戶籍福利形成根源與改革策略

仇心樂

[提要] 隨著我國綜合國力的提升、現代化步伐的加快，國家將鄉村現代化轉型提上日程，在有關鄉村治理的研究中，村莊秩序的作用得到人們越來越多的重視。而目前我國的鄉村秩序尚未成熟，各鄉村發展差異大，鄉村秩序的現代化轉型與組織結構變遷刻不容緩。本文通過回顧和梳理歷史上傳統的鄉村秩序，以此為基礎進一步剖析整合當下改革轉型中的鄉村秩序現狀，在分析當代村莊幾種類型現狀及存在問題后，從多方面對重構現代農村秩序提出建議。

關鍵詞：鄉村秩序；現代化轉型：演變

本文為廣東省委黨校（行政學院）系統課題：“鄉村秩序的現代化轉型與組織結構變遷（編號：152204）”研究成果之一

中圖分類號：C912.82 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年5月5日

引言

社會秩序，簡單來講，就是“社會得以聚結在一起的方式”。社會秩序的來源是社會實踐。“治理得當”與“暴亂無序”是中國古代對社會秩序情況的相關解釋，而在外國，相關政治家則用“社會契約論”來表述社會秩序。根據結構分析法的定義，作為一種結構性存在，社會秩序是由價值內核、社會規則和社會權威三種基本要素在交互作用中按照一定的內在聯系而有機生成的系統整體。其中，價值內核滲透于其他要素中發揮統攝性作用，社會規則規定社會秩序的具體內容，社會權威則是社會秩序生成與存續的現實性主導力量。在鄉村范圍內的社會權威在互相磨合中形成的鄉村秩序整合模式。我們通常將以下情況界定為鄉村區域內的權威：國家權威、經濟權威、社會權威、文化權威等。改革開放的現代化步伐中，中國的鄉村秩序也隨著時代在變化。為了進一步探討中國的鄉村秩序現代化與組織結構變遷。本文旨在達到這一目的的前提下，概述歷史上鄉村秩序的發展并探究其格局演變，然后進一步探討當代村莊轉型現狀，最后提出重構現代鄉村秩序的對策與建議。

一、中國鄉村秩序格局演變

當前中國的鄉村秩序是古代鄉村社會歷經多年變遷，延續至今的結果。因此，要想分析鄉村秩序的現狀以及對以后鄉村社會的規劃，那就要追溯到19世紀末20世紀初之前的鄉村秩序格局，在此階段，對此演變軌跡進行考察研究。

（一）19世紀末20世紀初的鄉村秩序格局。自夏商時期，中國傳統鄉村社會就已開始了維系自身發展的村莊內生秩序，而此時中央集權對村莊的約束小。在這時期，中國的治理以“官民共治”為特征。正如“皇權不下縣”，從中央到縣是歸皇權管制，而縣以下的鄉村，則由鄉村自己治理。后鄉村秩序又經歷了周朝的鄉遂制度和井田制度、秦漢時期的郡縣制度、元朝的里甲制度和村社制度以及清朝的保甲制度。而這一系列的制度卻未對鄉村始終使自己治理自己這一情況發生本質性改變。中央政府只是從表面上統領著鄉村，而鄉村實際上則是走著自己的一套管理系統。造成這種情況的本質是中國自給自足的小農經濟。小農經濟，即自給自足各自獨立封閉的生活方式。這種獨立封閉的生活環境使國家財政干預的成本上升，但為村莊內生秩序的發展和權威提供了較好的環境。

（二）19世紀末20世紀初到20世紀中期的鄉村秩序格局。19世紀末，鄉村秩序格局開始松散，國家行政權力加強了對鄉村社會的控制，國家行政權力慢慢滲透于鄉村社會。其原因有二：一是村莊自身演變而致。村莊內生秩序是依靠村民自己選定的執行人，這就決定了村莊內生秩序的非制度性。而在村莊中隨著族長鄉紳或地方名流等財富的增加，他們會慢慢向城市轉移，導致村莊內生秩序的執行人從村莊中脫離；二是隨著現代化的進程，國家行政權力為了進一步加強，于是進一步將自己的勢力范圍擴展到鄉村。清政府的保甲制度，拉開了中國鄉村社會被國家集權嵌入的序幕。晚清時期晚清政府對鄉村社會的行政干預，表明中國國家現代化的開始，在晚清中央集權的背景下，晚清政府無法借助農村基層組織向農村滲透，當清王朝被推翻以后，任何一屆政府要實現現代化，都必然要努力改造農村基層組織系統，否則新政府同樣無法獲得進行現代化努力所必需的經濟、社會乃至于合法性資源。

20世紀上半期，村莊內部秩序，日益被國家政權滲透。鄉村秩序被國家政權滲透可分為三個階段：“第一階段，自1900年至國民政府實施‘閭鄰制的1929年，這一階段國家政權力圖改變村莊中宗族權力結構，并削弱宗族權威在村莊治理中的地位；第二階段自1929年至日本侵略軍在占領區開始推行大鄉制的1941年，這期間國民政府也力爭改變以宗族劃分為基礎的鄉村政治體制；第三階段則是1941年以后，在日偽政權強力推行下，大鄉制基本取代自然村落制。”國家對農村的剝削進一步加重，基本完成對鄉村的行政嵌入。但這種自上而下的改革非但對鄉村秩序的整合沒有起到幫助作用，還破壞了鄉村秩序的自身秩序。其原因是有三：其一，國民政府由于其表現所致從整體上失去了合法性，政府在鄉村的代理人也就難以從鄉民那里獲得公平、正義的形象并被賦予維持秩序的權威；其二，國民黨的土地改革并沒有觸及到傳統的村莊（權威結構賴以存在的基礎）土地占有關系，因此不僅以土地所有權為依靠的鄉村傳統精英的權威基礎沒被動搖并保持了對國家侵入的抗拒能力，而且一般鄉民也因為難以獲得實際利益而拒絕接受政府代理人的權威；其三，此番國家權力向鄉村滲透的根本出發點，是從廣大的鄉村社會中為國家的各種花銷籌款，由于主要的工作是從鄉民那里掠奪財務，為了完成國家任務，基層政權往往不得不落入土豪劣紳的手中。

（三）建國到人民公社后期的鄉村秩序格局。新中國建立后，黨和國家加強對鄉村的控制，雖然國家加強對鄉村的“控制力”，但這種以強力控制為特征的鄉村秩序，最終導致鄉村社會以犧牲自身的發展為代價滿足著國家工業化和現代化的需要。中共對鄉村社會進行了土地改革，破除了鄉村舊權威殘留。土地改革實現了土地集體所有和統一經營，國家掌有控制權；全面的計劃經濟打擊了自然經濟的獨立與封閉狀態；黨和政府共同努力，通過政治運動、政治宣傳使農民對國家的忠誠度大大提高；國家的宣傳力度，通過媒體傳播以及教育，從思想意識上，讓農民進一步對國家權威產生認同。

所以“一體化”僅僅是淺嘗輒止的“一體化”，雖然暫時地滿足了建國初期國家現代化政治經濟的需要，但“基層政權的現代化改造遠未獲得成功。”它只能通過“超經濟的政治體制、持續不斷地開展階級斗爭和路線斗爭、不遺余力地向農民灌輸社會主義思想”等方式提高對鄉村社會的動員，卻忽略了鄉村自身的發展。

二、轉型中的鄉村秩序現狀

（一）家庭聯產承包責任制后的鄉村秩序現狀描述。家庭聯產承包責任制是鄉村社會發展的重要轉折點。而村委會這一象征著農民自治制度的誕生也推動了中國特色社會主義制度的發展。鄉村秩序在改革開放這一大背景下，鄉村的公共空間受到挑戰，而此時鄉村的內生力量又未發展成熟，迫于經濟的壓力，村民們日益理性化，他們不像以前那樣聯系密切，長此以往，村莊會缺乏凝聚力，將阻礙鄉村的建設發展。

家庭聯產承包制打響了改革開放的第一炮，村民也從計劃經濟時代集體主義等理想狀態中脫離解放，伴隨著改革開放，他們的家庭和個人利益意識也進一步發展。而實行家庭聯產承包責任制以來，村莊的自治權力進一步擴大，而國家對鄉村的控制也有所削弱，但國家對村莊的干預力還是一直存在的。而村干部就成了國家在鄉村的“代理人”。“他們自身既屬于村民群體又是村民的對立面。這在很大程度上影響了村委會這一組織作為公共空間的純凈性，因為它不得不受制于公共權力的干預和擾動。進一步講，這一不純凈的公共空間又會影響到村莊社會內部其他公共空間存在和發展，至少它不能很好地統合更低層面和更小范圍的公共空間。這些特點一方面制約著鄉村社會本身的發展，另一方面也導致了國家與鄉村社會之間的矛盾和沖突。”

而隨著鄉村的改革開放，鄉村社會的勞動力也向大城市流入，當青壯年勞動力缺失時，鄉村的發展就更面臨著支撐不足等窘境。國家對鄉村的支持力也不足，財力支持等綜合力量的缺乏弱化了鄉村社會，但是目前鄉村社會的自生力量還未成熟。

自封建社會時期，在“家產官僚制”影響下，由于國家不可能對村莊的控制面面俱到，所以在中央集權的體制下，村莊也留存著一定自主權。村莊中的公共空間也越來越少，以前作為優勢的公共空間的功能也弱化了，村莊社區由以前的“熟人化社會”，變為“半熟人化”社會，村民間的交流少了、串門少了，而誤解多了、隔閡多了。迫于市場經濟下的壓力，村民也日趨于理性化，這與計劃經濟時代社會組織嚴密，農民強烈的集體感相比，目前村民的集體榮譽感大大削弱。村民也有各自的打算，不少村民將能離開村莊，到城市發展作為自己的奮斗目標。村莊被削弱的核心力以及向心力讓鄉村缺乏進一步建設的內在動力。

（二）當下鄉村秩序整合具體形態：村莊類型分析。由于村莊社會結構和經濟發展的差異，每個村莊的市場力量的潛力和村莊的內實力不等，在國家、市場和社會這三者的交互作用下，會形成不同的村莊類型。以下將會對不同的鄉村秩序進行分類，分別是協同發展型、自負冷漠性、傳統鄉土型、行政依附型等類型。

1、協同發展型。其中最具有示范性的是“協同發展型”。在這種村莊中，數量較少，村莊秩序中的“國家、市場和社會”這三者是共生共強的合作型關系。這類村莊的特點是管理形式先進，多采用公司制管理模式，整個村莊社區由一個大的社區股份公司或集團管理，集體經濟碩大，村民參與股份制，兼有股民和村民兩重身份。“村政高效、村莊基層組織健全發達、民主化程度高、經濟發達，村民的集體行動能力較強，村莊中的沖突基本都能自行解決和控制在一定范圍內而保持穩定與和諧。這類村莊主要分布在東部海發達地區，經濟發展速度快，村莊的社區實力和宗族實力往往強大，常常還伴有海外聯系。海外聯系成為推動傳統宗族和傳統信仰復興的巨大推動力，從而建立起村莊與海外社會的聯系，從而引資建廠或者打開海外銷售市場，或者舉辦村莊公益事業，從而在基層政府的指導下迅速得到發展。”

2、自負冷漠型。較有可能向協同發展型轉變的是“自負冷漠型”，這類村莊在我國較普遍，是在成長中的村莊。這類村莊的特點是村民個體經濟富裕，但集體經濟薄弱，村民比較分散，個體經濟發達。正如其名，村民比較關注自己的事，而村務無人問津，對集體冷漠，不聞不問。要想向協同發展型轉型，則需村莊內出現領導者。村莊自治力差，而地方勢力和地方政府結盟造成的“鄉村合流”是該類村莊面臨最大威脅。

3、傳統鄉土型。傳統鄉土型村莊在我國存在較少，不具代表性。此類村莊多存在于山區村落，傳統基層組織嚴密、非正式組織影響大、市場欠發達。村莊的領導者，多是宗族的長老，村莊集體凝聚力強。因為集體凝聚力和行動力較強，此類村莊一旦注入市場的活力，會有較大的發展潛力。

4、行政依附型。在國家將權力退還給鄉村后，由于村莊內生力差、層組織薄弱、集體行動力差，這就產生了行政依附性村莊。此類村莊多存在于經濟落后的村落，青壯年勞動力多外出打工。這類村莊的表現大多是貧窮落后，治安惡劣，村政失序。村民之間個人聯系少，要通過國家行政力量的約束，所有公共事務依靠基層政府發動，村莊才能保持聯系，村莊公共事務才能開始行動。

三、重構現代鄉村秩序與實現鄉村社會轉型對策建議

（一）重構現代鄉村秩序對策建議。隨著改革開放力度的加大以及社會經濟的不斷發展，鄉村秩序需要重構，國家需將自身與市場和社會這三者協調起來，村莊的內生秩序需要被扶持就變得刻不容緩。針對目前情況，可以從樹立鄉村精英的非正式權威和增加社會資本的存量這兩個方面，開始重構現代鄉村秩序：

1、樹立鄉村精英的非正式權威。目前村民對村莊未來期望信心不高，對村莊公共事務不感興趣，但他們對村莊精英的期待是很高的。而現如今在國家與村民之間要想實現良好的互動，村莊精英就是這兩者聯系的紐帶。所以培育一個品質良好的村莊精英階層，尤為重要。但當前的村莊精英多是，知識素養有限、管理能力一般、服務意識欠缺、心理寬容度小。不能在村莊里扎根發展，已成為現在村莊精英的一個弊端。因此，“需要培育鄉村精英的公共責任意識與服務意識，促進村莊精英的良性成長，從而樹立其在村民間的非正式權威。

2、增加社會資本的存量。“社會資本是由信任、權力、社會規范等所形成的社會網絡。”如果廣泛的信任和多元的社會規范存在于鄉村社會之中，社會資本存量就會增加，農村之間相互隔離的狀態就會被打破，村民間的集體主義會增強，公民間的合作、信任、互幫互助會增加。倡導村民“自律”與“他律”，提高村民的責任認知，利用各種方法限制村民自私自利的一面。

（二）鄉村的社會轉型可以考慮從以下幾個方面實現：

1、社會結構轉型。隨著戶籍政策的放開，想去城里發展的農民入城，想去農村養老的城市老年人入村。城鄉社會結構相互融合。研究農村社會結構變動和城鄉一體化建設，對新農村的建設具有極大意義。怎么化解階層矛盾、維護社會穩定發展，需要繼續探索。

2、經濟轉型。響應國家建設新農村的建設，更多的城市資本需要向農村注入。產業新模式和地域新模式的構建成為熱點。如時下正熱的“互聯網+”模式，創新與農村生產領域緊密結合，新型城鎮化與農業產業化聯動，可以建設農村第三產業服務業發展，如“農家樂”等旅游產業。

3、聚落與社區轉型。深化研究不同地區的地方特色建設模式，因地制宜，開發與產業經濟發展和人類居住需求相適應的社區建設模式，在參考行為主義地理學的基礎上加強對其他學科的吸收，關注社區建設與人文及生態相協調，從而實現“既要綠水青山又要金山銀山”的目標。

4、制度轉型。隨著城鄉一體化進程，土地制度、戶籍制度、社會保障制度的城鄉融合轉型。“應當探索與戶籍制度相配套的土地制度，思考宅基地與城市住房指標如何相互置換；應當探索與戶籍制度相協同的遷移制度，思考轉移人口如何被有序引入中小城鎮；應當探索更加細化的保障制度層次，思考保障制度能否獨立于戶籍制度以實現城鄉一體。”實施地域研究與開發，引導已轉移人口適應新環境，更新其價值觀念，提高其素質、技能，最終實現轉移人口市民化。

5、公共服務轉型。在多種要素流入農村后，農村的公共服務模式需要進行新升級。農村存在公共文化落后、人口專業技能較低、低俗文化普遍等問題。因此，普及教育、填補公共文化、加強村民的專業技術培訓等成為了亟待解決的重點。

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