新型城鎮化進程中政府行為的轉向

盧崇建 江蘇省高郵市委黨校

新型城鎮化進程中政府行為的轉向

盧崇建 江蘇省高郵市委黨校

“新型城鎮化”在中共十八大的報告中正式提出，是執政黨在未來城鎮化發展方向上釋放出的“轉型”新信號，這也預示著政府行為在未來新型城鎮化過程中將區別于以往城鎮化歷程而發生新的轉向。這種轉向主要體現在：主導權上讓位于市場，理念上更加注重“以人為本”、“公平正義”與“生態和諧”，政策制定上突出重點難點，執行上更注重科學化、專業化。

新型城鎮化 政府行為 轉向

城鎮化是現代化的必由之路。推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義。十八大之前，對于城鎮化建設，十六大提出了“走中國特色的城鎮化道路”，十七大的進一步補充是，“按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展”。十八大提出“新型城鎮化”，并將之作為專有名詞，這在很大程度上為未來城鎮化發展方向上釋放出了“轉型”的“新信號”。

在十八大提出新型城鎮化之前，全國城鎮化基本走的都是由政府主導的“高速度、低質量”的發展模式，地方政府偏重追求的是大投資、多占地，背后是對土地財政的極度依賴；中央對地方政府、領導官員的考核，主要是看GDP、稅收有多少，正是這樣的發展導向，以致全國城鎮化率雖歷年增速迅猛，但普遍“虛弱”，城鎮化的水平和質量并不高。中共十八大正式將“新型城鎮化”作為任務和方向提出來，并且在十八屆二中、三中全會以及2013年中央城鎮化工作會議上不斷得到明確。無論是對執政黨和中央政府關于“新型城鎮化”理論的研判，還是在對歷史進行考察、梳理、總結后因應現實的考量，我們都不難得出結論：在新型城鎮化進程中，政府行為一定會發生轉向，而這種轉向其實是歷史的必然、現實的應然。

一、主導權讓位于市場，政府做好服務

一改以往“政府主導”狀態，將市場作為新型城鎮化的主導力量，是新型城鎮化政府行為的最大最明顯的轉變。2013年中央城鎮化工作會議上，習近平明確指出，推進城鎮化，既要堅持使市場在資源配置中起決定性作用，又要更好發揮政府在創造制度環境、編制發展規劃、建設基礎設施、提供公共服務、加強社會治理等方面的職能。自2002到2012年，國務院已經分六批共取消和調整行政審批事項2497項。十八大后新一屆政府在成立兩個多月的時間里，就已經下放取消133項審批權，截至2014年初，已經取消和下放行政審批等事項334項，并且還在研究繼續取消和下放審批權。總的來說，就是要繼續向市場、社會、企業放權，在更大程度、更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用。

目前市場化推動下的城鎮化，遇到的最大障礙，不是簡單的城市建設規模的擴展問題，而是城市的市場化發展程度不夠的問題。[1]在市場經濟體制下，政府在城鎮化中的最大作用是生成、催化與提升市場力量，政府在城鎮化中的作用只能建立在充分尊重和發揮市場作用的基礎上。[2]在正常的城鎮化進程中，要讓市場去選擇，要充分發揮市場機制的作用。[3]將勞動力轉移，土地流轉等諸多原本屬于政府干預較多的領域交給市場之后，人口流動將更加自由，將城鎮化成本問題部分交給市場解決，見解促進了農業規模化經營、提升了生產效率。未來新型城鎮化建設中，更多采取的將是市場化的方式，中央將允許地方政府通過發債等方式拓寬融資渠道，允許民間資本更多參與到城市基礎設施建設中，企業將成為城市基礎設施建設的主體，政府主要負責的是對城市建設的管理創新。政府與市場的分工、中央與地方的分工，將劃分得更為明確。今后還需進一步研究和擺正政府和市場的關系，以及各自作用的領域。政府需從市場能發揮好作用的領域中退出，減少政府對市場運行的過度干預，把投資決策權和生產經營權等資源配置的自主權交給企業。凡是通過市場機制能夠解決的問題，應當由市場機制去解決，通過市場機制難以解決、但通過中介機構能夠解決的，應當通過中介機構去解決，政府應當解決和彌補市場失靈問題。在城鎮化進程中，政府應該在提供公共物品、制定市場規則、提高行政效率和服務質量、城市布局和規劃、社會公平、保護環境、基礎設施建設、增加就業、產業規劃、法制建設、制度創新等方面履行自己的責任，重點提高提供公共服務和宏觀調控能力。

二、理念上更加注重“以人為本”、“公平正義”和“生態和諧”

新型城鎮化對以往過度片面追求經濟發展和造成運動的城鎮化歷程進行了深刻反思，特別是重點對推進城鎮化的目的進行了深刻思考。中央城鎮化工作會議強調推進城鎮化重點要“以人為本”，提高城鎮人口素質和居民生活質量為根本，要融入讓群眾生活更舒適的理念，體現在每一個細節中，推進城鎮化健康發展，為城鄉居民帶來更多福祉，為全面建成小康社會和實現中華民族偉大復興的中國夢作出更大貢獻。

新型城鎮化要求更加注重“公平正義”。公平主要指權利公平、機會公平。包括建立城鄉統一的建設用地市場，讓農村土地集體所有和城市土地國有的土地享有同地、同權、同價的權利，農業轉移人口與市民享受同等城市福利的權利；包括合理空間占有和空間分配的空間公平權利，新型城鎮化要求在城市要劃定每個城市特別是特大城市開發邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民，在鄉村注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態上改善居民生活條件；此外，還包括當代與未來同等享受發展機會和權力的公平。正義主要指發展的目標正義，路徑正義和方式正義。新型城鎮化要求城鎮化發展的目標要以人為本，以提高要鎮人口素質和居民生活質量為根本，城鎮化過程中要注重公平，注重人與自然和諧共處，發展方式上要求取之有道，用之有度，走可持續發展道路。

新型城鎮化注重發展的“生態和諧”。要堅持生態文明，注重發展的生態成本，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，盡可能減少對自然的干擾和損害，節約集約利用土地、水、能源等資源。要依托現有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁；要融入現代元素，更要保護和弘揚傳統優秀文化，延續城市歷史文脈，要傳承文化，發展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮。切實提高能源利用效率，降低能源消耗和二氧化碳排放強度；高度重視生態安全，擴大森林、湖泊、濕地等綠色生態空間比重，增強水源涵養能力和環境容量；不斷改善環境質量，減少主要污染物排放總量，控制開發強度，增強抵御和減緩自然災害能力，提高歷史文物保護水平。

三、政策制定上狠抓重點難點

十八大以后，政府在新型城鎮化進程中找準幾個著力點，政策制定和創新上力圖從土地制度、戶籍制度和財稅制度等幾個重點難點尋求突破。

土地制度方面，十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確：“允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”，“保障農民公平分享土地增值收益”。以確權為核心，即要明晰土地產權，強化土地物權，要讓農民充分享有土地用益物權，并提出要“建立城鄉統一的建設用地市場”，中央城鎮化工作會議要求提高城鎮建設用地利用效率。要求按照嚴守底線、調整結構、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優化結構，提升效率，切實提高城鎮建設用地集約化程度。嚴守耕地、生態兩條紅線。耕地紅線包括數量，也包括質量。劃定生態紅線。按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，形成生產、生活、生態空間的合理結構。要求按照守住底線、試點先行的原則穩步推進土地制度改革。

戶籍制度方面，新型城鎮化主要通過逐步剝離戶籍上的諸多福利差別，著力動農業轉移人口市民化，并且明確確立在2020年要形成新的戶籍制度。改革路線清晰，目標明確，城鄉二元結構問題第一次真正意義上可能得到徹底解決。公安部副部長黃明指出，中央城鎮化工作會議提出“穩步提高戶籍人口城鎮化水平”，其目的就是推進以人為核心的城鎮化，逐步縮小常住人口、戶籍人口兩個城鎮化率之間的差距，讓符合條件的農業轉移人口真正實現市民化，融入城市社會，提升人民生活水平和質量。要加快戶籍制度改革，應抓緊建立和完善三項制度：一是建立城鄉統一的戶口登記制度，取消城鄉居民的身份差別，為消除城鄉壁壘、推進城鄉發展一體化創造有利條件。二是建立實施居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制，建立完善與居住年限等條件相掛鉤的積分落戶制度，為公平有序落戶提供階梯式政策通道。三是健全實際居住人口登記制度，建設和完善覆蓋全國人口的國家人口基礎信息庫，為跨地區人口流動服務和管理提供支撐，努力做到人口流動到哪里，服務和管理就跟進到哪里。

財稅制度方面，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），在財稅改革方面寫下了濃墨重彩的一筆。《決定》用專門的一個部分論述“深化財稅體制改革”，且位居各項具體經濟改革之首，這在黨的中央全會文件中尚屬首次。同時，《決定》突破了將財政視作單純經濟問題的舊思維，創造性地將其提升到“國家治理的基礎和重要支柱”的高度，體現出對財稅改革的空前重視和治國理念上的重大轉型。而在新一輪財稅改革的全局中，構建科學的中央與地方財稅體制是至關重要的一步棋。對此，《決定》提出了“事權和支出責任相適應”等新要求，清晰地勾勒出了財稅體制改革的新使命、新思維與新路徑。未來逐步立起來的事權和支出責任相適應的財稅制度和進一步理順的中央和地方收入劃分，有助于解決城鎮化過程中的資金難題。中央城鎮化工作會議進一步明確指出，要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，為新型城鎮化建立多元可持續的資金保障機制。

四、執行上更注重科學化、專業化

新型城鎮化要求政府行為更注重提升科學化、專業化水平。中央城鎮化工作會議指出“城鎮化是長期的歷史進程，要科學有序、積極穩妥地向前推進”，特別強調“要一張藍圖干到底”。新型城鎮化建設，要實事求是確定城市定位，科學規劃和務實行動，要優化布局，根據資源環境承載能力構建科學合理的城鎮化宏觀布局，把城市群作為主體形態，促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展。城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃。城市規劃要保持連續性。科學設置開發強度，盡快把每個城市特別是特大城市開發邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民。要制定實施好國家新型城鎮化規劃，加強重大政策統籌協調，各地區要研究提出符合實際的推進城鎮化發展意見。十八大以后，政府更加注重市公眾參與，特別是在環境立法中對公眾參與的方式、獲取信息的途徑和渠道都等做出明確規定，鼓勵和支持社會公眾觀法參與環境影響評價、環境決策、環境執法監督等活動。目前，各地各級別，包括縣域“十二五”城鎮化規劃都召開了聽證會，特別是縣市級的城市，很多都是首次因為房屋拆遷問題召開了聽證會。專家指出，為了實現城鎮化進程中的民主規劃，就必須圍繞“有序”與“有效”兩個維度設計公眾參與機制。其中，有序是保障規劃決策民主性的前提，有效則是保障規劃決策民主性的關鍵。離開了有序參與，公眾就如同一盤散沙，其零散意見就不足以影響決策者；缺乏有效性的參與，公眾的意見必然陷入“說了也白說”的尷尬境地，反過來又挫傷了公眾參與的積極性。[4]城鎮化工作會議明確提出，要培養一批專家型的城市管理干部，用科學態度、先進理念、專業知識建設和管理城市。建立空間規劃體系，推進規劃體制改革，加快規劃立法工作。在城鎮化發展模式更多轉向市場后，對地方政府官員的考核也將更加專業化、科學化。中央將根據不同區域、不同城市的主體功能定位，實行差別化考核，由過去過多考量GDP權重，轉為對經濟結構調整、大氣污染治理等方面的評估，大幅增加體現生態文明建設狀況指標的考核權重，并著力推動建立領導干部任期生態文明建設責任制、問責制和終身追究制。

[1]張孝德，錢書法.中國城鎮化過程中的“政府悖論”[J]，國家行政學院學報，2002(5).

[2]陳甬軍，景普秋.中國新型城鎮化理論及發展目標預測[J]，經濟學動態，2008(9).

[3]劉福坦.加速城鎮化：政府該做些啥[J]，今日浙江，2001(5).

[4]章志遠.穿行于科學與民主之間——城鎮化進程中規劃決策的專家參與及公眾參與[J]，蘇州大學學報（哲學社會科學版），2011(1).

盧崇建（1984-），男，江蘇高郵人，江蘇高郵市委黨校助教，研究方向：法治理論、中國特色社會主義理論教學與研究。