出版業出資人制度與主管主辦制度銜接的創新性策略探討

【摘 要】出版業出資人制度與主管主辦制度的銜接是一個難題，文章對此進行了系統解析，同時立足于新的發展和要求，建議建立“政府導向、法規管理、技術監測、行業自律和全員監督”為手段的導向管理體系，并以此為基礎，實現出資人制度與主管主辦制度的融合和和銜接，即融和銜接。基于融和發展平臺，既可以匯聚各方力量，實現統一監督和管理，及時有效解決發展中出現的各種問題，又可以充分發揮兩種制度的優勢，形成合力，為出版業營造良好的發展空間。

【關 鍵 詞】出資人制度；主管主辦制度；融和銜接

【作者單位】劉千桂，北京印刷學院。

出版業新業態正成為經濟發展新的增長點，這對產業發展和制度建設提出了新要求，在新形勢下打造文化創新主體，推進出資人制度與主管主辦制度銜接，才能創新發展出版制度，建立有效的管理體制。

一、出資人制度與主管主辦制度的銜接難題

主管主辦制度是基于政府與企業隸屬關系制訂的制度安排。出資人制度則是基于政府與企業法人關系創建的制度安排。兩種制度的銜接自然而然面臨諸多難題。

1.兩種制度相似職能不同目的帶來的難題

從現有制度設計來看，主管主辦制度和出資人制度都是出版行政管理的基本制度，兩者關于出版企業的管理職能和管理權限內容有很多重合之處，如都擁有對企業主要負責人的考核任免權限、對企業重大事項的決定權、對資產的監督權。不同之處在于，主管主辦制度偏重于導向管理，強調內容的控制權，而出資人制度則側重于資產的監督和管理、資產保值增值和受益權等方面。這種重合和不同直接影響出版企業現代企業制度的建立，導致出版企業政企關系模糊、國有資產多頭管理、產權關系不清和責權不統一。

2.國有文化資產管理面臨的雙重難題

從國有資產管理體制改革的歷史和實踐來看，我國特有的出資人制度與西方倡導的現代企業制度有機銜接一直是個難題。2003 年，中央開始文化體制改革試點，拉開了出版企業轉企改制的序幕。按照國有文化資產管理體制改革的思路，要在出資人制度與現代企業制度銜接的基礎上，在管人、管事、管資產基礎上增加管導向；在出資人制度和主管主辦制度管理職能和管理權限交叉和重合的基礎上，探索主管主辦制度與現代企業出資人制度有機銜接，建立和完善管人、管事、管資產、管導向相結合的新型管理體制。解決這些難題需要創新管理模式。

3.新技術新發展帶來的新問題

隨著科技的迅猛發展，自出版、全平臺、生態鏈、云計算、大數據、云閱讀等新名詞層出不窮。新事物的發展，自然會產生眾多現實的問題。以自出版為例，它是一種新型的出版業態。一般認為，自出版是指圖書或者其他形式的出版物在不通過出版商按常規出版流程進行策劃、出版、發行的情況下，由作者主導推動出版的特殊出版業態。然而，我國現有的制度對此描述卻是空白。《出版管理條例》對出版單位的設立和管理有明確的規定：“報紙、期刊、圖書、音像制品和電子出版物等應當由出版單位出版?！痹O立出版單位，應當具備下列條件：“有出版單位的名稱、章程，有符合國務院出版行政部門認定的主辦單位及其主管機關，有確定的業務范圍，有30萬元以上的注冊資本和固定的工作場所，有適應業務范圍需要的組織機構和符合國家規定的資格條件的編輯出版專業人員，以及法律、行政法規規定的其他條件。審批設立出版單位，除依照上述所列條件外，還應當符合國家關于出版單位總量、結構、布局的規劃?！?/p>

顯然，自出版游離于現有的《出版管理條例》之外，也不受主管主辦制度的約束。然而，自出版的“自”，并不一定指是作者本身，相關機構和公司也可以以自出版的方式出版相關出版物。

除自出版外，在現有的技術形態下，相關機構和公司可以以很多形式進行“類出版”活動，即行出版之實，而游離于現行條例之外的出版活動。例如，微博和微信就是典型的方式。

登錄微博和微信，滿眼皆是以出版形式發布的消息，如何規范是一個極大的難題。它們所發布的“出版物”更具有針對性、隱藏性和不可監管性。如果微博、微信能自發地傳遞網絡正能量凈化網絡空間，自然是好事一樁，但是，在一個沒有有效規劃、沒有有效限制、沒有有效監管的網絡世界，導向管理遇到了前所未有的難題。傳統的導向管理模式難以與新技術形態相適應，新的出版業態游離于現有的《出版管理條例》之外，也不受主管主辦制度的約束。因此，出版業新型業態在傳播健康思想文化的同時，也滋生了一些低俗的內容，導致一系列的問題。如網絡上充斥著虛假、詐騙、攻擊、謾罵、恐怖、色情、暴力等不良信息，這些問題亟須治理和管控。

二、主管主辦制度機制創新，提高管理效能

主管主辦制度的核心是堅持黨管意識形態，加強黨對文化工作的領導，目的是為了保證黨和政府牢牢把握意識形態工作主導權、掌握文化改革發展領導權。在把握這一核心原則的情況下，主管主辦制度可以在方式方法上有所突破、創新發展。

1.主管主辦制度的地位和創新發展

我國出資人制度主要依據的是《公司法》《物權法》和《企業國有資產法》?！豆痉ā穼Τ鲑Y人的責權利做了明確的界定，《物權法》以法律的形式確認了國有資產的范圍及權屬，對國家出資企業的出資人制度、對國有財產的保護等做出了明確規定，《企業國有資產法》對履行出資人職責的機構、國家出資企業、國家出資企業管理者的選擇與考核、關系國有資產出資人權益的重大事項、國有資本經營預算、國有資產監督等做了規定。

主管主辦制度一直只出現在相關部委的部門規章和行政法規之中，雖然其1997年被列為國家最高行政機構所頒布的法規《出版管理條例》之中，于2011年10月寫進十七屆六中全會文件，但是出資人制度來源于相關的法律，具有法律效力，其地位相比主管主辦制度的法規地位而言，效力更高、層級更高、權威更強。然而，在我國，主管主辦制度所管轄的是意識形態領域，其重要性是出資人制度無法企及的，這種鴻溝直接導致了一系列問題的產生。

需要強調的是，出版業在不同歷史時期有著不同的歷史使命，而主管主辦制度又處于核心的地位，所以在兩種制度的有機銜接過程中，在策略執行層面，主管主辦制度應當回歸到其應有的高度，即以意識形態為核心的導向管理高于一切。

2.建立導向監督、監測、監管體系

主管主辦制度的核心是管導向，通過管人、管事、管資產的方式予以實現。這種管理方式在一定歷史時期發揮了相當重要的作用。但是當資源由市場配置，人財物由現代企業制度協調，當數字技術成倍擴大了媒體傳播的力度、廣度和深度，原有的管導向與管人、管事、管資產相融合的方式面臨諸多難題。

面對互聯網的沖擊，導向管理應當高于管人、管事、管資產，所以，導向管理和人財物管理是上下層級的關系。為了充分發揮導向管理的核心作用，建議建立以導向管理為核心的監督、監測和監管體系，具體而言，建議建立以政府導向、法規管理、技術監測、行業自律和全員監督為手段的導向管理體系。

這種模式強化政府職能機構對出版企業的宏觀調控能力和控制力，通過全員監督使政府職能機構的管理力量滲透到每個角落，加大政府職能機構對出版企業的管理力度，從而形成以政策導向為龍頭、以行業自律為中堅、以全員監督為主體、以法規管理和技術監測為手段的金字塔式監管模式，提升管理和監控的效果。同時，這種模式對新發展和新業態進行引導和監督，促進行業健康發展。

3.全員監督環節制度的缺失

縱觀當前的監管舉措，主要集中于政府導向、法規管理、技術監測、行業自律等層面，缺乏有效的全員監督這一核心環節。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2016年7月印發的《國家信息化發展戰略綱要》提出，“堅持依法治網，加快建立政府引領，企業、社會組織、技術社群、公民共同參與、相互協作的互聯網治理機制”?；ヂ摼W的核心規則即全員參與、充分發揮個人的主觀能動性，建立依靠群眾推進工作落實的長效機制。這種模式值得出版業借鑒。全員監督，讓“達摩克利斯之劍”時刻高懸，既是一種監督，又是一種警示和威懾，可以變靜態的事前管理和事后監督為動態的即時、即刻監督和管理。當前的主管主辦制度是由上而下的行政方式，需要由下至上的全員監督與之配合，由此構成監管閉環，這也是當前制度所缺失的環節。

就出版業而言，全員監督包括兩個層次。第一個層次以新聞出版從業人員為主。2015年，我國新聞出版業從業人數為448.2萬人，他們深諳行業政策導向、法律法規等方方面面，如果能將導向管理融入從業人員的職業規劃、職業信用、職業發展，形成以導向監督為參考因素的職業經理人制度和用人制度，勢必形成良好的行業發展氛圍，讓違法違規無處可藏。第二個層次以普通讀者或民眾為主，讀者和民眾參與監督。一方面，公眾有對優秀內容產品的需要；另一方面，是強烈的責任感和使命感，如保護青少年，以及公眾有共同的閱讀享受和共同的價值歸屬，這些是公眾監督自發力量的源泉。

4.提升第三方全員監督平臺管理效能

全員監督需要以政策導向為核心擰成一股力量，因此，建立第三方全員監督平臺變得尤為重要。第三方全員監督平臺可以集結政產學研的力量，尤其是集政府導向、行業自律、民眾參與的力量于一體，實現管人、管事、管資產、管導向的“三個結合”和“三個轉型”。“三個結合”，即傳統管理模式與網絡監管模式的結合，政府調控模式和平臺監控模式的結合，監管服務精準高效與產業空間同步提升的結合；“三個轉型”，即從法律、法規控制為主轉向德法互動、政策引導和行業自律、公眾參與并存管理，從效率低下、力量分散“九龍治水”的管理格局轉向集中調度、高效協同“多劍合璧”的監管平臺，從多頭管理、效率不高轉向實時監控、統一服務。

這樣，平臺將“管人、管事、管資產、管導向”和產業發展集中于一個平臺之上，可以在理順各個部門監管職能的基礎上促進部門之間的協同，根據發展明確監管主體，實現歸口管理，提高政府監管的效率，避免哪個各部門都能管，哪個部門都管不好的現象。同時，逐步實現主管主辦制度和出資人制度的升級改造，逐步建立與現代企業制度相適應的、管人、管事、管資產、管導向的管理制度。

三、出資人制度與主管主辦制度的融和銜接

1.出資人制度與創新型主管主辦制度的銜接

出版企業主管主辦制度和出資人制度需要理順產權關系，厘清政府和企業之間的關系、政府與市場的邊界問題，需要建立良好的激勵機制和約束機制，在把握好輿論導向和意識形態的基礎上，建立現代企業制度，實現管理和發展的高度融合。當前，兩者的管理界限多有交叉，管理的相關規定出自不同部委或部門之手，各部委或部門從自身利益和思維慣性出發，沿用傳統的媒體管理方法進行管理，管理的主要內容既有重疊交叉，又有矛盾之處，屬于典型的多頭管理、職能交叉、權責不一、效率不高。

出資人制度與主管主辦制度的銜接，需要以主管主辦制度的創新為基礎和前提，同時對出資人管人、管事、管資產的職能進行有效監督。也就是說，管人、管事、管資產和管導向可以同時納入以政府導向、法規管理、技術監測、行業自律和全員監督為手段的導向管理體系和第三方全員監督平臺之下進行有效監督。在這樣的前提條件下，可以借鑒國內外各種出資人制度，探討“以導向管理為核心，以市場為基礎的出資人制度”，在實踐中鼓勵以市場為基礎的出資人制度規范化發展。在不觸及堅持黨管意識形態，加強黨對文化工作的領導這一核心原則的情況下，在積極弘揚主旋律和正能量的基礎上，用激勵機制和約束制度規范導向管理，從而優化主管主辦制度，充分發揮市場的力量，促進傳統出版企業轉型，讓優質的出版企業和人員解放思想，加快發展的步伐，直面各種業態的沖擊，凝聚各種力量和資源，推動社會主義文化大發展大繁榮。

2.融和發展平臺，為產業發展保駕護航

融和發展平臺可以秉承開放開明、跨界融合、共建共享、集成創新的發展理念，在國家信息安全戰略背景下，以自主創新科技為基礎，以國有資本為主體，以主管主辦制度和出資人制度為核心，建立開放式、大眾化、市場化的發展平臺。在實現平臺自身良好造血的情況下，為出版產業的發展保駕護航，為中國文化產業和相關產業的發展插上思想與科技的翅膀，促進文化產業與實體經濟深度融合，培育國民經濟新的增長點，提升國家文化軟實力和產業競爭力，以平臺凝聚力、文化軟實力和產業活力互融互通推動社會主義文化大發展大繁榮。

融和發展平臺可以采用先進技術，實現平臺協同價值的最大化釋放和可持續發展，為出版產業及關聯產業搭建一個高科技技術和創新服務模式完美結合的公共服務平臺，借助信息技術的支撐，以最佳途徑在全國范圍內實現產業資源匯聚、產業聯動。

融和發展平臺可以在聚集優質資源，發揮產業集群效應的基礎上，積累豐富的數據資源，并依托強大的技術實現能力將若干中小企業緊密聯系在一起，共享資源和收益，形成具有互補性、互相依賴的產業簇群。這樣，不僅有效促進資源整合，深化勞動分工；而且有效降低交易費用，節約交易的時間，提高效率，改變過去在組織結構上存在的產業集中度低、規模效益差、產業關聯度低等問題。簇群內的企業面對的是共同的市場、共同的供應商、相似的生產技術和相同的勞動技能要求，因此，將極大提高資源的整合程度，提高資源利用率，有利于資源的高效配置。

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