淺論“生活型”社會政策

沈 潔

★沈潔：日本女子大學教授

中國三十多年的改革實踐使經濟社會發展出現了結構性變化，與公民生活密切相關的第三產業迅速擴大并帶動了大眾消費生活的膨脹是重要特點之一。特別是在經濟增長由投資和外貿拉動為主向由內需消費轉型的時期，大眾的消費生活被視為社會和經濟發展的新動力。此外，少子、老齡化社會帶來了家庭撫養功能的衰退，作為替代和補充的生活援助體系以及公共服務體系獲得長足發展。總之，在經濟轉型時期的現階段，公民對來自“生活”層面的需求增加，生活結構、生活方式、生活關系等也在急劇地變化。在社會政策體系中嵌入“生活”的視角，建構應對生活問題的政策目標和制度體系成為新的課題。

一、為什么需要“生活型”社會政策

（一）社會政策體系中“生活問題”的缺失

關于我國社會政策的發展，已經有諸多經典論述。有學者從政策理念轉換等角度考察社會政策發展過程，認為中國社會政策在以往30多年的發展過程中，完成了從平均主義、經由差別主義到發展與公正相統一這樣一個理念的轉變。經過這樣一個過程，我們既不是僅僅追求發展，也不是僅僅追求公正，我們追求的發展是作為公正的發展，我們追求的公正是在發展中實現的公正（景天魁，2010）。李迎生（2013：50-64）認為，從理念轉換等角度考察社會政策的演變，難以體現國家、市場角色的變化。應該明確地從社會政策主體變化的角度，特別是國家、市場角色變化的角度來探討中國社會政策的發展。并提出，新中國成立至今我國社會政策大體上經歷了“國家統攬型社會政策”(1949－1978年）和“市場主導型社會政策”(1979－2002年）兩個階段，自21世紀初（大致2003年前后）起，開始進入“國家主導型社會政策”時期。

社會政策中的經濟和政治內涵，是社會政策的基本屬性。但是，社會政策中只有經濟和政治的內涵是不完整的，還需要有作為生活主體的公民“生活”的內容。這是因為，社會政策的最終目標是讓所有的人群公平地享受經濟發展的物質文明，對公民的基本生活予以保障并力求不斷提高公民的生活質量。概括地說，就是對公民的生活予以保障。由此，與公民生活相關的生活問題，包括生活結構、生活過程、生活關系等的研究，應該納入社會政策的視野當中。

（二）“生活問題”在社會政策領域中的現實意義

關于社會政策研究生活問題的意義，可通過生活結構和生活過程中出現的急劇變化來考察。改革開放以后，來自集約型現代化工業產出的大量“商品”對生活進行全面滲透和控制，它改變了我們的生活結構，也改變了我們的生活關系和生活過程，同時影響著我們生活的質和量，也威脅著我們的生活和生存。

例如水質污染、霧霾等公害問題以及食品安全問題，比較典型的是2008年發生的“三鹿奶粉中毒事件”，無數嬰兒受害，導致終身殘疾，并由此引發了部分家庭破裂或使家庭陷入經濟貧困。問題的根源是一味追求快速經濟發展，是從經濟環節中產出的問題，它通過生活消費和生活過程將風險轉嫁于各個家庭。生活問題以它獨有的方式影響著我們生活的質和量，也影響著貧困的形態和貧困的質的變化。

日本在經濟高度成長期也遇到了同樣的問題。當時，水質污染、空氣污染等公害對居民的生活和健康帶來了極大威脅，以要求保護生活權利為目標的居民運動蓬勃而起。在此推動下，1967年日本政府頒布了《公害對策基本法》，1968年出臺了《大氣污染防止法》，1971年在中央部署機構新設環境廳專管環境保護，1973年頒布《公害健康被害補償法》等，對于由公害造成的致病、致殘者給予一次性或者終身性經濟補償，補償費用的80%由企業負擔。對于他們的醫療保健，政府專門開辟“公害保健福利事業”，提供免費或優惠治療。

以上的分析表明，伴隨著工業化的進程，社會政策面臨的問題也走向多元化，既有經濟層面和政治層面的問題，也有社會層面和生活層面的問題。所以，社會政策的架構不應該是單一的、平面的，而應該是復合的和立體的。面對消費生活的日益膨脹和生活方式的多元化，社會政策不僅要關注經濟結構和社會結構的社會風險，還要關注來自生活消費和生活過程中的風險，同時還要關注培育公民自我的“生活保障”意識。至今為止的“經濟主導型社會政策”和“國家主導型社會政策”中，沒有把生活結構中出現的生活問題給予適當的定位，這是值得反思的一個側面。我們應從生活問題這一新的維度，考察公民生活與社會政策之間的關系，思考建構“生活型社會政策”，補充和豐富社會政策的體系。“經濟主導”、“國家主導”和“生活主導”三者的有機結合，才是經濟轉型時期社會政策的理想模式。

二、“生活型”社會政策視野中“生活”和“生活問題”

（一）“生活”涵蓋的內容

社會政策視野中的“生活”，從生活的過程來考察，可以從三個層面來理解：首先，它是指最基本的“生存”條件或者說生活水準；其次，是指維持生活的“生計”，也可以理解為謀取生活的手段以及從事的職業；再次，它是指美好的“人生”，或者說充滿人生意義的幸福生活（一番瀨康子著/沈潔等譯，1998）。對以上三個層次的生活內容還可以用生命、生活、生涯這三個概念來進行概括（古川孝順，1993）。社會政策視野中的“生活”，“既包括維持生存和生命再生產的基礎生活部分，也包括以獲得具有深層意義的人生價值為目標而展開的生活內容和生活過程”（青井和夫，1970：1）。

目前，我們的社會政策所關注的，更多是生存層面的問題，而對生計層面尤其是對第三層面即以獲得美好人生為目標而展開的生活內容和生活過程關注甚少。據2014年《教育藍皮書》的報告，2013年我國中小學生的97例自殺案例中，自殺原因的92.7%來自學業壓力。在學業壓力原因的背后，是由于師生沖突和與家長的沖突，最后導致精神崩潰而選擇自殺。中小學生自殺的根本原因在于不理解生命的價值，或者是喪失了生活目標和生活信心而致。中小學生自殺問題不屬于生存和生計層面的經濟問題，但與他們在生活過程中受到的生活價值觀薰陶、生活環境、生活習慣等有直接關聯。中小學生自殺問題并不僅僅是教育問題、師資問題，它已經跨越教育領域，成為社會問題。它雖然以社會問題的形式出現，而內在原因在于其所在的生活環境和生活過程，在于遇到的種種生活壓力等，這些都與生活問題有關聯。中小學生的自殺問題并不能全部歸結為教育問題或者社會問題，也需要從生活問題的角度來加以思考和對應。如果社會政策的視線更多地聚焦在這些孩子以及孩子的家庭生活環境、生活過程中出現的種種問題上，及早提供更多的公共性的家長俱樂部、兒童俱樂部，社區提供更多的家庭咨詢、兒童教育咨詢公共服務，那么就可能防患于未然，預防悲劇的發生。

當前，一些地方政府積極推出老齡津貼、照護津貼，解決失能老人或者空巢老人的生活照料問題，就是一個很有說服力的政策實踐。老年人生活照顧問題，其中大部分的困難并不是來自經濟收入保障的“生存”層面， 也不是維持生活的“生計”層面，而是來自第三層面的實現美好人生的問題。老年照護政策的主要目的是，讓老人完美地走完人生的最后一程。這表明我國的社會政策正在逐漸涉入以往被邊緣化的生活問題，將以往被視為私人生活領域的生活問題引入社會政策的視野中。

（二）生活問題

“生活問題”需要從生活者的消費過程和再生產過程(或者說生活過程)中來認識和把握，即從生活結構中來把握。這里用生活者的概念，而非勞動力概念，意味著那些喪失勞動能力或者沒有勞動能力的人群也被納入了生活的主體。比如說，老年人的介護問題，他雖然有養老金、醫療保險的保障，但是，在他臥床不起的時候，更需要的是身邊有人照顧。從理論上講，老齡津貼和介護津貼制度是對以保護勞動力為基本原則的養老保險和醫療保險的附加保障，也是社會政策在生活資源分配上的功能不斷強化的結果。通過社會政策的調節，將更多的資源轉移到有特殊生活需求的生活者，這種轉移更多采用的是生活物資配給和提供生活援助服務的形式。

另外，生活問題是在生活者與社會之間的交換關系中產生的，在當今社會，更多的是通過消費生活和生活過程產生。人們在社會生活中，通過勞動獲得報酬和運用報酬購買生活資料兩個途徑實現家庭與社會的交換過程，以此維持勞動力再生產。個人、家庭與社會交換出現不協調，或者個人、家庭生活與社會生活統合的過程中遇到困難和障礙的時候，會產生生活問題。比如殘障者或者失能老人，如果沒有公共服務或者家庭對他們的生活給予支援，必然遇到困難和陷入貧困。

生活問題常常以家庭或者個人的形式表現出來，但它產生的原因卻不在于個人或者家庭，而是由于社會的、個人的生活結構變化引發出來的社會性問題。生活問題具有社會性、全體性、主體性、現實性特點。此外，生活有各種各樣的活動側面，生理的、人格的、經濟的、政治的、文化的等（一番瀨康子著/沈潔等譯，1998）。這些生活的側面都會反饋于生活問題當中，應該把它作為一個整體來認識和把握。

在社會主義公有制體制之下，國家根據按需分配的原則，對個人和家庭提供基本生活保障，那么生活問題不會構成社會性問題。而在市場經濟的自由競爭和自助原則的社會體系之下，個人以及家庭需要通過與社會的交換過程(消費生活和生活過程)獲得生活上的保障以及獲取個人生活與社會生活的統合。在交換的每一個環節如果喪失了交換的條件或者出現失誤，自身的生活就會受到影響，甚至會陷入生活危機。但是，生活問題并不是在它產生的同時就已經形成，而是在生活結構的層面，在勞動力的再生產過程和消費過程的循環交替中，逐步朝著社會化的方向發展。尤其是在生活個體化、精致化的現代社會，更需要通過系統地、完整地把握生活，去發現有可能導致生活困難和生活貧困的問題，提出預防性社會政策舉措。

關于生活問題的類型，大致可以分為三種：一是生活遭遇危機。即不能維持現有的生活，生活水準急劇下降。例如失業、離婚、工傷、老齡等社會成員，由于突然的變故，自然引起生理變化。二是生活持續瀕臨危機狀態。長期處于生活危機的狀態中，得不到任何改善，最后連最低的生活水準也難以持續的狀態。三是生活面臨困難。生活者本人或者家庭成員，包括社區和社會，由于身體的、生理的、社會、經濟、政治、文化的原因，生活遭受破壞，如居住狹窄、子女犯罪、獨居、環境污染、城市建設開發使生活環境破壞、女性就業歧視等直接、間接的原因帶來的生活困難（古川孝順，1993：159）。

（三）生活結構與生活問題

關于生活結構，日本社會政策學界自20世紀70年代到90年代對此有過諸多爭論。這一時期恰好是日本經濟從高速發展向穩定發展轉型的時期。本文借助于圖1所顯示的生活結構示意圖，分析生活問題與生活結構兩者的關系。

圖1 生活構造示意圖

首先，生活問題從生活結構中的社會交換和社會統合過程中產生，其中，勞動力的消耗和勞動力再生產的活動過程尤為重要。如圖1所示，生產活動、余暇活動和消費活動是支撐生活結構的三大支柱，也是勞動力再生產的必要條件，而勞動過程、余暇過程、生活過程貫穿于人們生活的每個階段。學者們認為，從被體系化的生活結構中，把握生活、考察生活問題非常重要。

其次，生活是一個不斷循環的過程，為了進入生產活動而謀求余暇活動，謀求消費活動，而余暇活動和消費活動的目的是為了進入下一輪的生產活動。如果在這個循環的某個環節出現了障礙，則需要社會政策的支持，幫助他調試或者設定新的循環路徑。把生活和生活問題作為一個循環過程來把握，有助于社會政策的選擇和抉擇。當然，生活結構和生活問題始終處在一個變化的過程當中，同時，它受經濟結構和社會結構變化的制約。將生活結構從經濟結構和社會結構中間剝離出來，作為獨立的體系來對應，也是經濟和社會的發展極大地豐富和提高了公民的生活，包括生活需求、生活欲望、生活品味等，使它呈現出多元化和多層次化的結果。因此，用“經濟型”、“國家型”的社會政策模式已經難以應對生活結構中產出的各種需求和問題。

此外，在多元化、信息化的現代社會，生產和消費之間的經濟性循環不再是單純的物質性再生產和生命再生產的循環過程，而是與組織性的再生產和精神性的再生產捆綁在一起。網上銀行、網上購物以及微信群、團購的出現和普及，恰恰印證了這一點。人們的生活超越了物質性和生命性再生產的范疇，已經把這種再生產延伸到了組織層面和精神層面。而組織層面和精神層面再生產的確立，又使我們的余暇生活變得更加豐富多彩。

通過生活結構這一途徑產生的生活問題大致可以劃分為四種：第一，生活者本身的屬性在與社會進行交換時產生的困難，比如由于高齡、年幼、殘疾、學歷和能力差別等因素，使他們陷入生活問題的困境；第二，由于制度文化、生活環境等客觀條件出現的生活上的困難，比如男女不平等、城鄉差別、對特別群體的歧視等帶來的低工資，或者是涉足吸毒犯罪等行為，致使以后的生活道路帶來阻礙；第三，由于生活關系遭致破壞帶來的生活困難，諸如家庭內部關系以及家庭與社會之間關系不協調產生的離婚、家庭糾紛、家庭暴力，在鄰里、單位、社交等方面由于關系處理不當帶來的煩惱和孤獨等；第四，經濟結構和社會結構調整失控出現的失業、亂開發、生態破壞等，給本人及其家屬的生活帶來種種困難。

生活問題還具有日常性的特點。日常生活中活動的主體是人，因此尋找解決生活問題的方法就不可能脫離人以及人與生活的關系，而具體解決問題的操作方法也是通過人與人的交流、交往過程實現的。通過提供公共福利或者非營利服務的方式，使服務的實施者和接受服務的對象在面對面的交往過程中完成服務是常見的一種方式。因為它其中包含著雙方對現代化生活的理解、憧憬、努力等理念和與生活關系溝通的內容。它不可能像解決其他社會問題一樣，以制度的、經濟的、規范的方法實現（沈潔，1997）。

生活問題是生活結構變化和失調引發的社會性問題，而生活結構變化的動因是社會結構的變化，是社會結構變化的擴散和延伸。但是生活問題的核心是人，因此它關注的焦點是社會群體或者個人的生活以及生活保障。

（四）生活問題與社會問題

如果把生活問題也納入社會政策的研究對象之列，那么，生活問題與作為社會政策基本對象的社會問題是一種什么樣的關系? 一般來講，社會問題注重從生產過程中來發現和把握，而生活問題則注重從生活結構和生活過程中發現和把握。

不言而喻，社會問題是社會政策的主要研究對象，而“社會問題在各時代反映的內容各不相同”（向德平，2011）。在改革開放初期，社會政策面臨的是經濟結構變化過程中出現的失業和就業問題，屬于社會政策中的勞工問題范疇；20世紀90年代以后，面臨的主要問題是社會結構變化過程中出現的養老保險、醫療保險的廣覆蓋問題，屬于生存權保障范疇。進入21世紀以后，面臨的主要問題是如何提高公民生活的質量，包括幸福指數和精神慰藉。21世紀以后出現的諸多問題，更多的是從生活結構、生活過程以及消費過程中產出的，更具有日常化特征。也就是說，社會問題本身也處在一個不斷變化和擴張的過程中。

生活問題是社會問題的日常化和具體化的反映，生活問題是把政治化和經濟化的社會問題進行了分解，表現出了它的日常化和具體化。把生活問題從社會問題中剝離出來，獨立形成一個體系，可以更清晰地看到“人”的活動，看到“生活者”的生活狀態、生活需求。生活問題與社會問題同屬于社會政策的對象范疇，兩者之間是一種互補的關系。

總而言之，在經濟、社會走向多元化的背景之下，重視生活問題，解決生活問題，為每一個人提供一個安心、安全的生活保障也是社會政策本質的另一個側面。