關(guān)于進(jìn)一步完善特色農(nóng)業(yè)扶持政策的建議

譚琪

摘要：近年來，為扶持特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，國家出臺(tái)了一系列扶持政策，但政策實(shí)施中存在一些問題。本文闡述了特色農(nóng)業(yè)扶持政策實(shí)施過程中存在的問題，并有針對(duì)性地提出解決途徑，從而更好地落實(shí)政策。

關(guān)鍵詞：特色農(nóng)業(yè)；扶持政策；建議

為了促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，國務(wù)院和地方政府相繼出臺(tái)了一些扶持政策，推動(dòng)了特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展。但通過近期對(duì)萍鄉(xiāng)市五個(gè)縣（區(qū)）12個(gè)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地的調(diào)研情況看，這些政策實(shí)施中還存在不少問題。為了更好地發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者增收，必須完善相關(guān)政策和配套措施。

一、當(dāng)前特色農(nóng)業(yè)扶持政策實(shí)施中存在的問題

近年來，各縣區(qū)因地制宜，發(fā)展水果、蔬菜、茶葉、苗木、養(yǎng)殖等特色產(chǎn)業(yè)，引領(lǐng)和帶動(dòng)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長，投入大，見效慢，受自然條件影響大，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)很大。隨著規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展擴(kuò)大，各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體普遍遇到融資難，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱等諸多困難。國家也出臺(tái)一系列惠農(nóng)、益農(nóng)扶持政策，例如財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金、惠農(nóng)信貸通、政策性支農(nóng)保險(xiǎn)等，但在實(shí)施過程中未能充分發(fā)揮作用。主要表現(xiàn)如下：

一是融資政策難落實(shí)，銀行意愿低。國家出臺(tái)“惠農(nóng)信貸通”，擬以低息貸款并承擔(dān)1/8的貸款額度作為風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，支持適度規(guī)模的農(nóng)業(yè)合作社等涉農(nóng)群體的發(fā)展，但因配套政策不到位，在實(shí)施過程中很難落實(shí)。按照政策，合作銀行不再需要農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供抵押和擔(dān)保，但由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大，銀行為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，要求經(jīng)營主體提供抵押和擔(dān)保，而大部分涉農(nóng)群體都缺乏合格的、足值擔(dān)保抵押物，致使涉農(nóng)貸款貸不出去，真正得到貸款的新增經(jīng)營主體非常有限，有的縣區(qū)基層銀行為完成任務(wù)，把以前年度的涉農(nóng)貸款變相轉(zhuǎn)為今年完成指標(biāo)，由于財(cái)政提供部分貸款風(fēng)險(xiǎn)金，一旦發(fā)生壞賬，銀行借此轉(zhuǎn)嫁以前年度不良貸款壞賬風(fēng)險(xiǎn)，真正急需扶持的涉農(nóng)經(jīng)營主體大多無法從中受益。

二是風(fēng)險(xiǎn)收益不匹配，保險(xiǎn)不樂意。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)大，回報(bào)率低，各保險(xiǎn)公司不愿涉足。目前，萍鄉(xiāng)市獲得政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持的品種稀少，保險(xiǎn)補(bǔ)貼覆蓋面不夠，保障水平低，缺乏農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目，無法滿足特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的迫切需求。

三是政策宣傳不到位，落實(shí)不透明。涉農(nóng)資金涉及層次多，分配使用部門權(quán)利過于集中，資金安排隨意性大，特別在基層，公示制度不嚴(yán)格，項(xiàng)目申報(bào)不透明，普通群眾對(duì)補(bǔ)貼政策不了解，涉農(nóng)補(bǔ)貼的申請(qǐng)、審查、批準(zhǔn)、發(fā)放等環(huán)節(jié)，往往由少數(shù)幾個(gè)人甚至一人完成，潛在的權(quán)利尋租空間大。

四是支農(nóng)政策受益面窄，經(jīng)營者大多難享受。由于各縣區(qū)財(cái)政專項(xiàng)扶持資金額度有限，享受扶持政策的只有少數(shù)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，大多數(shù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者得不到支持，并且龍頭企業(yè)的直接帶動(dòng)作用不明顯，專項(xiàng)扶持資金效率低，未能充分發(fā)揮其引導(dǎo)作用。

五是扶持政策不科學(xué)，無法趕上市場(chǎng)變化。專項(xiàng)資金要逐級(jí)上報(bào)，批復(fù)時(shí)間長，使用方向應(yīng)符合政策規(guī)定，要在一定時(shí)限內(nèi)使用完畢。而市場(chǎng)瞬息萬變，如果未跟上節(jié)奏，只會(huì)適得其反，投入越大，損失越大。如有一知名養(yǎng)豬龍頭公司，前幾年因擴(kuò)大養(yǎng)殖規(guī)模獲得國家財(cái)政扶持400多萬，但由于豬肉價(jià)格急劇下降，養(yǎng)殖規(guī)模越大，虧損越大，所以配套資金不敢到位，財(cái)政資金不能下?lián)埽Y金滯留在賬上。而今年豬價(jià)持續(xù)上漲，該公司急需擴(kuò)大規(guī)模，但專項(xiàng)資金使用期限已到，結(jié)余資金面臨上繳收回，公司貸款到期，銀行為防范風(fēng)險(xiǎn)，不愿續(xù)貸，公司資金緊張，無法擴(kuò)大規(guī)模。

二、進(jìn)一步完善特色農(nóng)業(yè)扶持政策的建議

（一）健全農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保系統(tǒng)

一是建立以財(cái)政撥款為主，非財(cái)政性資金為輔的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)，為適度經(jīng)營規(guī)模的涉農(nóng)群體提供貸款擔(dān)保；二是加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房所有權(quán)確權(quán)登記頒證，以此為貸款提供抵押、擔(dān)保，解決融資瓶頸問題，健全農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)等政策，進(jìn)一步落實(shí)國家扶持政策。同時(shí)，為防范農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)設(shè)立農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，由借款主體、金融機(jī)構(gòu)和地方政府共同承擔(dān)損失風(fēng)險(xiǎn)。

（二）改進(jìn)完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策

一是結(jié)合實(shí)際，研發(fā)符合本地特色產(chǎn)業(yè)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，增加保險(xiǎn)補(bǔ)貼品種，豐富參保類別。為了降低特色農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，在爭取加大中央和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼分擔(dān)比例的同時(shí)，地方財(cái)政也要加大支持力度。二是建立財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。建立政府主導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，由中央、地方政府提供財(cái)政支持，積累巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障基金，對(duì)遭遇巨災(zāi)損失的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司提供補(bǔ)償， 增強(qiáng)抵抗巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（三）實(shí)行項(xiàng)目申報(bào)公開透明

政府應(yīng)搭建農(nóng)業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，將項(xiàng)目資金文件、申報(bào)過程和結(jié)果向社會(huì)公開，實(shí)現(xiàn)在網(wǎng)上申報(bào)審批涉農(nóng)項(xiàng)目。一是縮短申報(bào)時(shí)間和審批流程，規(guī)范涉農(nóng)項(xiàng)目管理以及項(xiàng)目評(píng)審環(huán)節(jié)，增加透明度；二是涉農(nóng)企業(yè)通過網(wǎng)上查詢，便可知曉財(cái)政支農(nóng)政策，進(jìn)行線上項(xiàng)目申報(bào)。相關(guān)部門批復(fù)結(jié)果、后續(xù)項(xiàng)目資金使用過程及其績效也在線上公示，使得公平、公正、公開原則徹底貫徹。

（四）構(gòu)建普惠政策扶持體系

為使有限的財(cái)政資金充分發(fā)揮作用，除關(guān)系民生大計(jì)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目外，不再安排競(jìng)爭性領(lǐng)域的涉農(nóng)專項(xiàng)資金，構(gòu)建普惠型政策扶持體系。一是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是擴(kuò)大涉農(nóng)項(xiàng)目貸款財(cái)政貼息范圍，降低貼息門檻，扶持處于弱勢(shì)的農(nóng)民專業(yè)合作組織、種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

（五）加快推進(jìn)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)改革

為了增強(qiáng)涉農(nóng)支出的針對(duì)性、精準(zhǔn)性和有效性，應(yīng)按照“無償改有償，資金改基金，撥改投”改革要求， 發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，撬動(dòng)社會(huì)資本投入，支持大型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，使之能夠隨市場(chǎng)變化靈活調(diào)整資金配置，更好地與市場(chǎng)對(duì)接。財(cái)政資金以扶持其帶動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展為目標(biāo)，適時(shí)退出，滾動(dòng)用于扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

（作者單位：萍鄉(xiāng)市財(cái)政局）