國家審計促進轉變經濟發展方式的路徑研究

湯捷 合肥市審計局

國家審計促進轉變經濟發展方式的路徑研究

湯捷 合肥市審計局

轉變經濟發展方式是我國在遵循經濟發展規律的基礎上，結合我國當前經濟發展的實際，從經濟社會可持續發展角度確定的重大戰略決策。轉變經濟發展方式貫穿于經濟社會發展的全過程和各領域。國家審計是國家治理的重要組成部分。隨著我國轉變經濟發展方式戰略的確定，國家審計在這一關系我國發展全局的戰略部署中應起到積極的促進作用，從國家治理角度發揮其預防、揭示和抵御的“免疫系統”功能。本文基于轉變經濟發展方式的途徑，從促進宏觀經濟政策執行、制度建設和腐敗治理、科技進步和創新、生態環境保護、政府績效管理五個方面論述了國家審計促進轉變經濟發展方式的路徑。

國家審計 經濟發展方式

黨的十八屆三中全會關于《全面深化改革若干重大問題的決定》中確定:要“加快轉變經濟發展方式，加快建設創新型國家，推動經濟更有效率、更加公平、更可持續發展”，明確指出了加快經濟發展方式轉變在經濟發展戰略中的重要性，規范了加快經濟發展方式轉變的工作要求。轉變經濟發展方式是由粗放型“量”的擴張向集約式“質”的提升，是我國經濟在高速增長的現行經濟發展方式出現問題的應對策略，也是結合我國目前經濟發展實際，從可持續發展角度提出的重大戰略決策。

國家審計是國家治理的重要組成部分，實質上是國家依法用權力監督制約權力的行為，其本質是國家治理這個大系統中的一個內生的、具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”，在轉變經濟發展方式的重大戰略中，應發揮積極的促進作用。通過“免疫系統”的運行，應當可以發現經濟發展中存在的問題和風險，揭示宏觀調控措施在執行中存在的問題和偏差，進而促進政府轉變經濟發展方式以及宏觀調控措施的落實和完善，為轉變經濟發展方式提供服務。

轉變經濟發展方式涉及到國家政治、經濟、環境和民生等各個方面。經濟發展方式的戰略轉變要求國家審計突破傳統審計范圍和內容的局限性，樹立科學審計理念，創新審計方式方法，提高審計效率和效果，更好地履行審計監督職責，保障國家經濟社會健康運行，從國家治理角度促進經濟發展方式的轉變。

一、國家審計在促進宏觀經濟政策執行方面的路徑

宏觀經濟政策是國家管理經濟社會的重要手段之一，關系經濟社會發展的全局，具有較強的宏觀性、導向性和目標性，是國家意志的體現。制定政策不科學、執行政策不到位，都會給經濟發展方式帶來錯誤的導向。目前，我國正處于改革攻堅期和社會轉型期，宏觀經濟政策的發布和實施成為轉變經濟發展方式的重要手段之一。因此，國家審計應針對國家宏觀經濟政策的科學性及執行的有效性開展審計監督，促進經濟發展方式轉變。

（一）全面提升對宏觀經濟政策的認知，為順利開展審計奠定基礎

宏觀經濟政策具有較強的綜合性，政策的出臺往往涉及經濟社會發展的方方面面。開展宏觀經濟政策執行情況審計，要求國家審計機關具有較高的專業勝任能力。因此，國家審計機關要對國家出臺的宏觀經濟政策運行的規律進行系統地梳理和認真地分析研究，不斷提高對宏觀經濟政策制定實質的認識，把握宏觀經濟政策選擇的背景特征、運行的前瞻性、針對性和可操作性，為順利開展審計工作打下基礎。

（二）明確審計目標，促進提高宏觀經濟政策執行的有效性

宏觀經濟政策執行情況的審計目標具有明顯的層次性，既要服從國家審計的總體目標，也要考慮具體政策的特殊目標。通過對宏觀經濟政策執行情況總體的審計監督和評價，揭示政策執行中存在的問題和影響政策執行的風險因素，預防和打擊政策執行中的違法、違規行為。同時通過審計評價，對政策的完善性、合理性提出建設性的審計意見。宏觀經濟政策執行的有效性具體表現在執行力和科學性兩個方面。

一方面，宏觀經濟政策的作用是否發揮，以政策是否充分、有效執行為前提。審計中要對政策貫徹實施的過程進行動態監督，以保證其按照政策設計的要求執行，對不執行的、不完全執行的或歪曲執行的，應當提出審計處理意見。另一方面，由于信息時代經濟社會的迅速發展，一些政策在制定或細化上具有滯后性和不適應性。國家審計機關要對宏觀經濟政策的制定背景、運行條件、執行模式等進行細致的分析研究，判斷其是否符合經濟結構戰略調整的發展趨勢，能否適應經濟發展需要，是否有利于推動經濟社會又好又快地進入可持續發展狀態。針對政策本身存在的不完善、不合理的問題，國家審計機關應當及時予以揭示和反映，提出切實可行的建議，以促進宏觀經濟政策的有效執行。

（三）以宏觀經濟政策執行的資金流為中心，實行全過程跟蹤審計

宏觀經濟政策的執行和實施離不開大量的資金投入和執行結果產生的資金流。政策的制定者和執行者在政策執行過程中的權力優勢非常突出，因此，國家審計機關在宏觀經濟政策執行中，應當以資金流為中心，對權力的運行實行全過程跟蹤審計：以宏觀經濟政策執行時資金投入的預算為起點，根據資金支出的流向，對資金使用者使用資金的情況按預算要求開展真實性、有效性跟蹤審計，對政策執行結果產生的現金流的分配開展合法性、合理性、合規性跟蹤審計，使宏觀經濟政策的目標群體利益最大化。

二、國家審計在促進制度建設和腐敗治理方面的路徑

經濟社會的發展與相關制度的建立及其實際運行效果密不可分。缺少對制度及其結果的評價，就難以保證制度被正確地執行，也難以保證制度的缺陷被及時發現并得到修正，最終可能降低相應領域的治理效果，甚至導致治理失敗。腐敗是運用公共權力謀取私人利益的行為，是對國家良治的嚴重威脅之一。推進反腐倡廉建設是國家審計發揮“免疫系統”功能的體現，審計治腐已成為一項必不可少的制度安排。國家審計機關應當突出對制度建設進行監督和評價，積極有效地促進經濟發展方式的轉變。

（一）創新審計方式，突出制度有效性

制度是一系列影響人類行為的規則或規范，一個科學合理的制度會對經濟社會發展產生巨大的推動作用。制度的有效性包括設計的有效性和執行的有效性，科學的制度應當具備充分的理論依據，既能夠反映并尊重客觀規律，又能夠包含公平正義、倫理道德、安全效率等價值取向，還能夠加以實施并實現預期目標。在制度的有效性審計中，應當創新審計方式，利用審計的評價職能，對制度有效性進行價值判斷和價值選擇。國家審計不僅要查錯糾弊，更要關注和揭示體制、機制方面存在的問題，促進完善制度。因此，對制度執行的有效性審計構成了國家審計的重要內容。在審計中，應當側重于評價剛性規定的執行力和彈性規范的執行效果，促進制度建設的科學化、民主化和法治化，以科學完善的制度保障經濟發展方式的轉變。

（二）完善國家審計治理腐敗的法律體系，提高審計的權威性

國家審計在國家治理中發揮“免疫系統”功能，其實質是依法用權力監督制約權力的行為。要有效治理腐敗，就必須遏制權力的濫用，其根本在于健全法律體系，從制度上加強對權力的監督與制約。國家審計有責任推動經濟、社會各方面完善制度、建立健全反腐敗法律體系。在完善治理腐敗的法律體系中，應當明確國家審計的權力和職責，提高審計治腐的權威性。

（三）建立治理腐敗的監督合作機制，提高審計的監督能力

腐敗治理體系包括預防系統和懲治系統兩部分，兩者不可偏廢。目前，我國的懲治體系主要由黨內監督、人大監督、政府內部監督、政協民主監督、司法監督、公民監督和輿論監督等七部分組成，它們共同構成了具有中國特色的監督體系。國家審計在上述監督體系中屬于政府內部監督，并與其他形式的監督共同形成監督合作機制。國家審計發揮“免疫系統”功能的具體體現正是揭示腐敗、抵御腐敗和預防腐敗。一方面，審計監督是一種日常監督，可以持續不斷地對腐敗現象進行動態監督，主動發現問題，向其他監督主體提供腐敗線索。另一方面，國家審計擁有在經濟領域查找案件的專業勝任能力，為審計監督與其他監督合作提供了有利條件，為提高審計的監督能力打下了基礎。

三、國家審計在促進科技進步和創新方面的路徑

“堅持把科技進步和創新作為加快轉變經濟發展方式的重要支撐”是黨的十七屆五中全會對“十二五”期間加快轉變經濟發展方式提出的基本要求。科學技術作為生產率的決定要素之一，對經濟發展速度和經濟發展方式產生巨大影響。當前，國家審計機關可以從以下兩個方面開展工作，實現科技進步與創新，促進經濟發展方式的轉變：

一方面，對科技創新政策執行情況進行審計監督，重點關注各項政策措施是否貫徹執行，相關資金分配是否符合政策目標，使用是否合法、合規等。對相關政策進行梳理，以資金為線索，明確執行層次和實施路徑，通過審計發現科技體制、機制中存在的問題和不足，提出審計建議，促進政策落實，推動科技創新。另一方面，開展技術創新審計，通過對企業的創新活動進行評估和定位分析，發現技術創新狀況與期望狀況之間的差距，找出問題的關鍵所在以及改進方法和措施，為創新管理提供科學有用的信息，促進創新計劃的落實與完善。通過國家審計不僅可以發現問題、找出差距，還可以督促相關部門及時調整創新計劃，并加以貫徹實施，促進提高技術創新的效率。

四、國家審計在促進生態環境保護方面的路徑

經濟社會發展是建立在生態環境可承受的基礎上的，只有在保證生態環境再生產穩定的前提下擴大經濟的再生產，才能實現經濟、社會、生態的良性循環。作為國家治理的重要組成部分，國家審計的目標和任務就是推動實現國家良治，促進經濟社會健康運行和科學發展，更好地保障人民群眾的根本利益。因此，國家審計必須發揮其監督評價作用，大力開展環境審計，從而促進經濟發展方式的轉變。國家審計機關應當將環境審計法律體系的建設、環境審計領域的拓展、環境審計方式方法的創新等作為環境審計工作的重點，推動環境審計理論、實務不斷豐富、完善。

（一）加快環境審計法律法規體系建設，確保環境審計有法可依

從我國開展環境審計的實務來看，目前我國關于環境審計的依據主要是以政策方式出臺的相關規定，因此，國家審計機關應當加快對環境審計理論和實務的研究，盡快推動環境審計立法，制定具體的環境審計準則，統一環境審計標準，規避審計風險。

（二）結合實際拓展環境審計的范圍和領域

環境審計范圍和領域的拓展是一個漸進的過程。國家審計機關應當結合環境審計的實際，將環境審計領域拓展到環境績效審計和環境責任審計上來。具體來說，一是結合環境保護的需要，不斷加強污染治理等專項環境審計。二是將財務審計作為環境審計的突破口，大力發展環境績效審計，對環保資金分配、使用、管理的經濟性、環保投資項目的效益性和環保部門的績效進行審查。三是將環境責任審計納入領導干部任期經濟責任審計，促進黨政主要領導干部和國有企業領導人員不再以破壞生態環境為代價獲得經濟發展，主動堅持經濟效益、社會效益、環境效益相統一。

（三）探索環境審計的新模式，創新環境審計的方式方法

開展環境審計，應當不斷探索新的審計模式和創新審計方式方法，整合審計資源。一是國家審計機關應當主動和生態環境相關部門聯合，發揮各自的優勢，開展合作審計。二是國家審計機關應當積極與社會審計組織和內部審計機構合作，彌補國家審計機關人員不足的缺陷。三是針對特殊的、復雜的環境審計項目，可以聘請環境領域的專家參與審計，依靠專家的專業能力解決環境審計工作中遇到的專業技術問題。還應當利用好已有的信息平臺和信息技術方法積極開展跟蹤審計。對關乎民生的重大環境保護工程項目進行全過程跟蹤審計，并向社會公告審計結果，從而提高民眾的環保意識，為保護生態環境多做宣傳，對破壞生態環境者形成威懾。

五、國家審計在促進政府績效管理方面的路徑

黨的十八大報告中提出:“深化行政體制改革，要創新行政管理方式，提高政府公信力和執行力，推進政府績效管理”。推行政府績效管理制度已成為當前我國政府體制改革的重要內容之一。政府績效管理的結果在很大程度上影響著經濟發展方式的轉變，因此，國家審計通過評價政府績效管理，發現問題，處理問題，完善機制，正是促進轉變經濟發展方式的途徑。

（一）促進政府建立科學、合理的績效管理目標

科學、合理的績效管理目標是保證政府管理行為具有良好的經濟性、效率性和效果性的前提。國家審計機關應當積極協助政府建立起切實可行的績效管理目標，以保證政府高效履行職能。一是積極介入政府績效管理目標的制定過程，增強審計事前監督效果。在績效管理目標的確定過程中，通過分析、比較經濟行為預期目標與資金實際使用，評價績效目標的制定過程及目標的合理性，分析產生問題的原因，提出審計建議。二是在事中、事后審計過程中，通過對既定目標達成情況的審計，對比分析已達成的目標和最初確定的目標，追溯目標是否合理，判斷其制定過程是否存在缺陷，提出完善相關機制、制度的建議，建立、健全科學、合理、高效的績效管理目標制定機制。

（二）促進政府建立、健全合理、完整的績效評估體系

政府績效評估以提高服務質量為核心，以公民滿意為標準，以構建服務型政府為基本導向，包括對政府部門事前、事中、事后行為的監督和評價。績效評估體系是政府績效管理的基礎。完善政府績效評估機制，可以提高績效評估的質量。國家審計機關在促進政府建立績效評估體系的過程中，應當從政府績效管理角度出發，設置合理、完整的綜合指標，對政府績效管理結果進行評估，增強政府的公信力。

（三）促進政府完善績效管理結果的運用

要達到績效管理的目標，促進管理水平的提高，需要將政府績效管理的成果與管理機制、制度的改進結合起來。一方面，應當通過審計建議促使政府績效管理的相關改進措施得以實施，通過審計整改促使政府績效管理的結果得到有效運用。另一方面，應當通過建立、健全審計結果公告制度，客觀反映政府績效管理機制的運行情況，增強政府績效管理的透明度和公信力，發揮政府績效管理作用。

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