長(zhǎng)三角全民健身地方立法比較研究

唐 勇，林芳臣

(浙江財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，浙江 杭州 310018)

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·體育法學(xué)·

長(zhǎng)三角全民健身地方立法比較研究

唐 勇，林芳臣

(浙江財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，浙江 杭州 310018)

研究目的：以長(zhǎng)三角區(qū)域?yàn)槔C，考察全民健身地方立法實(shí)際狀況，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以期提高全民健身地方立法質(zhì)量，豐富社會(huì)體育法治化理論。研究方法：運(yùn)用文獻(xiàn)調(diào)研、語(yǔ)義分析和比較分析等方法，對(duì)江、浙、滬三地的全民健身地方立法進(jìn)行法理研究。研究結(jié)果：三地均由人大常委會(huì)制定條例規(guī)范全民健身活動(dòng)，但在制定根據(jù)、調(diào)整對(duì)象、法律原則、負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)、全民健身主體和權(quán)利義務(wù)等方面存有細(xì)節(jié)上的差異，立法技術(shù)比較成熟。研究結(jié)論：地方立法應(yīng)當(dāng)宣告公民參與全民健身活動(dòng)的權(quán)利，側(cè)重政府公共服務(wù)的提供，設(shè)計(jì)符合本地實(shí)際情況的法條，并在學(xué)校開(kāi)放體育設(shè)施方面創(chuàng)新制度。

全民健身；地方立法；長(zhǎng)三角

在我國(guó)體育立法實(shí)踐中，“全民健身”不僅是一個(gè)范疇層面的法律概念，還是一種制度層面上的旨在增強(qiáng)群眾體育健身意識(shí)，提高體育活動(dòng)普及程度的法律體系。1993年全國(guó)體委主任會(huì)議提出落實(shí)“以青少年為重點(diǎn), 以全民健身為基本內(nèi)容的群眾體育”發(fā)展戰(zhàn)略，開(kāi)始著手制定一個(gè)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)支持、全民參與的全民健身計(jì)劃[1]。歷經(jīng)二十余年的發(fā)展，以《體育法》第2條為根據(jù)，國(guó)務(wù)院《全民健身?xiàng)l例》為主體，各省(自治區(qū)、直轄市)、市地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章為補(bǔ)充的全民健身法律體系已經(jīng)形成。本研究試圖以長(zhǎng)三角這個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度較高的區(qū)域?yàn)槔容^全民健身各地立法的異同，總結(jié)立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以求提高全民健身地方立法質(zhì)量，豐富社會(huì)體育法治化理論。

1 相關(guān)研究回顧

1.1 全民健身地方立法研究現(xiàn)狀

學(xué)界通常將全民健身的法律規(guī)范納入社會(huì)體育法領(lǐng)域，與學(xué)校體育、競(jìng)技體育和體育產(chǎn)業(yè)的法律規(guī)范相并列[2]。2009年國(guó)務(wù)院頒布的《全民健身?xiàng)l例》是第一部專門針對(duì)全民健身工作的全面系統(tǒng)立法，系我國(guó)全民健身工作走向法制化、規(guī)范化的重要里程碑。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，全民健身公共服務(wù)實(shí)踐面臨諸多挑戰(zhàn)，應(yīng)加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)和法治建設(shè)，使全民健身公共服務(wù)在法治的框架內(nèi)運(yùn)行[3]。

我國(guó)地方體育立法的發(fā)展共享了類似的制度演進(jìn)模式，具有共通的內(nèi)在特質(zhì)，在地域分布上，東部地區(qū)占總量的48.9%，上海、浙江、江蘇3個(gè)省、市最多[4]。對(duì)全民健身地方立法基本概況的研究表明，“總體立法不足、立法的區(qū)域性結(jié)構(gòu)失衡、立法尚未達(dá)到應(yīng)有功效是我國(guó)地方性全民健身?xiàng)l例現(xiàn)存的主要問(wèn)題”[5]。學(xué)者對(duì)《陜西省全民健身?xiàng)l例》開(kāi)展了個(gè)案研究，認(rèn)為該條例的頒布實(shí)施有效促進(jìn)了全民健身活動(dòng)的開(kāi)展，同時(shí)也提出其中的個(gè)別條款與國(guó)務(wù)院的《全民健身?xiàng)l例》相沖突[6]。

1.2 全民健身地方立法研究評(píng)析

現(xiàn)有的研究成果充分肯定了全民健身法律規(guī)范在我國(guó)體育法體系中的地位和作用，認(rèn)識(shí)到在財(cái)政支持力度下降、群眾體育鍛煉需求提升、老齡化和城鄉(xiāng)一體化交織的時(shí)代背景下，全民健身立法將面臨新的挑戰(zhàn)。該領(lǐng)域的研究成果呈現(xiàn)三個(gè)特點(diǎn)：其一，偏重基本理論，忽視個(gè)案實(shí)證。全民健身法治化的理論初步建立，對(duì)全民健身法律規(guī)范的必要性和可行性作了充分的論證，但以某個(gè)規(guī)范性文件為切入的實(shí)證研究相對(duì)匱乏。其二，偏重中央立法，忽視地方規(guī)定。絕大多數(shù)的論文都是圍繞國(guó)務(wù)院《全民健身?xiàng)l例》的制定和完善來(lái)展開(kāi)的，其學(xué)術(shù)意義和應(yīng)用價(jià)值自不待言。在北大法寶收錄的現(xiàn)行有效法律文件中，名稱包含“健身?xiàng)l例”字樣的省級(jí)地方性法規(guī)有16件，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)有8件，此外各地還頒布實(shí)施了大量“全民健身計(jì)劃”，對(duì)這些地方立法的梳理和比較尚未展開(kāi)。其三，偏重前期設(shè)計(jì)，忽視后期評(píng)估。立法是個(gè)系統(tǒng)的社會(huì)工程，既包括草案審議前的理論構(gòu)建和意見(jiàn)征集，又包括頒布施行后的效果評(píng)估和修訂完善。既有的成果偏重立法前的學(xué)理探討，而對(duì)規(guī)范性文件出臺(tái)后的反思和評(píng)價(jià)略顯不足。

2 研究對(duì)象與方法

2.1 研究對(duì)象

本研究對(duì)象是長(zhǎng)三角地區(qū)江、浙、滬三省市及其下轄設(shè)區(qū)的市頒布實(shí)施的全民健身地方規(guī)范性文件。長(zhǎng)三角地區(qū)是我國(guó)綜合實(shí)力最強(qiáng)的區(qū)域，在全國(guó)2.2%的國(guó)土空間上聚集了11.8%的人口和21%的地區(qū)生產(chǎn)總值，社會(huì)體育的普及工作和立法工作也較完善，對(duì)該地區(qū)的全民健身立法比較研究有助于揭示實(shí)踐中的普遍性問(wèn)題，總結(jié)先試先行的示范經(jīng)驗(yàn)。主要的研究對(duì)象是《江蘇省全民健身?xiàng)l例》(2010年9月29日修正，簡(jiǎn)稱《江蘇條例》)、《浙江省全民健身?xiàng)l例》(2014年11月28日修正，簡(jiǎn)稱《浙江條例》)、《上海市市民體育健身?xiàng)l例》(2012年4月19日頒布，簡(jiǎn)稱《上海條例》)等三份省級(jí)地方性法規(guī)。同時(shí)兼顧《蘇州市市民體育健身?xiàng)l例》(2016年5月26日修正)、《杭州市全民健身?xiàng)l例》(2010年11月25日修正)等設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)，以及各級(jí)政府出臺(tái)的“全民健身(實(shí)施)計(jì)劃”。上述規(guī)范性文件收集自北大法寶以及地方人大(常委會(huì))、政府、體育局的官方網(wǎng)站，并以最新修訂的版本為準(zhǔn)。

2.2 研究方法

2.2.1 文獻(xiàn)分析。本研究查閱了有關(guān)社會(huì)(群眾)體育法律規(guī)制的文獻(xiàn)資料以及國(guó)務(wù)院、國(guó)家體育總局等行政部門頒布的命令、決定、通知和指導(dǎo)性意見(jiàn)，特別檢索并整理了2009年國(guó)務(wù)院《全民健身?xiàng)l例》出臺(tái)以來(lái)我國(guó)體育法學(xué)界在該領(lǐng)域發(fā)表的學(xué)術(shù)論文和著作，同時(shí)關(guān)注了2015年《立法法》修改后關(guān)于地方立法的最新研究成果。

2.2.2 語(yǔ)義分析。法律主要以立法機(jī)關(guān)制定并頒布的法律文本為外在表現(xiàn)。對(duì)法律文本進(jìn)行邏輯分析，就可以獲得法律文本所表達(dá)的真實(shí)意思。語(yǔ)義分析法就是對(duì)法律文本中的概念進(jìn)行語(yǔ)義、語(yǔ)法與語(yǔ)境上的邏輯分析，進(jìn)而理解并揭示法律文本恰如其實(shí)的內(nèi)涵。這種研究方法建立在法學(xué)所具有的教義學(xué)特性的基礎(chǔ)之上，即“法學(xué)者以外在權(quán)威所給與之命題，諸如立法機(jī)關(guān)所制定的法律條文或法院所著判例等，為機(jī)械的演繹操作，恰似教徒以圣經(jīng)為依據(jù)，對(duì)人說(shuō)教也”[7]。語(yǔ)義分析法的運(yùn)用能夠捍衛(wèi)全民健身地方立法文本本身的客觀性和融貫性。

2.2.3 比較分析。比較分析在一般性上揭示各種法律秩序的形態(tài)學(xué)特征及其在類型上的親緣性，在特殊性上研究各種法律秩序中可比較的具體制度和解決問(wèn)題的方法，最終導(dǎo)致法制的認(rèn)知和完善[8]。長(zhǎng)三角地區(qū)全民健身立法具有地域上的親緣性和省市間的差異性，通過(guò)比較既可以揭示立法實(shí)踐的一般性規(guī)律，也可以發(fā)現(xiàn)某些具有推廣價(jià)值的創(chuàng)新點(diǎn)。

3 研究結(jié)果與分析

3.1 全民健身立法概況

江蘇、浙江和上海三省市人大常委會(huì)均頒布全民健身相關(guān)的地方性法規(guī)，且同級(jí)人民政府出臺(tái)相應(yīng)的全民健身實(shí)施計(jì)劃作為實(shí)施條例的配套文件(表1)。在制定條例的法律根據(jù)上，《江蘇條例》和《浙江條例》使用“根據(jù)《中華人民共和國(guó)體育法》以及有關(guān)法律、行政法規(guī)”的表述，而《上海條例》明確列舉了三個(gè)相關(guān)的中央立法。《立法法》第88條第2款規(guī)定，“行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。”地方全民健身?xiàng)l例所規(guī)定的是“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)”(《立法法》第73條第1款)。因此，從《立法法》所設(shè)定的規(guī)范性法律文件位階角度看，《上海條例》的做法更為妥當(dāng)。

表1 長(zhǎng)三角全民健身立法概況

三省市都將條例的調(diào)整對(duì)象界定為“健身活動(dòng)以及對(duì)健身活動(dòng)的管理”，除此之外，《浙江條例》還提到健身服務(wù)的內(nèi)容，《上海條例》在分則的第四章規(guī)定了“市民體育健身服務(wù)與保障”。從政府職能轉(zhuǎn)變的意義上看，應(yīng)當(dāng)“依法加強(qiáng)和規(guī)范公共服務(wù)”，“強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)”[9]。據(jù)此，在條例的總則中將全民健身服務(wù)納入調(diào)整對(duì)象，有利于體現(xiàn)政府履行全民健身公共服務(wù)職能的要求。

《江蘇條例》和《浙江條例》將其遵循的基本原則歸納為“因地制宜、靈活多樣(形式多樣)、注重實(shí)效和科學(xué)文明”四項(xiàng)，充分體現(xiàn)了地方立法結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際的立場(chǎng)，《上海條例》未就法律原則作出專門的規(guī)定。在訴訟中尚未檢索到援引地方全民健身?xiàng)l例的裁判文書，法律原則在全民健身相關(guān)案件的司法審判中彌補(bǔ)規(guī)則不足的作用并不凸顯，但是，規(guī)范性法律文件有其整體融貫性的基本要求，法律原則在構(gòu)建體系、串聯(lián)規(guī)則、指導(dǎo)實(shí)施等方面具有不可忽視的作用。鑒于《體育法》和國(guó)務(wù)院《全民健身?xiàng)l例》均未對(duì)全民健身的法律規(guī)制設(shè)定基本原則，地方立法宜設(shè)專條加以規(guī)定。

體育行政部門是全民健身活動(dòng)的主管單位無(wú)需贅言，《江蘇條例》和《浙江條例》還把政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)列為負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。從條例規(guī)定的內(nèi)容來(lái)看，《江蘇條例》第10條第3款、《浙江條例》第12條第2款、《上海條例》第10條第1款均規(guī)定學(xué)校負(fù)責(zé)對(duì)學(xué)生的體質(zhì)監(jiān)測(cè)；此外，《上海條例》第10條第3款還規(guī)定教育行政管理部門負(fù)責(zé)對(duì)學(xué)校健身工作進(jìn)行督導(dǎo)檢查。由此可見(jiàn)，體育行政部門以外的機(jī)構(gòu)也承擔(dān)部分全民健身管理工作，也應(yīng)當(dāng)列為全民健身工作的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。

3.2 全民健身主體

從字面文義來(lái)看，全民健身的主體是“全民”。《體育法》第2條規(guī)定，“國(guó)家發(fā)展體育事業(yè)，開(kāi)展群眾性的體育活動(dòng)，提高全民族身體素質(zhì)。體育工作堅(jiān)持以開(kāi)展全民健身活動(dòng)為基礎(chǔ)，實(shí)行普及與提高相結(jié)合，促進(jìn)各類體育協(xié)調(diào)發(fā)展。”以全民健身活動(dòng)為主要載體的社會(huì)體育，其宗旨是提高全民族身體素質(zhì)，“全民族”等同于《憲法》序言中的“我國(guó)各民族”，即組成共和國(guó)的全體公民。國(guó)務(wù)院《全民健身?xiàng)l例》第1條同樣秉持這個(gè)觀點(diǎn)，明確“保障公民在全民健身活動(dòng)中的合法權(quán)益”。

《江蘇條例》和《浙江條例》都在第1條中使用“公民”概念作為全民健身主體，系延續(xù)并遵從上位法的措辭。值得注意的是，《上海條例》的適用范圍是“本市行政區(qū)域內(nèi)市民體育健身活動(dòng)及其管理”(第2條)。首先，在中央法律文件體系中“市民”不是嚴(yán)格意義上的法律概念。通俗地講，市民是城市居民的簡(jiǎn)稱，在身份上持有城市戶籍，在地域上居住和生活在城市范圍，在職業(yè)上從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)，其對(duì)稱概念是“農(nóng)民”。顯然，《上海條例》中體育健身活動(dòng)的主體限于“市民”而非“全民”。其次，《上海條例》的地域效力及于“本市行政區(qū)域內(nèi)”就有必要考察在“本市行政區(qū)域內(nèi)”是否還存在“農(nóng)民”主體。根據(jù)《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》、《上海市農(nóng)村公路管理辦法》等地方性法規(guī)的條款，上海市行政區(qū)域內(nèi)存在與市民相對(duì)的農(nóng)民主體。而上海并未另行制定“農(nóng)民體育健身?xiàng)l例”，故僅規(guī)定“市民”作為全民健身活動(dòng)的主體在法理上是不妥的。最后，《體育法》和國(guó)務(wù)院《全民健身?xiàng)l例》均未作“市民”與“農(nóng)民”的區(qū)分，反映出體育健身活動(dòng)作為一種權(quán)利的平等性，即無(wú)論出身、職業(yè)、地域的差別，每個(gè)公民都有參加體育健身活動(dòng)的資格和權(quán)利，這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在地方立法中予以貫徹。此外，本研究還發(fā)現(xiàn)，《杭州市全民健身?xiàng)l例》將全民健身活動(dòng)界定為“政府倡導(dǎo)、市民參與，以增進(jìn)身心健康為目的的群眾性健身活動(dòng)”(第2條第2款)同樣是不合適的，在同一個(gè)法律文件中使用“全民”和“市民”兩個(gè)術(shù)語(yǔ)違背了法律文件內(nèi)在融貫性的準(zhǔn)則。

3.3 全民健身權(quán)利義務(wù)關(guān)系

法律以權(quán)利和義務(wù)為調(diào)整機(jī)制，對(duì)全民健身地方立法的比較研究不能忽視相關(guān)條例對(duì)權(quán)利和義務(wù)的設(shè)定。《體育法》在文本表述中并未明確宣告“體育權(quán)利”的范疇，但國(guó)務(wù)院《全民健身?xiàng)l例》第4條規(guī)定，“公民有依法參加全民健身活動(dòng)的權(quán)利。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依法保障公民參加全民健身活動(dòng)的權(quán)利。”中央立法明確了兩個(gè)方面內(nèi)容，其一，全民健身是公民的一項(xiàng)法定權(quán)利，公民有資格參與全民健身活動(dòng)，并享受基于這項(xiàng)活動(dòng)所帶來(lái)的利益；其二，保障公民開(kāi)展全民健身活動(dòng)的主要義務(wù)主體是各級(jí)人民政府，也就是說(shuō)，政府承擔(dān)了提供全民健身公共服務(wù)的法定義務(wù)。這是全民健身權(quán)利義務(wù)關(guān)系的核心表述，對(duì)地方立法具有指導(dǎo)意義。

在概括性規(guī)定方面，《江蘇條例》第3條第2款宣告公民參與全民健身活動(dòng)的權(quán)益，《浙江條例》第1條宣告保障公民參加健身活動(dòng)的權(quán)利，《上海條例》第3條既宣告了全民健身主體的權(quán)利，也設(shè)定了各級(jí)政府承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。首先，在我國(guó)現(xiàn)行有效的法律文件中，“權(quán)利”與“權(quán)益”往往混用，例如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》在總則中同時(shí)使用了兩者。本研究認(rèn)為，在總則中使用“權(quán)利”字樣作為概括性條款更為妥當(dāng)。首先，權(quán)利是法律體系構(gòu)建的基本范疇，尤其是在成文法國(guó)家，權(quán)利及其分類體系是法律文件得以成型的骨架。其次，相對(duì)于勞動(dòng)權(quán)利、土地權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利等與經(jīng)濟(jì)生活密切相關(guān)的權(quán)利，體育權(quán)利是一項(xiàng)“弱權(quán)利”，尚未在公民觀念意識(shí)中牢固確立，在立法中明確權(quán)利范疇，有助于公民權(quán)利意識(shí)的培養(yǎng)。最后，保障權(quán)利是全面推進(jìn)依法治國(guó)的時(shí)代主題。“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法。依法保障公民權(quán)利，加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平的法律制度[9]。”地方立法也要通過(guò)宣告權(quán)利的方式，推進(jìn)全民健身領(lǐng)域的法治化。

表2 長(zhǎng)三角全民健身立法規(guī)定的義務(wù)類型

在全民健身各項(xiàng)義務(wù)的設(shè)定方面，三地立法結(jié)合地方實(shí)際情況各有側(cè)重，但其設(shè)定的主要義務(wù)具有類型上的相似性(表2)。幾個(gè)明顯的差異在于：①《浙江條例》第17條規(guī)定每年6月為本省全民健身月，這是國(guó)務(wù)院《全民健身?xiàng)l例》規(guī)定8月8日全民健身日之外的一個(gè)表述。本研究認(rèn)為有其可取之處，8月是浙江氣候最為酷熱的時(shí)段，不適合戶外體育健身，在6月份開(kāi)展主題活動(dòng)更為合適，體現(xiàn)了地方性法規(guī)與地方實(shí)際的結(jié)合。②《上海條例》第8條特別列舉了體育健身活動(dòng)參與者應(yīng)當(dāng)遵守防止社會(huì)生活噪聲污染的相關(guān)規(guī)定和社會(huì)公德。這是對(duì)廣場(chǎng)舞擾民作出的一個(gè)回應(yīng)。③《浙江條例》第39條規(guī)定從事危險(xiǎn)性大的體育健身經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)配備救護(hù)人員。隨著公民體育素養(yǎng)的提升，對(duì)全民健身活動(dòng)項(xiàng)目的要求也逐步提高，配備救護(hù)人員也是一個(gè)基本趨勢(shì)。④《上海條例》第20條規(guī)定公共體育場(chǎng)館開(kāi)放時(shí)間的下限是每周56個(gè)小時(shí)，《浙江條例》授權(quán)省體育行政部門規(guī)定最低時(shí)限，《江蘇條例》只要求公布開(kāi)放時(shí)間，未設(shè)最低時(shí)限。

值得注意的是，國(guó)務(wù)院《全民健身?xiàng)l例》和長(zhǎng)三角地方立法都規(guī)定了學(xué)校有義務(wù)向公眾開(kāi)放體育健身設(shè)施或體育健身場(chǎng)地。一方面，學(xué)校寒暑假期向公眾開(kāi)放體育場(chǎng)館，能夠緩解體育公共資源供給不足的矛盾，提高體育健身設(shè)施和場(chǎng)地的利用率。另一方面，學(xué)校體育場(chǎng)館開(kāi)放所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。例如，在2015年康正麗與上海閔行區(qū)浦江文馨學(xué)校、王孝誠(chéng)生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)糾紛案([2015]閔民一[民]初字第3765號(hào))中，原告在浦江文馨學(xué)校跑道散步時(shí)被在跑道一側(cè)踢足球的被告射中頭部，構(gòu)成傷殘。一審法院判令被告踢球未給予充分注意，負(fù)主要責(zé)任(70%)；學(xué)校在提供場(chǎng)所時(shí)對(duì)健身人群應(yīng)負(fù)有保障安全的一般義務(wù)，學(xué)院應(yīng)當(dāng)對(duì)本案情況有所預(yù)見(jiàn)，屬于放任危險(xiǎn)而不予適當(dāng)管理，對(duì)原告的損害承擔(dān)20%的責(zé)任；原告作為成年人承擔(dān)10%的責(zé)任。該案二審維持原判。該判決在《侵權(quán)責(zé)任法》的適用上判決正確、責(zé)任分擔(dān)也屬公允，但對(duì)于學(xué)校而言加重了風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)擔(dān)。

無(wú)論是中央立法《公共文化體育設(shè)施條例》，還是《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)公共體育設(shè)施和學(xué)校體育場(chǎng)地設(shè)施向社會(huì)開(kāi)放工作的通知》(浙政辦發(fā)[2015]94號(hào))《浙江省教育廳、浙江省體育局關(guān)于推進(jìn)中小學(xué)校體育場(chǎng)地設(shè)施向社會(huì)開(kāi)放工作的通知》(浙教體[2015]42號(hào))等地方性文件皆原則性地規(guī)定開(kāi)放要求、規(guī)范收費(fèi)、加強(qiáng)管理等內(nèi)容，卻未設(shè)定學(xué)校監(jiān)管義務(wù)的邊界和免責(zé)事由。這是一個(gè)需要通過(guò)立法來(lái)規(guī)范的領(lǐng)域。根據(jù)《立法法》第73條第2款規(guī)定，除只能制定法律的事項(xiàng)外，國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省(區(qū)、市)和設(shè)區(qū)的市根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)。具體而言，學(xué)校向公眾開(kāi)放體育場(chǎng)館應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新管理模式，積極嘗試通過(guò)與小區(qū)物業(yè)、體育協(xié)會(huì)、俱樂(lè)部等合作對(duì)學(xué)校體育場(chǎng)地進(jìn)行管理，明確在健身活動(dòng)中意外事故出現(xiàn)時(shí)的責(zé)任分配，使學(xué)校在開(kāi)放場(chǎng)地時(shí)不必?fù)?dān)心承擔(dān)不必要的風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 全民健身法律責(zé)任

全民健身義務(wù)主體怠于履行義務(wù)或履行失當(dāng)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。因此，責(zé)任條款是規(guī)范性法律文件不可或缺的組成部分。國(guó)務(wù)院《全民健身?xiàng)l例》設(shè)定的責(zé)任主體主要有政府部門工作人員、學(xué)校、高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目擅自經(jīng)營(yíng)者、利用健身活動(dòng)從事非法行為的主體等幾類，處罰的依據(jù)主要是《治安管理處罰法》、《行政處罰法》，構(gòu)成犯罪的依據(jù)《刑法》追究刑事責(zé)任。從責(zé)任設(shè)置的性質(zhì)看，全民健身法律責(zé)任以行政法責(zé)任為主。

長(zhǎng)三角全民健身地方立法對(duì)國(guó)務(wù)院《全民健身?xiàng)l例》設(shè)定的法律責(zé)任不作重復(fù)性規(guī)定，符合《立法法》第73條第4款的規(guī)定，“制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定。”《江蘇條例》和《上海條例》特別規(guī)定侵占、破壞全民健身設(shè)施造成損失承擔(dān)民事賠償責(zé)任；《浙江條例》在全民健身義務(wù)方面要求從事專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)要求高、危險(xiǎn)性大的體育健身經(jīng)營(yíng)者配備社會(huì)體育指導(dǎo)員和救護(hù)人員，對(duì)怠于履行該義務(wù)的，由體育行政部門責(zé)令改正，可出相應(yīng)的罰款。競(jìng)技體育法偏重行業(yè)自律和自治，由國(guó)際和國(guó)內(nèi)單項(xiàng)體育聯(lián)合會(huì)設(shè)置并執(zhí)行行業(yè)法律責(zé)任。但全民健身立法作為社會(huì)體育法的組成部分，完全可以依托民事、行政和刑事法律責(zé)任體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)違法行為的制裁。本研究認(rèn)為，長(zhǎng)三角全民健身地方立法的責(zé)任設(shè)置是科學(xué)合理的。

3.5 全民健身立法技術(shù)

立法技術(shù)是在制定和修改規(guī)范性法律文件活動(dòng)時(shí)所遵循方法和操作技巧的總稱，主要涉及法的結(jié)構(gòu)營(yíng)造技術(shù)和法的語(yǔ)言表述技術(shù)[10]。在結(jié)構(gòu)營(yíng)造技術(shù)方面，《江蘇條例》篇幅較短，未設(shè)章節(jié)，《浙江條例》和《上海條例》皆為6章45條的結(jié)構(gòu)。三個(gè)地方性法規(guī)按照總則、分則的體例制定，在總則規(guī)定立法目的、調(diào)整對(duì)象、主管機(jī)構(gòu)等一般性事項(xiàng)；在分則規(guī)定各項(xiàng)具體制度；在附則中規(guī)定施行日期。

全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)出臺(tái)的《立法技術(shù)規(guī)范(試行)(一)》(法工委發(fā)2009[62]號(hào)，簡(jiǎn)稱《技術(shù)規(guī)范》)規(guī)定，是判斷立法語(yǔ)言表達(dá)技術(shù)的重要標(biāo)準(zhǔn)。在常用詞語(yǔ)方面，三個(gè)地方性法規(guī)的措辭選擇完全符合《技術(shù)規(guī)范》的規(guī)定。《技術(shù)規(guī)范》第14條規(guī)定，“法律在表述義務(wù)性規(guī)范時(shí)，一般用‘應(yīng)當(dāng)’，不用‘必須’。”三個(gè)法規(guī)通篇未出現(xiàn)“必須”字樣，例如，《江蘇條例》第18條規(guī)定，“綜合性公園應(yīng)當(dāng)對(duì)公民的晨練活動(dòng)免費(fèi)開(kāi)放”。《技術(shù)規(guī)范》第15條規(guī)定，“‘不得’一般用于有主語(yǔ)或者有明確的被規(guī)范對(duì)象的句子中，‘禁止’一般用于無(wú)主語(yǔ)的祈使句中。”《浙江條例》第16條規(guī)定，“公民參加全民健身活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守公共秩序和健身場(chǎng)所的規(guī)章制度，不得損害健身設(shè)施和健身環(huán)境，不得影響他人的正常工作和生活。禁止利用全民健身活動(dòng)從事迷信、賭博等違法活動(dòng)。”在第1款中，參加全民健身活動(dòng)的公民是明確的主語(yǔ)，使用“不得”作為禁止性義務(wù)的設(shè)定；第2款是無(wú)主語(yǔ)的祈使句，使用“禁止”。限于篇幅，不再枚舉。

《技術(shù)規(guī)范》第5.1條規(guī)定，“立法目的的內(nèi)容表述應(yīng)當(dāng)直接、具體、明確，一般按照由直接到間接、由具體到抽象、由微觀到宏觀的順序排列。”三個(gè)地方性法規(guī)的第1條由直接到間接地依次排列了“促進(jìn)健身活動(dòng)的開(kāi)展”、“增強(qiáng)體質(zhì)”等事項(xiàng)。但是，《浙江條例》將“促進(jìn)社會(huì)和諧”納入立法目的，本研究認(rèn)為過(guò)于寬泛，不夠直接和明確，因?yàn)槿魏我徊糠勺罱K都旨在建立統(tǒng)一的法秩序以實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和諧。

4 結(jié)論與建議

全民健身地方立法是國(guó)家體育法體系的有機(jī)組成部分，在推動(dòng)全民健身在基層的開(kāi)展，保障公民體育權(quán)利，增強(qiáng)全民體質(zhì)方面發(fā)揮著積極作用。在學(xué)理上比較各地文本，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善立法文本將是體育法學(xué)深入研究的一個(gè)切入點(diǎn)。

在立法內(nèi)容上，地方全民健身?xiàng)l例的制定應(yīng)當(dāng)樹(shù)立權(quán)利意識(shí)，宣告參與全民健身運(yùn)動(dòng)是公民的權(quán)利，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依法保障這項(xiàng)權(quán)利。換句話說(shuō)，全民健身?xiàng)l例的基本定位應(yīng)當(dāng)是一部“權(quán)利法”而不是“管理法”。在此基礎(chǔ)上，地方全民健身?xiàng)l例的調(diào)整對(duì)象包括全民健身活動(dòng)的開(kāi)展、服務(wù)和管理，并偏重體育行政管理部門和其他有關(guān)機(jī)構(gòu)在提供公共服務(wù)方面的內(nèi)容。全民健身活動(dòng)的主體不應(yīng)作任何區(qū)分，尤其不能基于戶籍區(qū)分城市居民和農(nóng)村居民。各地現(xiàn)行的“市民健身?xiàng)l例”應(yīng)當(dāng)及時(shí)修訂為惠及全體公民的“全民健身?xiàng)l例”。在具體制度的設(shè)計(jì)方面，國(guó)務(wù)院《全民健身?xiàng)l例》詳細(xì)規(guī)定的內(nèi)容無(wú)需重復(fù)。地方立法應(yīng)當(dāng)因地制宜，結(jié)合本地氣候狀況、民族分布、生活習(xí)慣、體育基礎(chǔ)等實(shí)際，設(shè)計(jì)符合現(xiàn)實(shí)需要的法律條款。學(xué)校體育健身設(shè)施向市民開(kāi)放的具體管理辦法、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)方式等問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上進(jìn)行制度創(chuàng)新。

在立法技術(shù)上，《立法法》和《立法技術(shù)規(guī)范》為全民健身地方立法合法化和科學(xué)化提供保障，各地現(xiàn)行立法文件皆能遵循技術(shù)規(guī)范的要求。地方立法工作要改變“求大求全”的傳統(tǒng)思路，更加務(wù)實(shí)，重新審視檢討早年頒布的規(guī)范性文件，做好修訂和完善工作。在具體操作中，邀請(qǐng)高等院校、科研機(jī)構(gòu)、體育協(xié)會(huì)、俱樂(lè)部和普通體育愛(ài)好者參與制定和修改，集思廣益，提高立法質(zhì)量。

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Comparative Study on Local Legislation on National Fitness in Yangtze River Delta

TANG Yong, LIN Fang-chen
(Law School, Zhejiang University of Finance and Economics, Hangzhou 310018, China)

The objective of this study is to inspect the actual state of local legislation on national fitness based on the example of the Yangtze River Delta, in order to learn from it and enhance the quality of local sports law. By applying literature review, semantic analysis and comparative analysis, three local regulations and other by-laws on national fitness were investigated. It could be seen that the local regulations on national fitness have been made by the standing committee of local people's congress. There exits some differences in legislative basis, adjustment objects, legal principles, competent departments, rights and duties. Legislative technique seems quite advanced. It could be concluded that local legislation on national fitness should proclaim the right to enjoy sports and government should be the main body to provide public service. It should adjust measures to local conditions in article designing, and a key issue is about the way of opening school facilities to the public.

national fitness; local legislation; Yangtze River Delta

國(guó)家體育總局體育哲學(xué)社會(huì)科學(xué)青年項(xiàng)目(2359SS16096);浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目(17NDJC057YB)

2017-03-21

唐 勇(1982-)，男，浙江紹興人，博士，博士后，副教授，研究方向?yàn)轶w育法學(xué).

1004-3624(2017)04-0001-06

G80-05

A