長江經濟帶生態修復的法律保障研究

摘 要 長江經濟帶在我國經濟發展和社會發展中占重要戰略地位。筆者試從目前我國長江經濟帶生態修復的法律制度現狀入手，分析其存在的問題，通過借鑒國外相關經驗，對我國長江經濟帶生態修復的法律制度提出一系列完善的建議。

關鍵詞 長江經濟帶 生態修復 法律制度

作者簡介：董青，安徽農業大學本科生，研究方向：經濟法學。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.377

長江經濟帶沿線是我國經濟發展較為發達的地區，但其環境狀況令人堪憂。上游地區水土流失和石漠化問題頻現，中游地區濕地破壞嚴重，下游地區各種環境污染泛濫。近幾年，長江經濟帶生態保護一直是兩會熱議的話題，長江經濟帶生態修復法律制度的體系化構建已是大勢所趨。

一、生態修復法律制度概述

（一）生態修復法律制度的理論基礎

生態文明是可持續發展的奠基石，是民族未來的寄語，因此建設生態文明對我國經濟發展具有重大現實意義。完成建設生態文明的這一重大任務，需要我們抓住歷史機遇，大力推進生態保護與修復工作，增加生態修復投入，實現人類文明與生態文明齊頭并進。

生態修復實質是對環境正義的追求，是對人們在環境中享有權利和承擔義務對等的追求。環境正義不僅要求實現不同區域之間的代內環境公正，還要求實現立足當下兼顧未來，為后代子孫平等享有環境資源而積極作為的代際環境公正。如果沒有妥善解決環境公正問題，那么勢必加劇人與自然及人與人之間緊張的關系。因此為了環境正義，確立生態修復責任承擔制度勢在必行。

（二）構建長江經濟帶生態修復法律制度的正當性和必要性

1.正當性

構建長江經濟帶生態修復法律制度，是實現法的正義價值的必然要求。正義作為法的價值形式之一，它強調平等和公正，由此出發，我們應該正視人類和自然是平等的，明白人類和自然是唇亡齒寒的關系，喚醒人與自然的平等、公正意識，這就迫切需公平、正義、權力制衡等正確的價值來引導人們重視生態修復的相關問題，為長江經濟帶的生態修復建設出謀劃策。

從法律保障的角度來講，構建長江經濟帶生態修復法律更利于保障長江經濟帶的生態環境保護有法可依，確保國家有關生態修復的規章制度能夠有效執行，為社會生產和經濟的發展提供了制度保證，讓其成為實現可持續發展的有力途徑。

2.必要性

首先，長江經濟帶的環境發展正處于關鍵時期，這個時期生態問題嚴峻，環境保護狀況不容樂觀，而構建長江經濟帶生態修復制度則是從實際出發，實事求是，從根本上去解決長江經濟帶的生態問題，是實現生態文明的必經之路。

其次，該制度的構建是堅持科學發展觀的重要體現。為進一步改善生態環境，我們應堅持綠色理念，走生態優先、綠色發展之路，采取切實可行的修復措施，實現當代和后代資源的永續利用，保證經濟持續穩定發展，最終實現生態效益、經濟效益和社會效益的統一。

二、長江經濟帶生態修復法律制度現狀及其問題

（一）我國長江經濟帶生態修復現行立法

《中華人民共和國環境保護法》第三十二條規定：“國家加強對大氣、水、土壤等的保護，建立和完善相應的調查、監測、評估和修復制度。” 這以環境保護基本法的形式將生態修復制度確立下來，為生態修復提供了法律依據。

在《水污染防治法》、《防沙治沙法》、《礦產資源法》等個別的環境單行法律及國務院制定的相關行政法規如《土地復墾規定》、《水污染防治實施細則》中也能尋到相關生態修復的規定。《長江流域綜合規劃》、《長江經濟帶發展規劃綱要》等重要規劃為長江經濟帶的發展提供了重要的行動指南。

同時，長江經濟帶沿江省市為治理環境，也加強了立法。在環境保護方面，如上海市《上海市環境保護條例》、《重慶市環境保護條例》等；在污染防治方面，如《江蘇省大氣顆粒污染物污染防治管理辦法》、《湖北省水污染防治條例》等；在資源整合方面，有《四川省城鄉環境綜合治理條例》、《安徽省長江岸線資源開發利用管理辦法》等法律文件。這些法律有力保障了長江經濟帶生態環境保護工作的開展。

（二）我國長江經濟帶生態修復制度存在的問題

1.立法不完善，缺乏相應的專門立法

現行的關于長江經濟帶生態修復的法律法規，基本上都是原則性的規定，它們大多只是對生態修復的問題進行了簡要概述，更多偏向于教導人們如何去預防，而沒有涉及生態修復的具體實施準則及責任承擔等問題，忽略了生態環境被破壞后誰修復、怎么修復的問題，因此在實際操作中多容易出現執行難的問題。而規定比較詳備的地方性的立法，又會產生法律效力低下，法律適用銜接不上、可操作性不高和保障難等問題。

2.責任主體和責任承擔問題

現行體制下的生態修復多由政府主導，政府充當主要責任主體，而由企業和個人進行生態修復的并不多，政府和社會主體之間缺乏一種合作機制。這一現象正是責任人不明確造成的，我國現行法律對于生態修復的權利義務及責任的承擔問題都未明確具體規定，因此使得環境治理效果大打折扣，導致長江經濟帶生態修復的問題不能得到徹底解決。

3.資金保障制度不完備

隨著生態環境狀況愈來愈惡劣，國家需要更多的資金來保障長江經濟帶生態修復。目前我國長江經濟帶環境治理和生態修復資金籌措的運行機制仍然不足，因為責任主體不明確，所以資金主要來源于政府的財政支出，資金資助范圍較容易受限制，造成資金總量小，最后使得資金保障制度受到沖擊。同時資金使用方向不明確、政府企業投資積極性不高以及缺乏生態補償機制等一系列問題，導致我國生態修復資金制度不完善，從而給長江經濟帶生態修復工作造成重重困難。

4.監督管理體系不健全

目前管理長江的相關政府部門有幾十個，跨地區、跨行業的環境保護工作決定了流域保護中會遇到各種復雜的問題。地方政府眼光狹隘，多以本地區的經濟發展為重，只顧及眼前利益，不顧地區的長遠利益。而長江水利機構委員會作為長江流域的協調機構，主要負責防洪和水電，權威性并不高。正因為缺乏專門機構統一管理，各政府部門在執法中各自管理，彼此缺乏分工與協作，信息與技術交流更是寥寥無幾，這都容易造成利益沖突和效率不高，不利于長江經濟帶的可持續發展。

三、國外生態修復制度分析

美國的生態修復立法可以追溯到二戰后，當時人們已經意識到人類活動對環境產生的負面影響，開始了生態修復的嘗試。20世紀70年代美國已出臺一系列關于生態修復的法律，如《國家環境政策法》、《資源保護及恢復法》等。特別是1980年美國制定的《超級基金法》，這部法律非常的嚴苛，它的法律追溯是無限的，實行無過錯責任，罰金可以達到清理費用的三倍。該法案建立分析環境責任承擔制度、美國超級基金制度、公眾參與制度等，使得美國的生態修復法律體系更加完善。在實踐中，美國成立了聯合聯邦機構河流修復工作組，這個專門機構的性質是多政府部門合作的聯合體，主要負責河流的生態修復，美國完善的法律制度及實踐給了我們治理長江流域重要的啟示。

加拿大上世紀后期出臺了《國家污染場地修復計劃》、《加拿大推薦土壤質量導則》和《污染場地條例》等。其中，不列顛哥倫比亞省的《環境管理法》、《污染場地條例》是具有自身特點的污染場地修復法律制度，《環境管理法》對污染場地修復的部分內容屬于概述性的規定，而《污染場地條例》為一般性規定，后期可通過該條例的制定并不斷完善來促進修復場地的發展。在實踐中，加拿大安大略省成立了安大略河流專門機構，負責水資源的管理和修復。可見，加拿大的生態修復立法實踐對于我國長江經濟帶的生態修復工作也具有重要借鑒意義。

四、長江經濟帶生態修復法律保障制度的構建

（一）制定《長江法》

完善環境基本法和其他相關單行法。對于環保法和其他單行法，我們應該將生態修復作為法律基本制度在法律中加以詳細規定，讓生態修復法律制度在其中扮演一個重要的角色。對于地方法規及規章，各地政府應根據當地環境狀況因地制宜，制定出適合本地的實施辦法，特別要注意與法律的銜接，讓法律更具正當性。

應盡快制定《長江法》，保障長江經濟帶生態修復工作的順利開展。在立法中需要注意以下幾方面的明確：一是明確立法目的。筆者認為，《長江法》的立法目的是保護和修復長江經濟帶的生態環境，保障民眾生活，推進生態文明建設和經濟協調發展。二是明確立法原則。筆者認為首先要確立生態保護優先原則，看到環境效益大于經濟和社會效益。同時應該借鑒環境法的損害擔責及公眾參與原則，將公眾參與的流程具體化、鼓勵公眾參與決策，監督生態修復的進程。這些原則的明確將會對法律的實施產生普遍指導意義。三是明確適用范圍。《長江法》所要解決的問題是三江源的保護、長江水資源的優化配置和統一調度、生態補償和修復以及責任追究等制度。

（二）確定生態修復主體與責任承擔

政府作為國家資源的所有者和管理者，自然在長江經濟帶生態修復的過程中起著不可替代的作用。然而只依靠政府采取行政手段是難以管控國家資源與經濟的協調發展，因此筆者認為可以借鑒新環保法的損害擔責原則，以“污染者付費，利用者補償、開發者保護、破壞者恢復”的原則為指導，長江生態修復法律制度可以建立起以各企業、社會組織、個人和政府共同負責的生態修復法律主體。同時對于長江經濟帶的生態修復責任，則以企業和個人承擔主要責任，對于企業和個人發生責任不能時，則由社會組織和政府起輔助作用，承擔補充責任。

（三）完善生態資金籌措制度

長江經濟帶生態修復工作的順利開展，需要生態修復資金的支持。當前我國現實狀況下，生態修復主要依靠國家的財政資金，難以從根本上解決長江經濟帶的生態環境問題。因此作者認為，可以借鑒美國的基金制度，設立長江流域基金，基金可以來源于社會中的融資、和捐款、政府資金，資金回收及罰款等。這種多渠道的生態修復基金，可以為生態修復的工程注入巨大動力。

建立長江經濟帶生態修復補償金，完善生態保護補償機制。筆者認為，可以按照“誰受益誰補償”的原則，結合企業產生的環境負擔與參與環境治理的積極性，實行分類別的補償金標準，促使企業繳納補償金，鼓勵企業改進技術、發展環保產業。同時，政府可以引導社會資金投入補償金機制，逐步建立以公共資金為主導，社會資金廣泛參與，多渠道投資的資金籌措機制。

（四）設立專門的管理機構

從長遠來看，長江經濟帶需要設立一個綜合協調管理的機構，筆者認為可以借鑒國外河流修復治理機構，成立一個多政府部門合作的聯合體，這個機構專門負責長江經濟帶的生態修復治理工作的進行，對這里的環境活動進行事前預防評價，事中實時監督與事后修復工作的開展，尤其對可能產生不良影響的環節進行嚴格監督。它也需要明確長江經濟帶的環境狀況，確定開發利用的負面清單，強化日常監測，防止未經修復治理的土地不當使用，同時對長江經濟帶生態修復資金進行征收與管理，保證專款專用。這個機構更具專業性，它能夠在推動生態修復實施的過程中發揮著至關重要的作用。

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