退耕還林生態補償的難點與問題闡釋

秦小義

摘要：指出了退耕還林作為中國環境保護發展下的一項重點工程，不僅能夠對耕種水土的流失、鹽堿化現狀、沙土化現象進行有效治理，同時還能夠最大程度地提升植被生態作用的發揮，為社會發展主力。結合實際的退耕還林生態補償現狀，針對期間所存在的一些問題及難點進行了闡釋，以期為提升林木開采及利用提供一點理論幫助。

關鍵詞：退耕還林；生態補償；難點與問題

中圖分類號：S7

文獻標識碼：A 文章編號：16749944（2017）11020302

1 引言

隨著我國20世紀90年代末展開的還林退耕事業序幕的展開，中國的環境保護工作與退耕還林事業取得了一定的成績，但在對生態環境進行補償的過程中依舊存在一些問題與工作難點有待于同行業從業人員展開討論，并加以科學的方式給予解決，如果這項事業無法順利、科學的發展，那么將會嚴重的導致整個退耕還林工作的良性循環與發展。

2 退耕還林生態補償存在的難點

2.1 林戶自身權利方面所存在的限制

其最重要的表現就在于采伐受益權受到到了較大限制與制約。在與退耕還林相關的政府性文件與政策中已經明文規定，退耕農戶依舊享有自主采伐收益的權利，不過這種結果必須是要以不破壞環境生態為首要前提的，而且這種采伐已經不再是傳統意義上的采伐，它必須要經過若干部門、機構進行專業評定與審批，方可開始對自有林木開展采伐工作。不僅如此，新的政策還對農戶采伐林木的數量、時間均作出了明確的規定。可以說這種狀態下的林木采伐工作開展將十分艱難，特別是考慮到林木的生長速度過緩這個因素，也直接制約了農戶對這部分的收益水平。綜上而言，現階段的農戶受到制度、規定等方面的制約，在退耕還林背景下的林木采伐經濟收益必須要給予政策性的傾斜保護，也只有這樣才能夠對林戶自身權利給以照顧。

2.2 在受益以及受損主體的界定上存在明顯的難點

針對新形勢下的中國退耕還林補償政策來看，政府成為了唯一的補償主體機構，它的負擔是十分沉重的。這是由于林木資源作為一種共同資源，其本身就具有較強的排他性，這就導致了受損與受益主體定義在界定的時候十分模糊，而受損主體幾乎沒有辦法在受益主體身上尋求有效的補償。雖然政府的這種唯一性補償機制的建立的確能夠在一定程度上為農戶提供一些經濟補償，但由于沒有市場效益的趨勢，并且在受益以及受損主體認定上的不明確，直接導致了這種情況下的政府職能所承擔的補償方式變得十分沉重。

鑒于此，提倡新興生態補償模式的出現，應當實行誰開發誰治理，誰破壞誰恢復，誰受益誰付費的補償原則及補償主體確定方式，也只有這樣才能夠彌補實際的退耕還林工程不被受益及受損主體界限上的局限影響。

2.3 利益評定制度制定上的問題

現階段退耕還林工作中所出現的利益評價機制尚不完善，很多退耕還林過程中出現的受益評估也不夠準確，這將會直接影響到中國退耕還林事業發展能否進行得有序、科學、完善。作為生態環境經濟補償體系的重要組成部分，退耕還林利益體的評估與評定工作現階段還尚不完善，可以說目前經歷了若干年的發展尚沒有形成一個統一、可行的評價制度，很多專業人士在進行評定的過程中只是依靠水土保持相關項目的制度來進行，并沒有形成一整套具有生態價值評定與綜合價值評估的退耕還林系統創建。特別是生態價值的評估，由于其中涉及到生態學以及生態經濟學中方方面面的內容，所以這些都導致了在開展退耕還林的實際工作中，對其項目產生的生態效益、經濟效益與社會效益略有偏差。因此在進行退耕還林工作的利益評價體系上，依然還存在著相當大的空間可以進行改進與提升。

除了上面提到的問題外，退耕還林工作由于在開展支出還投入了較多的勞動力與資金財力，很多林業專家與經濟專家均紛紛指出，該種環境下的利益評價體系在進行綜合評估的過程中，如何平衡生態價值與經濟價值則成為了需要不斷改善的中心問題。

3 退耕還林生態補償問題闡釋

3.1 不能與現實情況相適應

這種與實際情況不相適應的現象主要體現在補償制度的適用性上。中國作為農業大國，退耕還林工程所涉及的規模、范圍均十分遼闊、廣大，而開展退耕還林的區域之間則存在相對一定的差別，這種差別包括地域的自然經濟發展現狀、社會發展現狀等問題，甚至就連退耕還林的主體地質都在很大程度上存在著自然差異，這就導致了我國整體的退耕還林工作產生了很多實際性困難。雖然退耕還林地區的經濟補償制度是由國家及相關政府部門統一制定的，而且該制度具有一定的可操作性與透明性，但站在實際角度來看這種補償制度卻缺少一定的非針對性。特別是從實際地域補償情況來看，個別地區的補償標準超過了實際情況，而個別地區的補償則出現了短缺的情況。例如在比較偏遠的四川阿壩地區，它們的平均海拔高達3500余m，且地理位置復雜、峻峭，這種復雜的地勢如果僅僅按照國家制定的平均退耕還林標準來執行，那么無疑是增加了退耕還林工作的開展難度與補償金額不對等的現象。一旦引發了農戶的不滿，將會直接削弱這種生態經濟補償機制的良性激勵作用， 同時還將會對退耕還林的整體工作產生一系列不良影響，因而產生的民眾負面心聲也會直接影響到國家發展的長治久安。

3.2 補償金額上存在問題

從經濟補償金額環節來看，其中存在的原因主要是政府退耕還林補償金無法滿足農戶的心理期望值。而理想的補償金額應當是高于農戶的正常勞作獲取、高于農作物種植的社會平均經濟效益的。但在實際的退耕還林補償金額相關規定中，個別地區的補償金額不僅沒有實現增長，甚至還出現了一定的補償金額下調，這種補償金直接與農民的內心期望值產生了很大的差距，繼而產生的不滿將會直接導致農民參與退耕還林的積極性有了直線下降的趨勢。

例如，在南方區域及長江周邊區域的退耕還林過程中，第二周期的補償款為地125元/畝，而北方區域與黃河周邊的退耕還林補償金為90元/畝，通過這兩種實例發現，同種糧食作物所獲得的補償利益具有較大差距，肯定會在思想上與行動上削弱了農戶對于退耕還林制度推廣與開展的滿意程度。只有退耕還林地中所發放的補償金能夠超過農戶的種植受益才能夠實現退耕還林人員收入不會出現負增長，才能夠確保這種補償金政策能實現激發農戶積極性、從而促進環境保護良性循環的作用?？墒窃趯嶋H的補償工作中，特別是在第二周期生態補貼工作的實施過程中，依舊有很多區域的退耕還林補償金出現了減少的情況。

3.3 補償時間上存在缺陷

退耕還林的補償時間不緊要適合林木的自然生長規律與自然經營周期，同時還需要充分的考慮到退耕還林農民的生活實際需要。與其它領域不同，由于我國的林牧業發展起步較晚、底子薄弱，同時其生長周期還受到時間與自然環境的制約，很難能夠在短時間內取得較為明顯的經濟收益與生態效果。這種狀態下就需要政府相關部門能夠結合實際的農戶需求及自然生長規律，通過對林業的生態環境給予長期、持久的科學計劃。以四川省南充市儀隴縣為例，退耕還林的柏木經營周期通常在20年左右，有的經營周期更長，而核桃樹、杜仲、桑蠶等經濟林的種植、栽培最終的盛產期則是必須經過近10年的過程。從現行的退耕還林補償政策來看，則是缺少了對這部分現狀的法律法規約束力，僅僅對林木的生長階段給予了一定數量的經濟補償，卻對后期農戶管理、守護方面的投入沒有給予考慮?？梢哉f這種狀態下造成了農戶應得利益與國家既得利益產生了時間差，同時經濟利益也產生了較大的失衡現象。從生態建設的層面來看，為了避免這一問題的產生，國家就必須通過對退耕還林的補償年限進行適當延長，才能夠消除這種現實問題。在此建議生態林補償年限應該延長至20年以上、經濟林應當延長至10年以上，保證能夠順利地過渡到盛果期。

4 結語

現階段的退耕還林工作在對農戶給予生態補償的過程中雖然得到了較多的提升，但依舊存在一定的問題與難點，有待于林業從業者不斷革新、解決。特別是一些經濟發展水平不均衡、資源條件不對等的地區對于生態補償項目的依賴程度均有不同影響。特別是在后退耕還林時期的林木收益期間，農戶們對林木的采伐、應用等問題均提出了較多的現實要求，然而現階段的還林政策雖然已經對農戶所擁有的權益及林權有了更多的傾斜照顧，但依舊還存在著較大的改進空間，只有這樣才能夠突破一些不良的制約實現收益權的有效推廣，打破區域性跨流域補償的舊格局。所以說新時期下的生態補償對象的設立與范圍的擴大必須要遵循公平、公正、公開、傾斜于弱勢群體保護等核心原則，也只有這樣退耕還林項目才能夠得以良性循環與發展。

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