關于我國食鹽儲備問題的研究與對策

■ 王英俊

關于我國食鹽儲備問題的研究與對策

■ 王英俊

食鹽是人民群眾賴以生存的生活必需品，無有效替代品，需求彈性較小，食鹽安全與保障民生、維護社會穩定密切相關。建立健全國家食鹽儲備體系，對于鹽業體制改革后有效應對突發事件、自然災害和食鹽市場的異常波動，增強政府對食鹽市場的宏觀調控，確保特殊時期食鹽的安全有序供應具有重要意義。

一、食鹽儲備功能的戰略定位

一般來說，國家戰略物資儲備分為兩個層次：一是為國家的生存和安全而儲備，儲備商品屬于戰略物資；二是為經濟和社會的發展而儲備，儲備商品屬于經濟物資。1991年頒布的《國家儲備食鹽管理辦法》，將食鹽儲備功能定位于“防備戰爭、災荒和在市場出現特殊情況下調濟民食急需”。但隨著當前鹽業體制改革的推進和經濟社會的快速發展，以及國家戰備物資儲備系統的不斷健全，食鹽儲備的功能定位也應相應調整和不斷完善。

食鹽儲備的根本宗旨是為了保障社會穩定發展。食鹽是人體賴以生存的生活必需品，也是消除碘缺乏危害的物質載體，而且還是經濟實惠的融雪劑。鑒于食鹽生產相對集中、消費高度分散、無任何替代品等特殊性，食鹽市場供應歷來十分敏感，極容易受重大自然災害、公共衛生事件和各種突發事件影響。如2003年SARS疫情、2008年特大冰雪災害和2011年日本大地震都引發了全國性的食鹽搶購風潮，為我們敲響了警鐘，也證明了食鹽儲備在應對突發事件中的重要性和不可替代的作用。

保持社會安全穩定始終是經濟持續健康運行的前提條件。不論什么時候，都應把食鹽儲備作為食鹽市場供給的“蓄水池”，作為應對突出事件、確保社會穩定的物質保障，避免受災地區和受突發事件沖擊地區出現食鹽“有價無市”現象，緩解食鹽市場供給壓力，及時調節和救濟民食急需，保障食鹽安全高效供給。

食鹽儲備的重要任務是為了彌補“市場失靈”。市場經濟規律告訴我們，行政化和市場化都難以避免市場失靈，需要政府適度地干預經濟，適當地進行宏觀調控。目前，鹽業體制改革方案已經拉開帷幕，鹽業市場化改革步伐不斷加快。改革初期，眾多市場主體參與競爭，生產企業以更低的價格搶占市場，提高市場占有率。短期看，價格戰將不可避免地導致食鹽市場過度競爭，不僅會淘汰部分弱小生產企業，也將將挫傷一些企業生產和供給的積極性，并將引起食鹽短期內供不應求和價格上漲，從而可能引發食鹽搶購風潮。長遠看，隨著市場競爭程度的提高，企業為了獲得更多的規模經濟效益，實施產銷一體化和行業兼并重組已是大勢所趨，并最終形成鹽業市場的自然壟斷，也將引起食鹽產量下降和價格上升。尤其是邊遠貧困及少數民族地區由于運距遠、費用高，如果沒有財政補貼，鹽價必然高于其它地區。在這種市場自我矯正機制失效的情況下，政府理應發揮“看得見的手”的宏觀調控作用，適地適時地干預食鹽市場，調節供求關系，矯正扭曲的市場價格，引導市場回歸理性均衡狀態。

食鹽儲備仍然屬于重要戰略物資儲備。總的來說，戰略物資在國民經濟實力增長和現代國防建設中的作用十分重要，為應付自然災害、局部戰爭等突發事件的發生，國家仍需要進行食鹽儲備，必要時發揮它的積極作用。

二、當前食鹽儲備存在的主要問題

隨著鹽業體制改革的推進和我國市場經濟的快速發展，原有的食鹽儲備制度及運行機制已經暴露出其體制性缺陷，運作機制不健全、布局不夠合理等諸多問題都需要在改革中予以解決。

食鹽儲備管理機制不夠健全。原輕工業部等四部委頒布的《國家儲備食鹽管理辦法》已經二十五年沒有修改。儲備食鹽管理實行“統一管理、分級負責”的原則，輕工業部是國家儲備食鹽的主管部門（后由國家發改委負責），具體工作授權中國鹽業總公司辦理。各地的管理工作由主管鹽業的廳局、鹽業公司（鹽務局）或兼營公司及所屬的保管單位逐級負責。但是由于長期實行計劃管理，缺乏有效的運營機制和監管機制，加之各地鹽業公司與中國鹽業總公司并不存在資產紐帶關系和上下級隸屬關系，導致出現了食鹽儲備計劃落實不到位、儲備鹽管理粗放、到期或變質食鹽輪換滯后、應急協調機制不完善等問題。

食鹽儲備網點布局不夠合理。按《國家儲備食鹽管理辦法》規定，“儲備鹽的布局，貫徹平戰結合的原則，有重點地存于交通樞紐、符合食鹽合理流向、有倉儲條件、儲存安全、便于管理和機動調度應急的地點”。實際上，在產銷脫節的食鹽專營制度和儲備輪換機制下，制鹽企業僅擁有食鹽定點生產權，須按鹽業公司下達食鹽計劃生產，無權儲備和運銷食鹽；只有各地鹽業公司有權根據市場需求，申報食鹽儲備動用和輪換計劃，以平衡本地區食鹽供給和戰略儲備。這種體制導致國家食鹽儲備庫大多集中于食鹽銷區，食鹽產區則很少布點，沒有真正建立起覆蓋全國各省、市和自治區的食鹽儲備網絡體系，也難以實現“以產補銷、以豐補歉、以儲應急”的目標。

食鹽儲備的功能作用不明顯。在政企合一、壟斷經營、食鹽計劃和政府定價的食鹽專營制度下，國有鹽業公司獨享食鹽生產、批發、運輸等經營利益，在壟斷轄區內食鹽銷售市場的同時，維持了較高的食鹽庫存，一定程度上發揮了政府職能延伸部門的作用，承擔了國家食鹽儲備所應履行的應急保障任務，也制約了食鹽儲備制度的重建。加之改革開放以來，我國長期處于和平年代，食鹽作為戰略儲備物資的功能沒有得到體現。

三、關于健全完善國家食鹽儲備的建議

抓緊建立健全食鹽儲備管理機制，形成政府儲備和企業社會責任儲備相結合的全社會食鹽儲備體系。在鹽業體制改革過程中，及時修訂完善《國家儲備食鹽管理辦法》，依據科學性、互補性、應急需求保障和儲備成本節約化的原則，建立省級食鹽戰略儲備和食鹽產銷企業社會責任儲備庫，由省級財政預算安排資金對食鹽儲備給予貸款貼息、管理費支出等支持，并通過科學合理的運營安排，保證食鹽戰略儲備的正常輪儲和應急調運，確保自然災害和突發事件發生時食鹽和原碘的安全供應。一方面，根據各地食鹽供需情況，建立政府食鹽儲備，保持合理的食鹽儲備量，調節食鹽市場供求關系，發揮“看得見的手”的宏觀調控作用；另一方面，建立企業儲備制度，限定食鹽生產、批發企業的最低庫存和最高庫存，既可減輕政府管理壓力，又可防止食鹽市場供應短缺和企業囤積居奇，及時應對各種重大自然災害和各類突發意外事件。

科學合理優化食鹽儲備網點布局，提高食鹽儲備應急保障能力。根據各地食鹽儲備設施現狀、食鹽市場需求及區域交通運輸條件，分析確定食鹽儲備庫的建設規模及各物流調度中轉站的空間布局和儲備規模。政府食鹽儲備庫應重點建立在食鹽生產和消費量較大、供求波動較大的地區和供給嚴重不足的地區，可以依托現有食鹽批發企業倉儲能力，也可以選擇具備條件的食鹽生產企業實施動態儲備；應與各地企業社會責任儲備、食鹽流通體系建設相結合，建立健全食鹽現代物流體系和有效的食鹽應急調度機制，以高效快捷的物流為支撐構建有效的食鹽應急調度機制，切實發揮儲備鹽對調控食鹽供給平衡、救濟民食急需、保障食鹽安全供給的重要作用。

建立開放競爭的儲備食鹽經營機制，形成食鹽動態儲備體系。過去多年的食鹽儲備及糧食儲備等管理實踐證明，保證食鹽安全應以充足的儲備鹽作為物質基礎，并建立具有活力的市場供應體系，發揮市場機制對基礎性資源的配置作用；應加強不同地區食鹽儲備庫之間的信息共享，研究建立全國食鹽儲備信息平臺，加強全國食鹽儲備的統一管理、統籌協調，提升突發緊急情況的快速響應能力，同時實施動態管理、調整食鹽戰略儲備；應以降低儲備成本、節約經濟資源為目標，堅持儲備與經營相結合，建立儲備資格審查制、落實儲備費用、明確免稅政策等，充分考慮市場需求、儲存周期、流轉周期等因素，制定合理的食鹽儲備方案和動態儲備體系，用最小的儲備成本來發揮最大的社會效益。

（作者單位：江蘇省鹽業集團公司）