度在相當(dāng)長的時期內(nèi)運行并不順利。環(huán)境侵權(quán)訴訟作為民事侵權(quán)訴訟的一種，至少在1992年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》實施之前，遵循的是誰主張誰舉證的普通民事訴訟規(guī)則，原告需要證明存在自身利益受損的事實、環(huán)境污染或破壞行為以及二者之間具有因果關(guān)系，這種舉證責(zé)任對原告來說基本上是無法完成的。再加上很多地方政府長期堅持以經(jīng)濟增長為中心的發(fā)展思路，地方法院對環(huán)境侵權(quán)案件的審理經(jīng)常受到地方政府的過多干預(yù)，作為地方政府納稅大戶的污染企業(yè)常常受到地方政府特殊照顧，其相對于受害民眾而言，在經(jīng)濟實力、話語權(quán)、法律意識、信息掌握等方面都處于優(yōu)勢地位，在這種情況下，環(huán)境侵權(quán)案件中受害民眾的利益很難得到有效保護。久而久之，當(dāng)環(huán)境侵權(quán)事件發(fā)生時，受害民眾就不愿選擇通過司法途徑獲得救濟，由此造成環(huán)境上訪事件與日俱增，民眾為維護環(huán)境利益而圍堵工廠、示威游行等非正常事件時有發(fā)生 ⑧ 。

4.單靠政府執(zhí)法難以保證環(huán)境法得到有效實施

現(xiàn)實中，基層政府及其環(huán)保部門有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、選擇性執(zhí)法、怠于執(zhí)法的現(xiàn)象時有發(fā)生，其原因之一是基層政府及其相關(guān)部門的執(zhí)法能力不足，關(guān)鍵原因在于基層政府及其環(huán)保部門進行環(huán)境執(zhí)法的動力不足，包括內(nèi)生動力缺乏、外部動力不足。環(huán)境法在某種意義上就是要解決政府行為導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險的問題，而如前所述，實踐中地方政府以經(jīng)濟增長為核心的發(fā)展思路勢必帶來環(huán)境破壞問題，因此很難指望地方政府積極自覺、充分有效地進行環(huán)境執(zhí)法。由于種種原因，傳統(tǒng)監(jiān)督手段如權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、社會組織的監(jiān)督等，實際上沒能為環(huán)保部門提供足夠的工作動力。“環(huán)境執(zhí)法風(fēng)暴”是行政機關(guān)集中行使環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的一種方式 ⑨ ，試圖給基層政府進行環(huán)境執(zhí)法提供外部動力，但這種環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督畢竟不是常態(tài)，“執(zhí)法風(fēng)暴”過后，基層政府及其環(huán)保部門依舊我行我素，環(huán)境法依舊得不到有效實施。

三、我國環(huán)境法實施路徑改進的不徹底性

我國經(jīng)濟增長對環(huán)境的壓力越來越大，環(huán)境保護越來越受到中央政府重視和廣大民眾關(guān)注。我國已經(jīng)對環(huán)境侵權(quán)訴訟和環(huán)境執(zhí)法這兩條環(huán)境法實施路徑進行了改進，并增加了新的實施路徑，但環(huán)境法實施效果不佳的局面并未得到根本扭轉(zhuǎn)。

1.關(guān)于環(huán)境侵權(quán)訴訟制度的改進

我國1992年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第74條規(guī)定，因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟中，被告對原告提出的侵權(quán)事實予以否認(rèn)的，由被告負責(zé)舉證。2001年《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第4條第3款規(guī)定，因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟中，由加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。2010年《侵權(quán)責(zé)任法》第66條基本上沿用了該款規(guī)定。這些規(guī)定改進了環(huán)境侵權(quán)訴訟的舉證責(zé)任分配規(guī)則，大大減輕了環(huán)境侵權(quán)訴訟中原告（受害者）的舉證責(zé)任，但由于實踐中法院受理的環(huán)境侵權(quán)案件極少，大量環(huán)境侵權(quán)糾紛的受害者還是通過信訪等非法律途徑尋求救濟，所以這些規(guī)定對于環(huán)境法實施效果的改善所發(fā)揮的作用十分有限。

我國2012年修訂的《民事訴訟法》第55條規(guī)定：在群體性環(huán)境侵權(quán)案件中，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。2014年修訂的《環(huán)境保護法》第58條第1款明確了“有關(guān)組織”的條件，即依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)5年以上且無違法記錄。這些規(guī)定在一定程度上增強了環(huán)境侵權(quán)訴訟中原告的訴訟能力。問題在于：法律規(guī)定的“有關(guān)組織”并沒有責(zé)任和義務(wù)為保護受害民眾而提起訴訟，大量符合條件的環(huán)保非政府組織不愿意做環(huán)境侵權(quán)訴訟的原告。2014年修訂的《環(huán)境保護法》實施至今兩年多時間內(nèi)，提起環(huán)境侵權(quán)訴訟的社會組織只有少數(shù)全國性環(huán)保組織如中華環(huán)保聯(lián)合會、“自然之友”、中國“綠發(fā)會”以及受這些全國性環(huán)保組織扶持的極少數(shù)地方環(huán)保組織。

綜上，如果不解決訴訟動力不足的問題，環(huán)境侵權(quán)訴訟制度的改進最多只能局部地促進環(huán)境法實施，而無法對破解環(huán)境法實施困境帶來大的改觀。

2.關(guān)于基層政府環(huán)境執(zhí)法機制的改進

為了增強環(huán)境執(zhí)法的效能，我國對基層政府及其環(huán)保部門的環(huán)境執(zhí)法機制進行了一系列改革。如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2016年9月發(fā)布《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》，對調(diào)整縣級環(huán)保機構(gòu)管理體制、加強環(huán)保機構(gòu)規(guī)范化建設(shè)等作出規(guī)定，增強了縣級環(huán)保機構(gòu)的獨立性和執(zhí)法能力。國務(wù)院辦公廳2014年12月發(fā)布《關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，提出環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法全覆蓋，對各類環(huán)境違法行為“零容忍”，強化地方政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。中共中央、國務(wù)院2015年9月印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，在此基礎(chǔ)上建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，實行地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員生態(tài)文明建設(shè)一崗雙責(zé)制。中央深改組第14次會議（2015年7月）審議通過了《環(huán)境保護督察方案（試行）》《關(guān)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點方案》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等文件，進一步強化了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)和環(huán)保部門的環(huán)境責(zé)任。

認(rèn)真分析可以發(fā)現(xiàn)，上述措施并不能完全解決環(huán)境法難以在基層環(huán)保部門得到有效執(zhí)行的問題。首先，基層環(huán)保部門執(zhí)法能力增強只是環(huán)境法得到有效執(zhí)行的一個前提條件，環(huán)保機構(gòu)在沒有充足動力的情況下也可能選擇怠于執(zhí)法。其次，上述舉措都是指導(dǎo)性的，比較抽象，可操作性不強，給地方黨政領(lǐng)導(dǎo)施加的外部動力有限。例如：進行自然資源資產(chǎn)離任審計的前提是把自然資源進行資產(chǎn)化處理，但對環(huán)境保護而言，將自然資源予以資產(chǎn)化處理是一種削足適履的做法；追究黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的前提是某種生態(tài)環(huán)境損害的原因能夠被確定在某些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管轄的時空范圍內(nèi)，但生態(tài)環(huán)境的整體性以及環(huán)境損害后果爆發(fā)的滯后性、時空遷移性等使得這種尋因機制不夠科學(xué)，無法成為時刻懸掛在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部頭上的“達摩克利斯之劍”。最后，基層政府及其環(huán)保部門進行環(huán)境執(zhí)法的動力強弱在一定程度上取決于上級政府的環(huán)保態(tài)度。即使中央政府的環(huán)保態(tài)度非常堅定，這種態(tài)度在通過多層級、多部門向下傳達的過程中也可能不斷弱化，尤其是在一些地方政府之間仍進行GDP競賽的情況下，這種弱化現(xiàn)象會更加嚴(yán)重。因此，把基層政府及其環(huán)保部門嚴(yán)格執(zhí)法建立在政府系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督（主要是上級政府監(jiān)督）的基礎(chǔ)上是不可靠的。要想切實增強環(huán)境執(zhí)法的外部動力，必須實現(xiàn)動力來源多元化。

3.關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟制度與環(huán)境行政公益訴訟制度的創(chuàng)設(shè)

為了彌補環(huán)境侵權(quán)訴訟在環(huán)境法實施方面的缺陷，我國2014年修訂的《環(huán)境保護法》第58條創(chuàng)設(shè)了環(huán)境民事公益訴訟制度，授權(quán)符合條件的社會組織針對生態(tài)環(huán)境受到的損害提起訴訟。該制度設(shè)計的不足之處主要有兩點：一是原告限于符合一定條件的環(huán)保組織，實踐中這類環(huán)保組織數(shù)量很少；二是無法保證符合條件的環(huán)保組織有足夠的訴訟動力。近年來，我國出臺了一系列立法性文件，在一些地方試點檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟。如中央深改組第十二次會議（2015年5月）審議通過了《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》，第十二屆全國人大常委會第十五次會議（2015年7月）通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，最高人民檢察院、最高人民法院分別于2015年12月、2016年2月通過了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》，這些文件的相關(guān)內(nèi)容已經(jīng)突破了《環(huán)境保護法》對環(huán)境公益訴訟的限制，不僅使環(huán)境民事公益訴訟的原告擴大到檢察機關(guān)，而且授權(quán)檢察機關(guān)可以針對環(huán)保部門提起環(huán)境行政公益訴訟。問題在于：我國檢察機關(guān)主要履行檢察監(jiān)督和提起公訴兩項職能，在這樣的體制下，檢察機關(guān)無論是提起環(huán)境民事公益訴訟還是提起環(huán)境行政公益訴訟都偏離了其核心職能，因而很難有足夠的訴訟動力。試點地區(qū)在一年多時間內(nèi)由檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量并不多，在一定程度上證明了這一點。 ⑩

其實，環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟盡管從表面上看都屬于環(huán)境公益訴訟，但二者的本質(zhì)并不一樣。環(huán)境民事公益訴訟的實質(zhì)是原告代替政府相關(guān)部門直接進行環(huán)境執(zhí)法，環(huán)境行政公益訴訟的實質(zhì)則是原告督促政府相關(guān)部門進行環(huán)境執(zhí)法。在這兩類訴訟中，原告都需要有足夠的起訴動力，而我國現(xiàn)有立法并不能保證這一點。

四、克服我國環(huán)境法實施機制缺陷的構(gòu)想

環(huán)境問題的產(chǎn)生及其解決涉及多方利益。環(huán)境法旨在解決環(huán)境問題，在某種意義上就是要協(xié)調(diào)各方利益。根據(jù)不同主體所關(guān)注核心利益的不同，可以把環(huán)境法涉及的利益主體分為三類，即政府、企業(yè)和民眾。政府作為公共福利提供者應(yīng)當(dāng)是環(huán)境保護的主要責(zé)任者；企業(yè)作為理性經(jīng)濟人一般被視為環(huán)境破壞行為的主要實施者；廣大民眾出于對自己人身、財產(chǎn)利益的維護，是良好環(huán)境的關(guān)注者和受益者。要實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境良好，既需要政府對企業(yè)的逐利行為加以適當(dāng)約束和限制，也需要廣大民眾對企業(yè)遵守環(huán)境法及政府履行環(huán)保職責(zé)進行監(jiān)督。

如前所述，我國正在試點的一些改革措施如環(huán)保督察、檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟等，其初衷是督促基層政府及其環(huán)保部門積極有效地進行環(huán)境執(zhí)法，但實際上，這些措施基本上都是負向激勵性的，忽視了基層政府及其環(huán)保部門進行環(huán)境執(zhí)法的內(nèi)生動力建設(shè)，不能產(chǎn)生正向激勵效應(yīng)。廣大民眾具有維護私人利益的不竭動力，其人身、財產(chǎn)利益的實現(xiàn)與環(huán)境法的實施效果直接相關(guān)，因而是保證環(huán)境法得以有效實施的終極動力。換言之，環(huán)境法實施的各條路徑中，最具動力保障的是民眾參與。環(huán)境法應(yīng)當(dāng)架設(shè)將民眾的不竭動力引向環(huán)境法實施的“橋梁”，并為這種動力的發(fā)揮配置相應(yīng)的保障措施。基于以上思考，筆者對克服我國環(huán)境法實施機制的缺陷提出以下三方面設(shè)想。

一是通過立法設(shè)置強制性、正向激勵性措施，如強制性地要求企業(yè)公開其產(chǎn)品的相關(guān)環(huán)境信息，對企業(yè)產(chǎn)品及原材料的價格進行環(huán)境友好型調(diào)節(jié)等，使企業(yè)主動守法。我國環(huán)境法發(fā)展30多年的歷史表明，多數(shù)情況下企業(yè)不愿遵守甚至?xí)`犯環(huán)境法的規(guī)定，在這種情況下，就需要通過強化政府執(zhí)法和民眾監(jiān)督來使其遵守環(huán)境法。

二是細化落實中央政府提出的針對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)及其環(huán)保部門的環(huán)境責(zé)任制，同時，開拓新的約束機制和動力機制，盡量減少政府在環(huán)境保護方面對經(jīng)濟發(fā)展進行妥協(xié)的機會與空間。要落實地方黨政領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究機制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計機制等，嚴(yán)格實行基層政府領(lǐng)導(dǎo)及環(huán)境執(zhí)法人員的職務(wù)升遷與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善狀況掛鉤。要完善環(huán)境行政公益訴訟制度，探索實施特定條件下環(huán)境損害國家賠償機制，增強公權(quán)力主體對環(huán)境法實施的使命感。

三是拓寬渠道，充分發(fā)揮廣大民眾實施環(huán)境法的動力。要通過立法賦予廣大民眾提起環(huán)境民事公益訴訟的資格，同時，清除相關(guān)法律制度障礙，對原告實行訴訟費緩繳以及在敗訴情況下訴訟費減免等激勵措施，甚至可以參照檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟試點中的做法，規(guī)定民眾提起環(huán)境民事公益訴訟免交訴訟費。另外，要確保民眾作為環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督者的地位，從目前情況來看，至少要賦予普通民眾和環(huán)保組織提起環(huán)境行政公益訴訟的資格，并設(shè)置相應(yīng)的保障措施。

五、結(jié)語

環(huán)境法實施是一個系統(tǒng)、復(fù)雜的社會工程，不僅受國家法律文化、政治體制、社會經(jīng)濟狀況及民眾的法治意識與環(huán)保意識等背景條件影響，而且受環(huán)境法律制度自身的完善程度及環(huán)境司法狀況等因素影響。從我國實際情況出發(fā)，環(huán)境法的有效實施不僅需要拓寬實施渠道，增加實施路徑，實現(xiàn)實施主體多元化，更重要的是，要保障各實施主體有足夠的動力去實施環(huán)境法。

注釋

①參見徐祥民主編：《中國環(huán)境法制建設(shè)發(fā)展報告（2011年卷）》，人民出版社，2013年，第269—272頁。

②截至2011年8月底，我國已制定憲法和有效法律240部、行政法規(guī)706部、地方性法規(guī)8600多部，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。參見《〈中國特色社會主義法律體系〉白皮書發(fā)表 我國已制定現(xiàn)行憲法和有效法律共240部》，《法制日報》2011年10月28日。

③這一點可以從國家環(huán)境保護部門1989年以來每年一次公布的《中國環(huán)境狀況公報》中明顯看出。有學(xué)者也指出，在環(huán)境立法走上快車道的同時，我國環(huán)境污染和生態(tài)破壞趨勢并沒有得到有效遏制。參見呂忠梅：《中國生態(tài)法制建設(shè)的路線圖》，《中國社會科學(xué)》2013年第5期。

④參見劉衛(wèi)先：《以立法為中心的環(huán)境法學(xué)研究及其轉(zhuǎn)向》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2016年第2期。

⑤參見奚曉明主編：《最高人民法院關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，人民法院出版社，2015年，第169頁。

⑥參見金瑞林主編：《環(huán)境法學(xué)》，北京大學(xué)出版社，2002年，第25—26頁。

⑦轉(zhuǎn)引自[美]丹尼爾·H.科爾：《污染與財產(chǎn)權(quán)：環(huán)境保護的所有權(quán)制度比較研究》，嚴(yán)厚福、王社坤譯，北京大學(xué)出版社，2009年，第1頁。

⑧例如，近幾年來發(fā)生在廈門、大連、昆明等地的“PX事件”，以及發(fā)生在廣州、杭州等地的民眾抗議在居住區(qū)附近建垃圾焚燒廠事件等。

⑨進入21世紀(jì)以來，各類“環(huán)境執(zhí)法風(fēng)暴”在我國時常刮起，其中既有國家環(huán)境保護部門發(fā)起的“環(huán)評風(fēng)暴”等，也有縣級以上地方人民政府發(fā)起的地方性“環(huán)境執(zhí)法風(fēng)暴”。

⑩截至2016年12月底，在我國13個改革試點省份，檢察機關(guān)共提起環(huán)境公益訴訟案件495件，其中環(huán)境民事公益訴訟案件57件、環(huán)境行政公益訴訟案件437件、行政附帶民事公益訴訟案件1件。參見王地：《檢察機關(guān)提起公益訴訟案件數(shù)量“井噴”的背后》，《檢察日報》2017年2月26日。

責(zé)任編輯：鄧 林