城鄉建設用地的同地同權同價問題探討

季源

黑龍江省牡丹江市國土資源局

城鄉建設用地的同地同權同價問題探討

季源

黑龍江省牡丹江市國土資源局

這種觀點認為，將土地分為城市國有土地和農村集體土地，農村集體土地必須通過國家征收才能變為城市建設用地，是對農民集體主地所有權的歧視和侵害。因此，他們所說的“同地同價”，不是指目前政府征同一區塊土地不分用途給同種標準補償，而是指農村同類性質的集體用地應與城市國有用地具有同等權利，相同位置的地塊應具有同等的價格。這樣需要論證的并不是兩種土地所有制的同權，而是無論什么所有制的土地在相同用途管制和規劃管理下的同地同權同價。

城鄉；建設用地；同地；同權；同價

由于城里只有建設用地，因此這里實質性的要求即農村建設用地與城市建設用地同權。這個觀點是在肯定政府對土地用途管制和規劃管理正當性的前提下，強調在同樣性質和用途土地的前提下，城鄉土地應一視同仁，同地同權同價。因此同樣性質的土地，城市里可以開發，農民自己也可以開發，如果政府需要征地，就應以城市國有用地的相同價格給農民全額補償。

應當說，這個不同所有制的土地應同地同權同價的觀點是完全可以成立的。因為既然是同種性質和用途規劃的土地，僅僅^于土地所有制的不同而加以區分，當然沒有道理。不過將這個觀點推論到城鄉之間就有重大跳躍和瑕疵，因為我國乃至世界上農村與城市土地主要是開發權的差別，與土地所有制相同或不同并無直接關系。農村集體土地的絕大部分是農地，它與城市里國有建設用地當然不能說是同地，它與中閏的國有農場的農地的性質倒是相同的，同地同價只能是與國有農場類比。西方市場經濟國家城鄉土地大多是私有，但城鄉土地開發權也是天差地別。因此，這里最重要的，并不在所有制，還在于土地用途管制和規劃管理對土地開發權的界定。

一、農民的宅基地與城市居民的住宅用地比較

如前所說，農民的宅基地與城市居民的住宅用地要成為同地，就還需要補充幾個重要條件。農民宅基地從用途看是為滿18歲的成年農民無償劃撥永久性自用，面積一般較大（一般規定為200～300平方米），建房的規劃管理過去完全沒有，現在標準和要求都很寬松。而城市居民除早年購買房改房的人享受到相當折扣優惠外，都是自己以商品房價格購買土地70年使用權，面積一般也很?。ㄒ粋€100平方米的公寓通常只有10多平方米或者更少的土地使用權），而且規劃非常明確，執行也相對嚴格得多，基本沒有自己建造擴展的空間。用途、取得成本、使用年限、規劃和建造自由及執法管治都不同的農民宅基地與城市居民住宅用地并非同地，又怎么能同權？可見要說這兩種地是同地因而同權進而同價，顯然要先回答和厘清一系列重要的產權界定問題。

同時，假定在農民宅基地上市流轉后，是模仿國有土地也是70年的使用權，到期農民可以收回，還是永久的使用權，不能再收回？如果類同國有土地只有70年使用權，現在法律已說國有住宅土地使用權到期后可自動續期，那農民的宅基地怎么辦？也被強制自動續期？如果國有土地今后續期不再收費了，農民的土地怎么辦？如果購買者也是永久無償自動續期，那農民的土地所有權和使用權還有什么意義？如果尊重農民集體的土地所有權，與國有土地國家同意自動續期不同，讓渡了70年使用權到期農民有權收回或自行收費，那么，農民上市流轉的宅基地與國有居民住宅同地的權利就是不同等的，自然也就談不上同地同權同價。

二、原鄉鎮企業用地與城市工業用地比較

農村集體土地真正屬于經營建設用地的是原鄉鎮企業用地。這一塊當年為了發展鄉鎮企業開了口子，但并沒有明確的面積和比例規定，因而各地發展極不平衡，上風上水或先知先覺者看出端倪或聽到風聲，搶著動手，結果撐死膽大的，餓死膽小的，造成今天有的地方農村有巨量經營建設用地，有的地方幾乎沒有，還都是農田，簡單同地同權，顯然會造成嚴重不公和苦樂不均。更重要的是，鄉鎮企業用地是屬于工業用地性質，同地同權同價就是說與城巿工業開發區的國有用地類同，但以工業用地作為同權標準，恐怕又是很多主張城鄉經營性建設用地同地同權同價的人始料未及和根本不愿接受的。

這樣就引出了一個更深刻的問題，人們所說的同地一般只是指同為建設用地，其實建設用地內部又分許多用途，如商用、住宅、工業、交通、公用、公益等，其用途和市場價值之差別往往不小于農地與建設用地的差別。如商住用地與工業用地就價格懸殊，進而與交通、公共設施、綠化等公益用地，其市場價值更是有天壤之別。由此可見，同是城市國有建設用地，還根本不能說是同地，因而也不可能同權同價。

可見同地同權同價的前提首先是必須真正同地，即同種細分用途的土地。如果像現在許多人僅僅粗糙區分到建設用地這一層，其實并非真是同地，而可能是天上地下，故而也絕不可能同權同價。就如日本東京銀座，可謂真正的寸土寸金。但其中私人土地被限定為道路用途的，就分文不值。私人土地的道路雖被稱為"私道"，但法律規定必須向行人開放，故這樣的私道毫無市場價值。其實不僅建設用地，即便都是農地也有不同，如基本農田和一般農田市場價值就有較大差異，這種差異也應得到承認和尊重。在市場經濟的法治國家，對基本農田與一般可改變用途農田的市場價值從而征收補償標準也是有差異的。

更進一步，就是同一種細分用途的土地，如住宅或商用，也有規劃管理的差別，因此也不是同權同價，否則許多開發商也就不會在拿到商住用地后，花太價錢公關賄賂修改規劃，以便自己通過提高容積率等謀取暴利。規劃就是對土地開發權的進一步界定，因此規劃就是錢。同一種細分土地的規劃不同，其市場價值也大不一樣，這些都是房地產開發市場的常識。因此，僅僅看到一個同屬建設用地，就呼吁同地同權同價，顯然是過分胃失了。

可見，離開了土地開發權這些步步深入的界定，簡單地僅僅看到不同所有制的差別或一個農用與建設用地的大分類，就要求同地同權同價，而且其中許多人暗含的判斷就是要農村宅基地、鄉鎮企業用地和公共用地等所有鄉村建設用地應該與市場價值最高的城市商住用地同權同價，顯然是差之毫厘，失之千里，在實踐中也必然是完全不可行的。

[1]喬陸印,劉彥隨.新時期中國農村土地綜合整治邏輯體系框架[J].人文地理，2016（03）

[2]洪世鍵,曾瑜琦.制度變遷背景下中國城市空間增長驅動力探討[J].經濟地理，2016（06）