我國行政執法檢察監督的現狀及制度完善

摘 要：2001年國務院下發的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》寓意著“兩法銜接”工作的初露端倪。十八屆三中全會提出要“完善行政執法與刑事司法銜接機制，加強對行政執法的監督”。十八屆四中全會對“兩法銜接”進一步明確。在“兩法銜接”為背景的司法大環境下，檢察機關對行政執法活動的監督亦是加強對政府活動司法監督的題中之意。本論文通過闡述分析域外和臺灣地區行政執法檢察監督情況，進而對中外行政執法檢察監督做比較研究，對較適合我國國情的內容加以借鑒。同時，深入分析影響我國行政執法檢察監督機制形成、完善和發揮最佳效果的瓶頸性因素，以期完善我國行政執法檢察監督程序和機制。

關鍵詞：兩法銜接；行政執法；行政執法檢察監督；機制完善

1 行政執法檢察監督概述

1.1 行政執法檢察監督界說

我國法學界和司法界對行政執法檢察監督中“監督”范疇的理解以及“檢察”的權限尚有爭議。就“監督”一詞的詞義可從四個方面理解：主體的外在性、內容的非執行性、指向的不可回復性、目的的控制性。用監督來約束行政執法是行政執法監督的基本目的，即是對行政執法活動實施的監督。有些學者認為對行政執法活動監督的范疇應為行政執法主體實施的行。行政執法檢察監督是一種基于檢察權基礎上的監督，然而，縱觀我國學界各流派，對檢察權的性質及定位爭論不休，分歧很大。至于其屬于司法權還是行政權，本論文認為：檢察權是國家法律監督權，盡管檢察權具有一定的司法性質，但這并不影響其作為國家專門法律監督機關的性質。我國現行憲法和檢察院組織法雖已明文規定人民檢察院是國家法律監督機關，但人民檢察院并不具有一般的法律監督權，而是依照法定監督權、法定監督方式履行監督職責，檢察機關對行政機關一般違法行為的監督沒有得到法律的明確授權，但是根據憲法賦予的檢察機關法律監督權可知檢察機關對行政機關執行法律的行為有檢察、督促的權力，并對違法活動有檢舉、制約、糾正的權力，因此，本文認為對行政機關的抽象行政行為也應系屬行政執法檢察監督的范疇。

1.2 行政執法檢察監督的憲法基礎與法理依據

1.行政執法檢察監督的憲法基礎

我國檢察機關作為人民代表大會制度下的專門法律監督機關，對行政權起著重要的監督作用，這是憲法賦予檢察機關的職責。檢察機關通過對具體行政執法行為的直接監督、間接監督，糾正行政濫用職權、行政違法，維護法律的尊嚴，保護人民的權利和自由；通過對行政抽象命令的監督啟動程序將違法的行政抽象命令提交權力機關。因此，行政權的檢察監督是檢察機關按照人民代表大會授權對行政權實施的憲法監督，是人民代表大會為監督行政權，從而將行政活動統一到立法機關意志上來的一種實現方式，即督促行政機關恪守依法行政之憲法職責。由于檢察權主要表現為程序性的權力，因此就其本質而言，是一種程序意義上的監察、督促，對行政執法活動程序性的提出“異議“，該“異議”具有憲法上的強制性效力。由此可知，我國行政執法檢察監督的本質是檢察機關履行憲法職責，通過對行政機關行政違法或濫用職權提出強制性“異議”的方式，督促其正確行使權力，以保障國家法律統一正確實施。

2.行政執法檢察監督的法理依據

行政執法檢察監督是分權制衡思想的體現。國家權力制衡是古今中外亙古不變的主題，西方國家推行三權分立制度，將政府權力分為立法、行政、司法三個部分。而我國檢察權與行政權屬于并行的權力，但相對來說我國檢察權處置國家事務的權限范圍最小，尤其是它不直接配置資源，不對當事人權利義務做終端處理。從分權理論看，檢察權不足以制衡行政權，但我國最高權力機關將專門法律監督權賦予檢察機關，以對行政權實行法律監督，使得檢察機關具有獨立的監督地位，用以防止行政權的異化，特別防止行政權專橫，切實維護公共利益、維護憲法的尊嚴和法制的統一。

行政執法檢察監督是保障人民權利和自由的體現。對人民的權利和自由而言，影響最大、最深入的公共權力必然是與生活工作密切相關的行政權，而行政執法機關對行政權力的行使常常表現出一定的強制和壓制，賦予行政相對人以義務，并實現對社會資源的配置，一旦行政執法權力不受約束而濫用，就可能極大的損害到行政相對人的權利。從而對行政機關自由裁量權的具體監督任重而道遠，行政體制內部的監督尚達不到制度的要求，完善對行政自由裁量權的檢察監督，加強對龐大的行政權的制衡對保障人民權利和自由必要而關鍵。

1.3 行政執法檢察監督的必要性和價值

行政執法檢察監督是補足行政機關內部監督的缺位、制約行政執法權的肆意侵犯性和擴張性的現實要求。政府行政機關作為公共利益的代表，其最重要的目標之一是實現公共利益的最大化，然而，各種利益集團相互作用、相互競爭，追求構成利益集團的個人利益和偏好。行政機構內部監督的局限性，使他無法從根本上改變利益本位的思想。我國處于經濟、社會快速轉型的關鍵時期，隨著社會主義市場經濟的的深入發展，政府與市場的關系協調愈加的難以把控，尤其是涉及政府監管的領域，政府經常趨于利益的誘導而被利用，成為掠奪的工具，行政違法行為、腐敗行為又使得公共政策的制定缺乏科學合理性、公益性，導致行政執法行為從最根本上損害人民的根本利益。行政機關對行政權的濫用和肆意擴大的現實趨勢要求外部國家機關對其加以監督、制約并予以提出糾正，檢察機關作為憲法賦予法律監督權的國家機關，當然應該肩負起監督的職責。

檢察權是一種主動、積極的公權力，其發揮的監督作用空間較大，這種權力似乎天生就具有對其他并行的公權力的“糾正”、“檢舉”、“彈劾”的性質，這種監督是其他權力無法替代的，無論是對行政執法行為的監督，還是對規章以外的規范性文件的監督，均體現檢察監督的獨特價值。

2 域外國家和地區行政執法檢察監督

2.1 英、美兩國行政執法檢察監督簡述

英、美兩國的行政執法監督滲透著濃厚的權力制衡理念，相比較于我國，英、美兩國的行政執法檢察監督制度大異其趣。

英國是君主立憲制國家，為了防止檢察權過度受制于行政權與司法權，充分實現檢察權自身效能的發揮，其設置了以檢察總長為首的國家檢察機構——皇家檢控署。檢察總長由首相從執政黨的下院議員中提名任命，代表著王權，這是其維護公共利益的正當性基礎。從法律地位和授權權限來看，總檢察長是政府大臣，有權任命檢察長并監督其工作，除了擁有一般的檢控職權外，檢察總長可以就法律問題向政府的官員提出建議，申請禁止令應對非法行使職權的公共機關。同時，議會有督促皇家檢控署高效運作的權力，但并不能干涉具體案件的處理，因此皇家檢控署不會受到議會和內閣的過多干涉，從而能在一定范圍內有效的監督行政權。

在具體的行政執法檢察監督中，英國形成了較為成熟的制度，主要體現在檢察機關對行政機關違反法律規定，損害公共利益的行為進行監督。這種監督方式即檢察總長可以在特定情形下參與到行政訴訟中。同時在行政訴訟中，檢察總長可以享有行使原告的相應權利，在法庭上發表意見和評論，如果檢察總長認為法院判決不合法或者不合理時，可向上一級法院申請再審。

美國雖屬于英美法系國家，但在行政執法檢察監督中凸顯其獨特的特征。具體而言，美國檢察官的基本定位是公共利益的代表，它不是普通的當事人，而是代表著國家。所以，美國《行政程序法》第518條第2款規定，基于國家利益的考慮，聯邦總檢察長可參與與此相關的任何行政或民事案件。此外，檢察機關還享有建議權和糾正權，檢察官據此可以申請罷免行政官員和中止行政行為。囿于檢察機關自身的能力，美國在公益訴訟中形成了極具特色的“私人總檢察官”制度，還允許私人和社會組織以檢察官的名義，主動與侵害公共利益的行為或行政不法行為斗爭，共同致力于維護和保障公共利益。

2.2 我國臺灣地區行政執法檢察監督簡述

我國臺灣地區目前就是遵循孫中山“五權憲法”思想，實施“五權分立”，將國家權力劃分為5種，分屬立法院、行政院、司法院、考試院和監察院。按照這個制度架構，檢察權只是作為行政權的一部分，其檢察獨立性沒有像司法獨立一樣受到重視。但監察權是完全獨立于其他“國家”權力的，上至“大總統”下至一般官吏皆在其監督對象內。因此對臺灣地區的監察權運行機制進行相應的借鑒也是對完善我國檢察監督的良好途徑。

監察權具有很大的強制性，而且法律為該種權力的運作設置了保障。就具體的權限而言，監察官的糾舉權是監督行政權強有力的手段，包括調查違法官吏、提出具體處分意見，并督促主管機關對其作出處分，如果主管官員不作為，則可追究其瀆職的法律責任，甚至彈劾主管官員。相對于檢察權而言，監察權在監督行政權上扮演極為重要的角色，而檢察權主要職能是公訴職能，固守于訴訟的營壘，主要是對法院的審判進行制約，遠遠無法與監察權相提并論。

3 中外行政執法檢察監督的歷史比較

3.1 與英、美兩國行政執法檢察監督之比較

英、美兩國的行政監督機制呈現出多元化，檢察機關的監督只是其中的一小部分，并非主要的監督力量，但檢察機關對行政權發揮的制衡作用也不可小覷。

總體來看，英、美兩國的法律上明確了檢察機關對行政權的監督，對監督的價值和目的也十分清晰，有兩方面值得我們認真思考與借鑒。第一方面即檢察機關對行政機關執法的監督正當性來源。英國皇家檢控署的法律定位和權限有明確的法律規定，檢察總長則是在下院議員中選舉產生，有著合法、扎實的正當性基礎，能夠在履職時充分發揮其權限；美國在法律制度上為檢察機關作為國家利益代表的身份提供了依據，而檢察官的基本定位則是公共利益的代表，這使檢察機關在行使職權時能夠果斷、迅速維護和保障國家利益、公共利益；在我國，檢察監督在法律上囿于訴訟監督，對于行政執法的監督尚未上升到法律的層面，這是制約檢察機關監督行政執法活動的主要因素。另一方面即是檢察機關的權威性強，英、美兩國的檢察機關在履職時，可行使一些具有司法性質的權力，在調查時可向相關人員簽發傳票，強制傳喚接受詢問等，在特殊情形下，調查取證時可以行使法院所擁有的權力，我國對行政執法監督則是較為軟弱，缺乏對行政執法機關及人員的剛性約束，達不到良好的效果。

3.2 與我國臺灣地區行政執法檢察監督之比較

我國臺灣地區的檢察機關對行政執法的監督幾近空白，而監察院的監督確是扮演最主要的角色，這取決其自身的獨立性和較大的權限。我國尚未有與監察院完全相對應的機構，但是就我國檢察機關而言，獨立的法律監督機關地位與之相類似，來自于外部獨立的監督確實是極為有效的，我國檢察機關在對行政執法的監督中，其獨立的地位為其提供了良好的條件和基礎，但是就實現對行政執法的監督而言顯得略微不足，借鑒我國臺灣地區的制度設計，賦予檢察機關相應的行政執法監督權是有效解決這一問題的選擇路徑之一。

4 我國行政執法檢察監督現狀及問題

4.1 行政執法的現狀

我國行政執法仍然存在一些較為突出的問題，對法治社會的構建帶來了造成了一些消極的影響。主要表現在現行政執法體制存在較大缺陷，缺乏明顯的法治特性，執法手段落后；有法不依、執法不嚴、執法違法現象嚴重；行政執法監督機制不健全；以及行政執法人員整體素質不高，難以適應新形勢下行政執法工作的要求等方面問題。

4.2 檢察監督的現狀

首先，在監督效果上，檢察監督的效果各地區差異很大，行政執法機關對檢察機關行政執法監督的態度呈兩極分化狀。多數情況下行政執法機關會積極配合、主動接受監督，也有很多情況下行政執法機關會消極配合、推諉敷衍監督，但極少數會出現行政執法機關明確反對、抵制監督的情況。其次，在監督的范圍和前提方面，現實中，檢察機關是部分監督而不是全面監督，是針對刑事訴訟這一范圍的監督；檢察監督的前提是行政執法機關正確、全面的履行自身職責，檢察機關是在案件性質的升級時，達到了入罪的標準后才介入的。最后，在監督程序方面，由于沒有可具體操作的程序規范，行政部門的執法信息對接不暢，相關行政部門配合程度低，集中于事后監督、少主動監督，行政執法監督剛性不足，沒有相應的追責措施，顯得監督無力。少量情形下遇到的問題有：行政執法監督無法律依據，監督人員沒有經驗、無從監督。

4.3 我國行政執法檢察監督存在的問題

（1）檢察機關的監督范圍有限。目前檢察機關對行政執法行為的監督主要是行政訴訟監督、查處職務犯罪、立案監督、對勞動教養機關的活動實行監督等四種情況，而對于行政執法機關的一般違法行為則只能通過行政相對人提起行政訴訟，檢察機關才有行使法律監督的可能，只有在行政訴訟判決存在違反法律、法規的情況下才可以提起抗訴，但是，實踐中行政案件進入行政訴訟的比例極少，所以檢察機關對行政執法行為的監督范圍是有限的。由于案件信息的不共享。在目前的實際情況下，行政執法機關的案件信息不與檢察機關共享，信息渠道不暢通是行政執法活動監督的最大瓶頸。省政府在建立“大平臺”并運行之后，能夠有效的解決這一問題。但必須保證案件信息全面、客觀、真實的錄入。

（2）檢察機關監督程序混亂（不完備）。行政執法監督作為制止行政機關濫用和超越職權的一種重要措施，它本身也應同行政執法行為一樣，有嚴格的程序。目前我國行政執法監督程序缺乏相應的法律規定，國家檢察機關實施監督的具體程序也沒有詳細具體的規定，這樣就造成了權力機關、檢察機關無法真正實施實體性權力。立法者意欲實現的監督效果無法實現。

（3）檢察機關的監督手段比較乏力。如《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第十二條規定，檢察機關對涉嫌犯罪的案件，在行政執法機關不移送時，也僅能提出“檢察意見”。這種監督手段比較弱，并且提出意見的前提，必須是涉嫌犯罪的案件線索。對意見不理睬、不執行的，檢察機關無有效監督手段，而僅因不移送案件而受到刑事制裁的情況更極為鮮見。

5 我國行政執法檢察監督機制完善的建議

一是要完善立法，修改檢察院組織法。對于公權力而言是“法無授權不可為”，沒有明確法律依據的監督，其效果也會受到很大的影響，檢察機關往往感到“理不直，氣不壯”，被監督者無視檢察監督的情況也時有發生?，F行《人民檢察院組織法》沒有對行政執法監督等作出規定，這與檢察機關作為法律監督機關的憲法定位不完全相符。同時，現行的檢察院組織法也沒有把近10 余年來社會主義民主法治和司法改革的成果包含在內，使得一些有益的改革處于沒有法律依據的境地。現行《人民檢察院組織法》存在缺陷，需要修改和完善。組織法主要是規定國家機關的機構設置、職權和行使職權的保障等多項基本內容?，F行《人民檢察院組織法》未依據憲法的規定，按照法律監督的本意對檢察機關的基本職權作出完全的規定，而是由《行政訴訟法》、《人民警察法》和《治安管理處罰法》等法律、法規對行政訴訟、行政執法的檢察監督進行了規定。而這些都是部門行政法，也僅能明確檢察機關對某些行政執法領域的法律監督。如果要對行政執法領域進行全面的監督，還必須由現行《人民檢察院組織法》加以清晰明確的規定，不但要規定檢察機關監督行政執法活動的職權，還應當規定行使權力的程序和權利救濟。否則，就會使職權的行使遇到障礙而成為擺設，或是導致權力異化和濫用。因此，修改完善檢察院組織法是構建我國檢察制度的法律基礎。

二是確定行政執法檢察監督的范圍。由于具體行政行為會對公民、法人和其他組織的權益產生現實的、直接的影響，而且它種類多、數量大很容易出現違法和不當，威脅和侵犯公民的合法權益和公共利益，所以，許多國家都把具體行政行為作為行政執法監督的主要內容。在我國，有權作出抽象行政行為的主體比較廣泛，加之程序簡單、主觀隨意性大，越權制定的現象較多，部門色彩、地方色彩太濃太重，導致規范性文件內部沖突不斷，違法情況大量存在，嚴重地侵害了公眾利益。雖然我國也建立了對抽象行政行為監督的體制，但從效果來看也是不甚理想。所以，也應當把抽象行政行為納入行政執法檢察監督的范圍，促進依法行政，保障公民、法人或其他組織的合法權益。

三是改進行政執法檢察監督的方式。目前，檢察機關對行政執法監督的方式單一且乏力，主要依靠檢察建議、糾正違法通知書等傳統的方式。根據我國現行的法律及國外的相關經驗，可以適當借鑒提起違憲審查、支持起訴和提起行政公訴等方式來強化監督方式，實現有效的監督體系。

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作者簡介

霍婷，南昌大學法學院，行政法方向。