改革體制機制 推進基本公共教育服務體系現代化

周光禮

一、體制機制變革是推動教育改革發展的強大動力

上世紀中后期，我國教育的大改革創造了大發展的奇跡。進入新世紀，能否以新的大改革促進教育的大提高，是國人的熱切期盼。改革由問題倒逼而發生，又在不斷破解難題中得以深化。推進教育領域綜合改革，就是要著力破除體制機制障礙，最大限度地增強教育發展的活力。由于現存體制機制的不完善，教育面臨發展動力不足的困惑。改革旨在對教育體系存在的矛盾和困惑作出反應，一般涉及體制與結構的調整，表現為體制機制的創新。我國教育改革的總目標是推進教育治理體系和治理能力現代化。治理和制度是一個國家教育性質、活力和競爭力的根本問題。深化教育改革，體制機制變革是關鍵。

黨的十八大以來，隨著教育領域的綜合改革全面深化，一批標志性、引領性的改革舉措取得明顯成效，教育公共服務水平和教育治理能力不斷提升，中國特色社會主義教育制度體系進一步完善，我國教育總體發展水平進入世界中上行列。然而，隨著教育改革的深入，一些深層次的體制與結構障礙開始顯現。人們逐步認識到，微觀層面的教育教學改革必須以宏觀的體制機制改革突破為前提，在宏觀的體制機制沒有根本改變的前提下，微觀的教育教學改革往往也只能事倍功半。《關于深化教育體制機制改革的意見》（以下簡稱《意見》）聚焦體制機制，提出有針對性的改革舉措，確保到2020年人民群眾關心的教育熱點難點問題進一步緩解，教育基礎性制度體系基本形成，教育現代化取得重要進展，為發展具有中國特色、世界水平的現代教育提供制度支撐。其中，對如何推進基本公共教育服務體系現代化提出了前瞻性制度安排。

二、基本公共教育服務體系現代化是綜合改革的關鍵領域

基本公共教育服務是指在教育領域提供的基礎性公共服務，具有公共性、普惠性、基礎性、發展性四個主要特征，足主要由政府提供，與全體人民群眾最關心、最直接、最現實的切身利益密切相關的公共教育服務，是實現人的終身發展的基本前提和基礎。

推進基本公共教育服務體系現代化是我國教育改革的核心。加快推進基本公共教育服務體系現代化建設，要堅持以社會主義核心價值觀為引領，從解決人民群眾最關心最直接最現實的利益問題人手，以普惠性、保基本、均等化、可持續為方向，健全國家基本公共教育服務制度，完善服務項目和基本標準，強化公共資源投入保障，提高共建能力和共享水平，努力提升人民群眾的獲得感、公平感、安全感和幸福感，實現全體人民共同邁入全面小康社會。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》明確提出，到2020年我國要形成惠及全民的公平教育，建成覆蓋城鄉的基本公共教育服務體系，逐步實現基本公共教育服務均等化，縮小區域差距。《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》將基本公共教育服務體系的構建作為基本公共服務的首要內容，明確將普惠性學前教育、九年義務教育、高中階段教育和繼續教育納人基本公共教育服務范圍，并進一步明確了“十三五”時期基本公共教育服務的標準，對各級地方政府有效開展基本公共教育服務提供了重要依據。

應該說，經濟社會的發展為基本公共教育服務體系現代化提供了可能的條件，有什么樣的社會經濟發展狀況才能產生與之相適應的教育發展水平。教育對經濟發展的作用力是緩慢而巨大的，教育發展的水平不能跨越社會的發展階段。改革開放30多年來，隨著我國由生存型階段全面跨人發展型新階段，經濟社會發展對教育和人才類型、層次的需求發生了深刻變化。人民群眾對高質量的基本公共教育服務的需求更為迫切。比如，義務教育基本普及后，人民群眾對接受高質量教育的要求；流動人口子女的教育需求；農村剩余勞動力大規模轉移對職業教育的巨大需求；產業結構升級創造、日益增長的中高技能勞動者培訓教育需求；不斷增長、與自身發展密切相關的個性化、特色化教育需求等。同時，城鎮化進程加快，迫切需要完善覆蓋城鄉的基本公共教育服務體系。社會經濟結構的變化深刻影響著教育改革的內容，我們需要一個更加具有適應力的教育模式與之相適應。這是中國基本公共教育發展的一個重要目標。

雖然改革開放以來我國教育改革領域取得了巨大的成就，但是仍然面臨著社會發展與教育改革之間的矛盾，教育關乎民生，由此帶來的社會問題也格外突出。在教育領域，基本公共教育服務需求全面增長、需求結構快速變化與基本公共教育服務不到位，成為基本公共教育服務體系建設面臨的突出矛盾，影響和制約著我國經濟發展方式的轉變。基本公共教育服務體系的構建關系著中國經濟未來的發展方向與民心向背。《意見》對此作出了回應：第一，落實立德樹人根本任務，從個人全面發展的角度將教育作為個體成長的主要手段。第二，將國家戰略需求融人公共服務體系構建的內容中，最終將個人價值的實現與國家戰略目標有機結合在一起。第三，堅持目標導向與問題導向相結合。以人民為中心，著眼促進教育公平、提高教育質量，針對人民群眾反映強烈的突出問題，集中攻關、綜合改革、重點突破，擴大改革受益面，增強人民群眾的獲得感。

三、創新基本公共教育服務體系現代化的體制機制

創新基本公共教育服務體系現代化的體制機制，應從三個方面人手：第一，體系建設。進一步完善與平衡基本公共教育服務的廣度與深度，從更多維度（地域、年齡等）、更高層次審視教育均衡發展。第二，投入機制。積極探討促進基本公共教育服務體系現代化的公共財政保障機制，以及通過何種方式實現基本公共教育服務。第三，評估機制。建立基本公共教育服務體系有效評價機制，根據基本公共服務提供的效果和目標之間的差異來及時調整方案。

（一）體系建設

創新普惠性學前教育的體制機制。針對“入園難、入園貴”問題，《意見》提出鼓勵多種形式辦園政策。一是以區縣為單位制定幼兒同總體布局規劃；二是鼓勵社會力量舉辦幼兒園，支持民辦幼兒園提供面向大眾、收費合理、質量合格的普惠性服務；三是加大對貧困地區的支持力度。針對幼兒園“小學化”傾向，《意見》提出科學保教原則，強調要遵循幼兒身心發展規律，堅持以游戲為基本活動，合理安排幼兒生活作息；加強幼兒園質量監管，規范辦園行為。

創新義務教育均衡優質發展的體制機制。針對教學模式陳舊問題，《意見》提出建立以學生發展為本的新型教學方式，改進教學方式和學習方式，變革教學組織形式，創新教學手段，改革學生評價方式。針對學生課外負擔重的問題，《意見》提出學校要提高課堂教學質量，合理設計學生作業內容與時間，建立健全課后服務制度，改善家庭教育，規范校外培訓機構，營造健康教育生態，通過學校、家庭、政府、社會的共同努力，切實減輕學生過重課外負擔。針對義務教育城鄉發展不均衡問題和擇校問題，《意見》提出加快義務教育學校標準化建設，統一城鄉教師編制標準、統一城鄉生均公用經費基準定額、建立義務教育學校國家基本裝備標準；均衡配置縣域內義務教育教師，采取學區化管理、集團化辦學、學校聯盟等方式改進管理模式，采用“多校劃片”等舉措完善入學制度，多措并舉化解擇校難題。

創新高中階段提高教育質量的體制機制。推行普通高中和中職高職雙軌教育模式，適應我國大規模工業化發展，提供民眾所需的“生計教育”，讓教育能夠為個人提供謀生的技能。針對普通高中片面追求“升學率”問題，《意見》提出推進普通高中育人方式改變。針對職業教育質量偏低、缺乏吸引力問題，《意見》提m健全德技并修、工學結合的育人機制，改進產教融合、校企合作的辦學模式。針對現代職業變動頻繁的問題，《意見》提出要創新繼續教育的體制機制，建立促進終身學習的制度體系，以拓寬知識、提升能力和豐富生活為導向，大力促進終身學習。

（二）投入機制

健全教育投入機制是推進基本公共教育服務體系現代化的基礎性改革。目前，在投入機制方面，主要存在政府長效機制不健全、社會投入積極性不高、各方投入責任劃分不清晰等問題，其中第一點比較關鍵。

對此，《意見》明確提出要完善財政投入機制。一是合理劃分教育領域財政事權和支出責任，明確支出責任分擔方式，依法落實各級政府教育支出責任，健全各級教育預算撥款制度和投入機制。二是各地結合實際抓緊出臺公辦幼兒園、普通高中生均撥款標準或生均公用經費標準，逐步建立健全各級各類教育經費投入機制。三是國家財政性教育經費使用，堅持向老少邊窮島地區傾斜，向家庭經濟困難學生傾斜，向薄弱環節、關鍵領域傾斜；《意見》強調要建立獎、助、貸、勤、補、免多元化的學生資助制度體系，保障貧困學生享有平等的受教育權。四是完善教育轉移支付制度，合理安排一般性轉移支付和專項轉移支付，加大省級統籌力度。

（三）評估機制

評估是問責的前提，沒有評估就沒有管理，評估機制是教育宏觀管理體制的核心。針對我國基本公共教育服務缺乏國家基本標準的問題，《意見》提出要完善教育標準體系，研制從學前教育到高等教育各學段人才培養質量標準，完善學校辦學條件標準。

針對我國基本公共教育服務質量保障體系不健全問題，《意見》提出要建立健全教育評價制度和完善教育督導制度。一是建立貫通大中小幼的教育質量監測評估制度，建立標準健全、目標分層、多級評價、多元參與、學段完整的教育質量監測評估體系，為改進教育教學提供科學依據。二是健全第三方評價機制，增強評價的專業性、獨立性和客觀性。三是依法加強對地方各級政府的督導。四是依法加強對學校規范辦學的督導。五是強化督導結果運用。