我國高等教育地方化和地方高等教育發展戰略的研究

趙青

摘 要：為順應我國高等教育大眾化發展戰略，高等教育地方化的發展特征越來越顯著，管理、投入、運行等方面的體制在地方化過程中不斷取得新的突破，但隨著高等教育地方化發展的不斷深入，在教學質量、專業地域特色、經費結構建設、區域整體發展等方面存在的問題逐漸顯現，不僅與大眾化教學的發展理念和要求相違背，而且教育公平的原則也被嚴重的削弱，不利于我國高等人才培養目標的實現。在此背景下，需要通過健全高等教育地方化理念、明確地方高等教育發展戰略，并結合現有資源的優化配置，推動高等教育地方化的順利實現。基于此思路，本文針對我國高等教育地方化和地方高等教育發展戰略兩個問題展開系統的探索，以期為我國高等教育地方化發展提供理論借鑒。

關鍵詞：高等教育；地方化；發展戰略

高等教育地方化，即國家有意識的將高等教育重心下移的過程，換言之是將高等教育舉辦權和管理權由中央向地方轉移的趨勢，在地方化發展的過程中，地方對高等教育的管理權和辦學自主權的掌握和運用的能力得到強化，并通過地方政府對高等教育提供更多的辦學資金支持，推動高等教育更好的為地方經濟發展服務?？梢?，高等教育地方化實際上是我國社會經濟、社會基礎設施以及高等教育發展過程中的必然產物，在高等教育地方化不斷深化的過程中，會出現越來越多具有地域特色的城市大學和職業大學，對高等教育地方化的發展戰略展開研究，實際上就是對促進地方發展的現代教育展開研究的過程。

1 高等教育地方化的意義

（一）高等教育地方化推動國家高等教育的整體結構布局優化

在過去較長一段時間內，我國高等教育主要所屬于國家，由中央部委結合產業發展的實際狀況設置相應類型和數量的高等院校，而僅有部分高校所屬于地方政府，以滿足區域經濟發展的實際需要。隨著地方經濟的快速發展，傳統地方高等教育的發展狀況已經不能滿足地方經濟發展對全方位、多層次、多時空高等教育的實際需要，所以在中央政府主導高等教育發展的同時，地方高等教育快速發展，甚至從傳統的高等教育補充地位轉變成自主地位，這是高等教育地方化的重要表現，可見在高等教育地方化發展的過程中，國家高等教育的整體結構布局發生了改變[1]。例如，截止2016年，我國2595所普通高等學校和284所成人高等學校中，僅有81所高等院校所屬教育部，如北京大學、中國人民大學、清華大學、大連理工大學、吉林大學等；45所高校所屬其他中央部委，如中國人民公安大學所屬公安部、中國勞動關系學院所屬中華全國總工會、中國青年政治學院所屬中國共產主義青年團中央、中國民航大學所屬中國民用航空總局等，其他高等院校均屬于地方[2]。可見現階段我國高等教育中地方高等院校所占比例幾乎達到了99.5%，這與1998年不足全國高等院?？倲?0%呈現出鮮明的對比。

（二）高等教育地方化促進國家高等教育社會功能調整

在過去較長一段時間內，地方高等教育在教育體系中作為中央部委所屬高校的補充結構，不僅要受到中央部委所屬高校的擠壓，而且只能在其范圍以外的領域發揮作用。而在高等院校地方化發展的過程中，不僅中央部委所屬的高等院校數量大幅縮減，而且兩種類型均平等的參與市場競爭，這直接導致地方所屬高等院校在建立和發展的過程中，不再完全以為省域整體發展為目標，開始考慮所屬州市經濟發展以及教育與區域經濟發展之間的橫向連續[3]。另外，在高等教育地方化的過程中，高等教育在層次和分布上也開始向地方市州下移，不僅有利于完善地方高等院校體系，強化高等院校地方服務性，而且在高等院校學科設置更加多元化，結合地方發展需要調整的靈活性也得到強化[4]?？梢姡叩冉逃胤交l展，有利于高等教育社會功能有省域統籌轉化為服務地方發展。例如，位于吉林省長春市的吉林農業大學，在地方化發展的過程中，結合吉林省的農業經濟發展狀況以及農業發展環境等，2005年至近，利用專業優勢，先后展開吉林省西部鹽堿地綜合治理和合理開發利用研究、吉林省西部研究洼地水稻高產優質配套技術研究、東北食用菌細胞質融合育種技術研究、藍莓優質兩種選育及推廣研究、超甜型甜玉米單交種“吉甜6號”研究、水稻新品種“吉農大7號”研究等近百項地方性研究，服務吉林省各市州農業發展功能顯著。

2 我國高等教育地方化的現狀

在了解高等教育地方化所具有的意義基礎上，要對我國高等教育地方化發展的現狀系統的了解，為明確地方高等教育發展戰略提供依據。

（一）我國高等教育地方化取得的成果

在1985年提出的《中共中央關于教育體制改革的決定》、1993年提出的《中國教育改革與發展綱要》、1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》和《面向21世紀教育振興行動計劃》、1999年頒布的《中共中央、國務院關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》、2002年頒布的《中華人民共和國民辦教育促進法》、2010年提出的《國家中長期教育改革與發展規劃綱要》、2015年討論的《教育法律修改一攬子修正案（草案）》、2016年通過的《民辦學校分類登記實施細則》和《營利性民辦學校監督管理實施細則》等一系列國家政策法規的推動和規范下，我國高等教育地方化發展取得了一定的成果[5]。

1.大眾化教學特征逐漸顯現

隨著地方經濟的快速發展，高等教育院校憑借自身在知識和人才資本方面的優勢，逐漸從邊緣經濟社會地位向社會經濟中心地位轉變，換言之地方經濟推動高等教育在社會經濟發展核心作用不斷強化的同時，地方性特征不斷顯著，而在高等教育地方化發展的過程中，地方高等院校的數量快速增加，推動傳統的精英化教育逐漸實現向大眾化教育階段的過渡[6]。據教育部2016年普通高校招生計劃公布的數據顯示，2016年我國各地所屬普通高等教育院校共計招生3253900人，2016年中央部門所屬普通高等院校共計招生486356人，中央部門所屬普通高等院校的招生數量僅占地方普通高校招生總數的14.9%左右，共計招生數量達到3740256人，而2000年中央所屬高等院校和地方所屬高等院校的招生數量分別為820000和638000人，兩者分別縮減0.41倍，提升5.1倍，整體提升2.57倍左右，可見，在高等院校地方性發展過程中，我國高等教育大眾化的整體趨勢得到了強化。

2.地方高等教育地域特色逐步顯現

服務地方社會經濟，是高等教育地方化的主要目的，這在一定程度上促使高等教育地方化發展的過程中與地域特色的關系越來越密切，在區域經濟發展中所起到的作用越來越突出[7]。在市場經濟體制不斷完善、產業結構優化升級的特殊階段，區域社會經濟發展對人才供應數量和人才技術水平的依賴性越來越強，這決定地方政府提升高等教育資金投入、優化高等教育制度環境的主動性得到強化，地方高等教育在地域發展中的社會地位不斷上升。另外，現階段在高等教育地方化發展過程中，地方政府是最主要的管理和投入責任主體，這推動在地方高等教育與地方社會經濟之間出現，后者為前者提供必要的物質基礎、發展環境和需求導向，前者為后者提供動力的關系，在這種互動關系的作用下，高等院校地方性發展不僅可以得到預期的社會功能，而且具有源源不斷的發展動力，逐漸發展地方特色[8]。需要注意的是，要保證高等院校地方化發展滿足地方社會經濟發展的實際需要，要積極建立以高等職業教育為主導，多層次、多類型高等教育并存的高等教育體系，推動傳統學術性高等院校向應用型轉變。

3.相關機制得到不斷完善

按照我國相關政策，在高等教育發展的過程中，行業部門辦學體制逐步消失，傳統條塊分割、權責混亂的管理體制被中央和地方兩級管理體制代替，地方高等教育院校由傳統的補充角色轉變為自主管理角色，擁有了院校設置、自主招生、學科專業建設等方面的自主權，這為高等院校地方化發展創造了條件[9]。另外，在我國高等教育地方化發展的過程中，逐漸認識到傳統過渡依賴政府財政支持的投入機制在靈活性、抗災性等方面存在的缺陷，并積極探索高等教育成本分擔機制，有意識的減少政府財政支持在高等教育投資方面的比例，提升地方高等院校的籌資能力，這在一定程度上也為高等院校地方化發展奠定了基礎?，F階段在地方高等院校投資資金中，通常情況下中央政府撥款、地方政府撥款、學生學費和學校自籌經費分別占經費總數的比例為1.92%、46.15%、27.94%、23.99%左右。

（二）我國高等教育地方化存在的問題

雖然現階段我國高等院校在地方化發展中已經取得了一定的成果，但仍然存在諸多問題，要推動高等院校地方化發展，必須對現階段存在的問題全面的認識，筆者認為目前存在的問題主要體現在以下方面：

1.仍存在辦學經費緊張問題

雖然現階段通過投入機制調整，高等教育地方化發展的過程中，對其他渠道資金進行了積極的籌集，但地方政府投資仍占總資金投入的46.15%左右，甚至部分貧困山區達到54.17%以上，這直接導致地方島等院校在發展的過程中對政府投資的依賴性強，整體資金投入較緊張，這也是導致目前部分地方高校在建設中，負債額度通常高達幾億甚至幾十億的主要原因[10]。如果高等教育地方化發展的過程中，不僅有效的解決資金問題，或盲目的將資金問題向學生轉移，只會導致教學質量和教學秩序受到嚴重影響，不利于高等教育地方化發展，表1顯示了2010年至2016年中央部門普通高校和地方普通高校生均經費情況，可見地方高等教育院校在生均經費方面與中央部門普通高校生均經費的差距越來越大，這在一定程度上也說明，受經費限制，地方高等教育院校的教學質量相比中央部門普通高校逐漸下降。

2.地方化發展的過程中同質化問題嚴重

由于現階段高等教育地方化發展仍處于探索階段，受對地方教育特點把握不清晰、高等教育發展經驗有限等因素的限制，現階段在高等教育地方化發展的過程中，同質化問題非常突出，大部分將高等教育的地方性發展趨勢定位于學術型、研究型人才培養，而忽視了地方性職業型人才，這種同質化的高校發展趨勢，不僅會削弱地方高校服務地方社會經濟發展的能力，而且在整體上不利于我國高等教育水平的提升，與社會發展對人才的需要相違背[11]。雖然近年來我國在認識到此問題的基礎上，積極推動地方高校向應用型轉型，并有意識的強化“雙用型”教師隊伍建設，但目前此問題仍然普遍存在。

3.地方高等教育院校在整體上發展不平衡

我國現階段雖然認識到高等教育地方化發展的重要性，但在“扶優保重”的發展原則下，地方高等院校與中央部門普通高校之間的差距越來越明顯，大量教育資源集中于中央所屬普通高校，而地方高校中只有部分區域經濟發展水平較高的省市建立的高等院校發展相對突出。需要注意的是，導致我國高等教育在地方化發展過程中水平不平衡的原因除國家政策外，不同地理位置經濟發展水平和教育設施建設水平的差異，也是影響地方高等教育均衡發展的重要因素[12]。例如截止2016年僅北京市、天津市就分別建立了91所普通高校和55所普通高校，而整個山西省近建立普通高校80所、整個內蒙古自治區建立普通高校53所、整個海南省建立普通高校16所等。

3 我國高等教育地方化所表現出的特征

通過對我國高等院校地方化發展過程中表現出的成就和問題進行系統的分析，筆者認為我國高等教育地方化具有以下特征：

（一）高等教育地方化發展與大眾化發展同步進行

高等教育大眾化發展是中央政府推動高等教育地方化發展的主要目標和動力，因為要完全依靠中央政府的財政支持實現高等教育大眾化的難度非常大[13]。在高等教育地方化發展的過程中，不僅可以推動地方政府更好的發揮引導和扶持的作用，而且可以更加直接的民間資本進行利用，使民眾在參與大眾化的高等教育的同時，推動高等教育大眾化、地方化的發展，所以我國高等教育地方化實際上是大眾化發展的有效途徑，而且地方化的發展水平直接決定大眾化的參與程度和建設程度。

（二）高等院校地方化過程中高等教育院校數量和質量均得到明顯提升

在高等教育地方化發展的過程中，部分原本所屬于中央部門的高等院校被劃分到地方，這不僅直接提升了地方高等院校的數量，而且打破傳統地方高等院校水平發展和分布的格局，對提升地方高等院校的教學質量也具有積極的作用[14]。例如湖北省在高等教育地方化的過程中，傳統所屬于中央部門的武漢科技大學、武漢工程技術大學、江漢石油學院、葛洲壩水電工程學院等，要么直接將管理權下移到湖北省，要么與湖北省部分地方院校合并形成新的地方高等院校，使原本屬于中央部分普通高校的資源在地方高校中得到分布和利用。需要注意的是，雖然現階段處于經濟欠發達地區的高等教育質量提升并不明顯，但我國地方高等教育院校質量提升的整體趨勢不容置疑。

（三）高等教育地方化過程中具有多個增長極特征

對比西方發達國家在高等教育地方化發展方面表現的特征，可以發現，我國地方高等教育在發展的過程中還表現出多個增長極的特點，即除北京、上海、天津等地區集中分布我國高水平的地方高等院校外，我國在高等教育地方化的過程中，其他地區也形成了教育水平、建設風格優勢明顯的高校，如哈爾濱工業大學、復旦大學、浙江大學等，這實際上與我國地方高等院校發展水平不均衡，受地方經濟發展整體水平直接影響具有密切的關系。

4 我國地方高等教育發展的戰略分析

在系統的認識我國高等教育地方化發展的必要性以及目前發展中取得的成果和存在的問題基礎上，要推動我國地方高等教育地方化平穩、快速、高效、高質量的發展，必須建立正確的發展戰略，筆者認為應從以下方面推動發展。

（一）從中央政府角度，完善高等教育地方化發展戰略

現階段雖然中央部門普通高等院校在發展中對地方高等院校的擠壓有所減輕，地方高等院校在發展中自主權得到強化，但不可否認的是，在資源配置等方面地方高等教育院校相比中央部門普通高等院校存在明顯的弱勢，所以要推動地方普通高校的持續發展，在中央政府層面首先要有意識的通過政策、經濟等調控手段，為中央部門和地方高校創造平等的市場競爭環境[15]。這就要求中央政府在鼓勵普通高校地方化發展的同時，積極建立相對更加合理和寬松的教育發展政策，并針對中央部門普通高等院校和地方高等院校建立科學合理的督導評估體系和教育督導評估制度，使地方高等教育院校在發展的過程中，及時認識到自身的優勢和不足。

其次，中央政府部門應肯定地方高等教育院校在國家社會經濟發展中的重要作用，進而在財政資金使用的過程中，除中央部門所屬高等院校外，有意識的將部分材質資金用于推動高等教育地方化發展方面，換言之，中央政府在推動高等教育地方化發展的過程中，不僅要注重政策引導，必要的資金扶持也必不可少[16]。這不僅可以緩解高等教育地方化發展過程中資金投入緊張問題，而且在中央政府的材質支持下，企業、社會組織等對地方高等教育的重視程度也會有所增加，這對高等教育地方化發展環境優化具有積極的作用。

再次，中央政府要在認識到我國高等教育地方化過程中發展水平不均衡的問題基礎上，要有意識的加大對經濟欠發達地區的扶持力度，這不僅有利于緩解我國教育不公平問題，而且在發揮教育對區域社會經濟發展的推動和帶動作用也具有積極的作用。但需要注意的是，由于我國幅員遼闊，經濟發展水平參差不齊，如何判定經濟欠發達地區，以及對不同經濟發展水平地區扶持力度的具體層次劃分問題等均相對復雜，所以這對中央政府的扶持工作提出了較高的要求。

（二）從地方政府角度，完善高等教育地方化發展戰略

首先，地方政府必須在認識到高等教育地方化對推動地方社會經濟發展、服務地方經濟方面的社會功能的前提下，有意識的將推動地方高等教育發展作為地方經濟發展的重要工作，將高等院校的地方性建設作為衡量城市建設工作的重要部分[17]。換言之，要有意識的將高等教育地方化納入地方政府重要議事工作中，結合地方下水市縣的實際情況，對地方高等院校的數量、結構、體系、布局等方面進行優化調整，從政府方面保證高等院校地方化發展的深化進行。

其次，地方政府要有意識的在提升對地方高等院校的資金支持的同時，推動地方高等院校建立健全、合理且具有可操作性的審計監督制度，保證地方高等教育院?；I集的資金可以最大化的被合理應用。這就要求地方政府在扶持和管理地方高等院校發展的過程中，堅持事權和財權相統一的原則，為高校融資提供更加便利的平臺，拉近高校和企業之間的聯系，為構建“產學研”平臺創造條件。

再次，地方政府在推動高等教育地方化發展的過程中，要有意識的做好自主管理權利下移的工作，這就要求地方政府通過宣傳、引導等使州市、縣認識到建立地方高等院校的重要性，并挖掘地方高等院校在推動地方具體市縣社會經濟發展方面的作用。例如，現階段在地方政府的推動下，大部分市縣地方建立了職業型高等院校，對提升當地居民文化素質，促進科技下鄉等方面發揮著及其重要的作用。

（三）從高等教育院校角度，完善高等教育地方化發展戰略

首先，高等教育地方性發展的過程中，必須先認識到自身的辦學宗旨就是更好的為地方社會經濟發展服務，所以在建設的過程中，要有意識的強化與地方社會經濟的聯系，這是解決現階段高等院校地方性發展過程中同質化問題嚴重的重要手段。例如，現階段蘇州市蘇州工業園區職業技術學院、蘇州信息職業技術學院、健雄職業技術學院等部分高等教育院校在發展的過程中，為強化與地方社會經濟的聯系，探索出社區化的發展模式，一方面積極引導院校師生參加吳江經貿會談、國家環太湖自行車賽等社區文化活動；一方面向社區民眾傳播高校在文體活動方面的理念及經驗，甚至將體育館、圖書館等向社區民眾開放，聯合社區民眾共同舉辦大型的文體活動等，推動地方高等院校受到民眾的環境，進而通過口碑為高等院校地方化發展創造更好的條件。

其次，地方高等教育院校在戰略發展的過程中，應有意識的打造特色的專業和風格，這主要是因為高校的人才培養目標和人才培養形式基本上都是一致的，但受區域經濟發展水平存在差異的影響，在專業設施、教學風格上的完全一致，并不能滿足各區域經濟社會發展的人才需要。這就要求在高等教育地方化發展的過程中，結合具體的地理環境、區域氛圍、文化背景、發展需求等建立獨具特色的辦學風格以及人才培養模式，正確的處理研究型高等教育院校建設與應用型高等教育院校建設之間的關系。例如，現階段大部分高等院校地方性發展的過程中，均認識到“產學研”相結合的重要性，但不同地域產業發展的水平、類型、趨勢等方面存在差異，需要研究的問題與方向不同，這直接導致高校結構建設存在差異，這在一定程度上也是高等教育地方化，服務地方社會經濟發展的具體體現。因為具有地域特色的高等教育，有利于高校學生在本地順利就業，緩解就業壓力；有利于本地企業順利的雇傭本土人才，減少企業對人力的成本投入。

再次，高等教育地方化發展的過程中，應有意識的增強自主創收的能力，這一方面可以緩解地方高等院校發展過程中資金緊張問題，減輕對地方政府的財政依賴，另一方面可以增強地方政府發展建設的靈活性，強化地方高等教育院校對區域社會經濟的服務性。例如，吉林農業大學在地方性建設的過程中，利用自身在技術、專業等方面的優勢，積極建設普通酒場、菌類繁殖基地、奶牛養殖場、人參示范園區、種子研發基地等，年均創收近百萬，極大的提升了吉林農業大學的發展活力。

可見地方高等院校要實現持續發展，需要中央政府、地方政府和高等院校的共同努力。

5 結論

通過上述分析可以發現，現階段我國已經認識到高等教育地方化，對推動地方發展、促進高等教育大眾化、挖掘高等教育社會功能等方面的重要意義，并在實踐中，探索適合我國高等教育地方化發展的路徑，但現階段雖然在高等教育地方化發展的過程中取得了一定的成果，但仍然存在諸多問題，與我國高等教育發展的相關政策以及整體目標相違背。要保證我國高等教育地方化順利的實現，必須在全面、準確的了解我國高等教育發展現狀以及具有的主要特征的基礎上，結合其發展的趨勢，對發展的戰略進行全面的認識。這是我國高等教育順應時代、經濟發展的具體體現，應在不斷探索的過程中，對具體的發展戰略進行適當的調整。

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