關于進一步完善特色農業扶持政策的建議

譚琪

摘要：近年來，為扶持特色農業發展，國家出臺了一系列扶持政策，但政策實施中存在一些問題。本文闡述了特色農業扶持政策實施過程中存在的問題，并有針對性地提出解決途徑，從而更好地落實政策。

關鍵詞：特色農業；扶持政策；建議

為了促進現代農業的發展，國務院和地方政府相繼出臺了一些扶持政策，推動了特色農業產業的迅速發展。但通過近期對萍鄉市五個縣（區）12個特色農業產業化基地的調研情況看，這些政策實施中還存在不少問題。為了更好地發展特色農業，促進農業產業經營者增收，必須完善相關政策和配套措施。

一、當前特色農業扶持政策實施中存在的問題

近年來，各縣區因地制宜，發展水果、蔬菜、茶葉、苗木、養殖等特色產業，引領和帶動當地鄉村旅游產業發展。但由于農業生產周期長，投入大，見效慢，受自然條件影響大，經營風險很大。隨著規模經營的發展擴大，各類農業經營主體普遍遇到融資難，抗風險能力弱等諸多困難。國家也出臺一系列惠農、益農扶持政策，例如財政支農專項資金、惠農信貸通、政策性支農保險等，但在實施過程中未能充分發揮作用。主要表現如下：

一是融資政策難落實，銀行意愿低。國家出臺“惠農信貸通”，擬以低息貸款并承擔1/8的貸款額度作為風險補償金，支持適度規模的農業合作社等涉農群體的發展，但因配套政策不到位，在實施過程中很難落實。按照政策，合作銀行不再需要農業經營主體提供抵押和擔保，但由于農業產業風險大，銀行為規避風險，要求經營主體提供抵押和擔保，而大部分涉農群體都缺乏合格的、足值擔保抵押物，致使涉農貸款貸不出去，真正得到貸款的新增經營主體非常有限，有的縣區基層銀行為完成任務，把以前年度的涉農貸款變相轉為今年完成指標，由于財政提供部分貸款風險金，一旦發生壞賬，銀行借此轉嫁以前年度不良貸款壞賬風險，真正急需扶持的涉農經營主體大多無法從中受益。

二是風險收益不匹配，保險不樂意。由于農業保險風險大，回報率低，各保險公司不愿涉足。目前，萍鄉市獲得政策性農業保險支持的品種稀少，保險補貼覆蓋面不夠，保障水平低，缺乏農業巨災保險項目，無法滿足特色農業產業對農業保險的迫切需求。

三是政策宣傳不到位，落實不透明。涉農資金涉及層次多，分配使用部門權利過于集中，資金安排隨意性大，特別在基層，公示制度不嚴格，項目申報不透明，普通群眾對補貼政策不了解，涉農補貼的申請、審查、批準、發放等環節，往往由少數幾個人甚至一人完成，潛在的權利尋租空間大。

四是支農政策受益面窄，經營者大多難享受。由于各縣區財政專項扶持資金額度有限，享受扶持政策的只有少數農業龍頭企業，大多數農業產業經營者得不到支持，并且龍頭企業的直接帶動作用不明顯，專項扶持資金效率低，未能充分發揮其引導作用。

五是扶持政策不科學，無法趕上市場變化。專項資金要逐級上報，批復時間長，使用方向應符合政策規定，要在一定時限內使用完畢。而市場瞬息萬變，如果未跟上節奏，只會適得其反，投入越大，損失越大。如有一知名養豬龍頭公司，前幾年因擴大養殖規模獲得國家財政扶持400多萬，但由于豬肉價格急劇下降，養殖規模越大，虧損越大，所以配套資金不敢到位，財政資金不能下撥，資金滯留在賬上。而今年豬價持續上漲，該公司急需擴大規模，但專項資金使用期限已到，結余資金面臨上繳收回，公司貸款到期，銀行為防范風險，不愿續貸，公司資金緊張，無法擴大規模。

二、進一步完善特色農業扶持政策的建議

（一）健全農業信貸擔保系統

一是建立以財政撥款為主，非財政性資金為輔的農業信貸擔保機構，為適度經營規模的涉農群體提供貸款擔保；二是加快農村土地承包經營權、宅基地使用權和農民住房所有權確權登記頒證，以此為貸款提供抵押、擔保，解決融資瓶頸問題，健全農業產權流轉交易市場等政策，進一步落實國家扶持政策。同時，為防范農民失地風險，應設立農業產權抵押融資風險補償基金，由借款主體、金融機構和地方政府共同承擔損失風險。

（二）改進完善農業保險政策

一是結合實際，研發符合本地特色產業的政策性農業保險，增加保險補貼品種，豐富參保類別。為了降低特色農業風險，在爭取加大中央和省級財政補貼分擔比例的同時，地方財政也要加大支持力度。二是建立財政支持的農業保險大災風險分散機制。建立政府主導下的農業巨災風險基金，由中央、地方政府提供財政支持，積累巨災風險保障基金，對遭遇巨災損失的農業保險公司提供補償， 增強抵抗巨災風險的能力。

（三）實行項目申報公開透明

政府應搭建農業服務網絡平臺，將項目資金文件、申報過程和結果向社會公開，實現在網上申報審批涉農項目。一是縮短申報時間和審批流程，規范涉農項目管理以及項目評審環節，增加透明度；二是涉農企業通過網上查詢，便可知曉財政支農政策，進行線上項目申報。相關部門批復結果、后續項目資金使用過程及其績效也在線上公示，使得公平、公正、公開原則徹底貫徹。

（四）構建普惠政策扶持體系

為使有限的財政資金充分發揮作用，除關系民生大計的農業項目外，不再安排競爭性領域的涉農專項資金，構建普惠型政策扶持體系。一是加強農業公共服務基礎設施建設；二是擴大涉農項目貸款財政貼息范圍，降低貼息門檻，扶持處于弱勢的農民專業合作組織、種養大戶、家庭農場等新型農業經營主體。

（五）加快推進實現市場改革

為了增強涉農支出的針對性、精準性和有效性，應按照“無償改有償，資金改基金，撥改投”改革要求， 發揮財政資金杠桿作用，撬動社會資本投入，支持大型農業產業化龍頭企業，使之能夠隨市場變化靈活調整資金配置，更好地與市場對接。財政資金以扶持其帶動當地產業發展為目標，適時退出，滾動用于扶持農業產業化發展。

（作者單位：萍鄉市財政局）