我國特大城市公共安全現狀及立法需求研究*
——以上海為例

朱煒 田思琪

我國特大城市公共安全現狀及立法需求研究*
——以上海為例

朱煒 田思琪

公共安全領域立法是現階段特大城市公共安全管理中的迫切問題。以上海為例，從城市公共安全的概念出發，透過梳理近年來發生的重大公共安全事件，分析當前我國特大城市公共安全現狀、問題及特征，在此基礎上探討其相應立法需求，為新時期國內特大城市公共安全領域推進加強立法工作提供參考。

特大城市；公共安全；現狀；特征；立法

1 引 言

特大城市作為國家或地區的政治、經濟、文化、交通、科技等的中心，其內部人流、物流、信息流、資金流等要素高度積聚，任何自然災害、生產事故、公共衛生、社會安全等突發事件導致的公共安全事件都極易造成難以估量的損失，并且容易產生放大效應進而帶來極為惡劣的負面影響。另一方面，特大城市的公共安全管理又是一項極為復雜的系統工程，涉及城市工業危險源、公共場所、基礎設施、自然災害、公共交通、突發公共衛生事件、恐怖襲擊和破壞活動、群體性事件等諸多因素，以及公安、交通、安監、食藥監、消防、醫療等眾多部門，從立法上作出安排、給予保證對保障城市公共安全意義重大。

同時，隨著城市社會經濟的持續發展、生產及生活日益活躍及多樣化，以及人口規模及密度的不斷上升，現階段我國特大城市的公共安全態勢出現了新的情況、發生著新的變化。例如，北京、上海、廣州、深圳等特大城市公共安全管理如何應對當前人口不斷涌入、集聚后帶來的一系列公共安全問題？等等。事實上，2014年12月31日當晚發生的上海外灘嚴重踩踏事故[1]也正從一個側面印證了這一安全隱憂，暴露出新態勢下我國特大城市公共安全管理的嚴峻性，也揭示出特大城市公共安全管理和安全治理的迫切性。

以上海為例，旨在從公共安全概念出發，透過梳理近年來發生的重大公共安全事件，分析特大城市公共安全現狀、問題及特征，并在此基礎上探討其相應立法需求。

2 特大城市公共安全概念解讀

2.1 公共安全及城市公共安全

“公共安全”，是指社會和公民個人從事和進行正常的生活、工作、學習、娛樂和交往所需要的穩定的外部環境和秩序[2]。公共安全包括信息安全、食品安全、公共衛生安全、公眾出行安全、建筑安全、生命線安全，以及惡意和非惡意的人身安全和人員疏散等[3]。

在此基礎上，從易于理解與接受的角度出發，結合本文的研究目標，將“城市公共安全”定義為：在城市范圍內，社會和市民個人從事和進行正常的生活、工作、學習、娛樂和交往所需要的穩定的外部環境和秩序。同時，將影響城市公共安全的公共安全事件概括為主要的五種類型：自然災害事件、事故災難事件、公共衛生事件、社會安全事件以及大型活動事件。

圖1 城市公共安全事件分類

當前，我國城市公共安全問題突出絕不是偶然的，它是社會轉型期的深層社會矛盾及反映這些矛盾的社會問題的表征：

1. 體制轉型期內產生的社會震蕩。從長期來看，我國正處于由原有的計劃經濟體制向新型的社會主義市場經濟體制轉型期，在此過程中，價值觀的多元化客觀上增加了社會控制的困難。

2. 收入差距拉大產生的矛盾沖突。收入差距拉大產生的變態利益需求取向，使社會心理出現失衡，產生了各種利益集團之間的沖突與矛盾，利益沖突的加劇必然使公共安全事件增多。

3.大規模社會人口流動產生的附帶性社會治安問題。當前，除了農村民工潮之外，一些城市人口也加入了人口流動大軍，給人口管理和治安帶來巨大困難。

4.政府職能轉換期內產生的社會調控能力弱化。政府職能轉換還沒有完全到位，在某些方面造成社會調控能力弱化，從而影響社會治安的調控和整治。

5.伴隨全球化程度的進一步加深，國際犯罪活動對國內產生的各種沖擊以及我國融入世界時所面對的各種風險。

2.2 特大城市公共安全特性分析

特大城市往往是國家或區域的政治、經濟、文化、交通、科技、金融和貿易中心，人流、物流、信息流、資金流等要素高度積聚，任何自然災害、生產事故、公共衛生、社會安全等突發事件的擾動都極易造成難以估量的損失，并且容易產生放大效應進而帶來極為惡劣的負面影響。相比一般意義上的普通城市，特大城市的公共安全又有其顯著特性，主要表現在：

1.多樣性強。在特大城市中，影響城市公共安全的突發事件的種類、頻率、連發性及造成損失和影響，都大大高于一般城市，其面臨的公共安全形勢更加嚴峻，強化城市應急管理能力和安全治理水平尤為迫切。

2.復雜性大。當前我國特大城市中公共安全呈現出的總體態勢雖然是穩定的，但面臨的風險和問題卻在急劇增多并日益復雜化：一方面要應對全球化帶來的各種沖擊以及融入世界時所面對的各種風險，另一方面要應對國內社會轉型帶來的不穩定性與脆弱性。同時，信息化的互動性、流動性，更加劇了社會問題政治化、現實問題網絡化、國際問題國內化、國內問題國際化的趨勢。

3.影響性廣。特大城市往往是國家或區域的政治、經濟、文化、交通、科技、金融和貿易中心，對于一定區域乃至整個國家層面都有輻射與帶動作用，相應地，特大城市公共安全事件也將產生更為廣泛的影響。

4.個性化強。特大城市是城市發展的高級形態，在長期發展過程中經歷了不同歷史階段的城市社會變遷，無論在歷史、人文、政經，還是在人口、建筑、場所、行為等方面都有著各自不同的特征，因而其城市公共安全問題又表現出很強的個性化特征。

5.更廣更深的立法需求。前述關于特大城市公共安全四點特性決定了特大城市公共安全管理問題的特殊性與緊迫性，相應地，便有著更廣更深的立法需求。

3 近年上海重大公共安全事件回顧及分析

“一事一立法”，是國外城市公共安全領域不斷完善相關法律法規體系的重要經驗。為此，本文對上海近年發生的重大公共安全事件進行梳理與分析，對照現有的法律法規體系情況，從中管窺當前及今后一段時期內我國特大城市公共安全領域面臨的立法需求。

3.1 上海外灘擁擠踩踏事件

3.1.1 事件回顧[4]

2014年12月31日23時35分，上海市黃浦區外灘陳毅廣場東南角通往黃浦江觀景平臺的人行通道階梯處發生擁擠踩踏，造成36人死亡，49人受傷，傷者多數是學生。該事件發生經過為：22時37分，外灘陳毅廣場東南角北側人行通道階梯處的單向通行警戒帶被沖破以后，現場執勤民警竭力維持秩序，仍有大量市民游客逆行涌上觀景平臺。23時23分至33分，上下人流不斷對沖后在階梯中間形成僵持，繼而形成“浪涌”。23時35分，僵持人流向下的壓力陡增，造成階梯底部有人失衡跌倒，繼而引發多人摔倒、疊壓，致使擁擠踩踏事件發生，并終釀成慘劇。

3.1.2 原因分析

根據事后上海市公布的上海外灘擁擠踩踏事件調查報告的認定結論，對事發當晚外灘風景區特別是陳毅廣場人員聚集的情況，黃浦區政府和相關部門領導思想麻痹，嚴重缺乏公共安全風險防范意識，對重點公共場所可能存在的大量人員聚集風險未作評估，預防和應對準備嚴重缺失，事發當晚預警不力、應對措施不當，是這起擁擠踩踏事件發生的主要原因。

3.1.3 相關立法問題分析

2014年12月31日的上海外灘擁擠踩踏事件暴露出上海在公共安全立法領域中存在的一些問題，亟需結合近年來城市發展的新情況、新態勢予以及時、妥善的解決。

（1）對于國務院《大型群眾性活動安全管理條例》（2007年10月1日）的后續完善進程緩慢，使得在對密集人流活動的審批、監管上缺少細節上、操作上的完整規定。

（2）沒能及時結合近年城市發展新情況，將公共場所群眾自發聚集活動等納入既有大型群眾性活動安全管理范疇內，并相應地更新原有的應急預案體系。

（3）缺乏健全的“誰主管、誰監測，誰預警、誰發布”的預警管理體制機制，以及針對不同突發事件的完善的預警標準和響應措施。

（4）“條塊分割、條線分割、各自為政”依然是城市公共安全管理中亟需破解的關鍵難題，尚缺乏完備有效的突發事件應急聯動處置法律法規、體制機制及響應程序。

3.2 膠州路公寓大樓“11.15”特別重大火災事故

3.2.1 事件回顧[5]

2010年11月15日14時14分，電焊工吳國略和工人王永亮在加固膠州路728號公寓大樓10層腳手架的懸挑支架過程中，違規進行電焊作業引發火災，造成58人死亡、71人受傷，建筑物過火面積12000平方米，直接經濟損失1.58億元。

3.2.2 原因分析

根據國務院安委會關于該起事故的調查結果，導致事故發生的直接和間接原因分別如下：（1）直接原因。在膠州路728號公寓大樓節能綜合改造項目施工過程中，施工人員違規在10層電梯前室北窗外進行電焊作業，電焊濺落的金屬熔融物引燃下方9層位置腳手架防護平臺上堆積的聚氨酯保溫材料碎塊、碎屑引發火災。（2）間接原因。一是建設單位、投標企業、招標代理機構相互串通、虛假招標和轉包、違法分包；二是工程項目施工組織管理混亂；三是設計企業、監理機構工作失職；四是上海市、靜安區兩級建設主管部門對工程項目監督管理缺失；五是靜安區公安消防機構對工程項目監督檢查不到位；六是靜安區政府對工程項目組織實施工作領導不力。

3.2.3 相關立法問題分析

一項被上海市靜安區建交委認為“惠民”節能保溫工程，竟然由建設單位、投標企業、招標代理機構相互串通、虛假招標和轉包、違法分包。工程項目施工組織管理混亂，設計企業、監理機構工作失職，市、區兩級建設主管部門對工程項目監督管理嚴重缺失。

實際上，作為國內經濟發展“排頭兵”和代表性特大型城市，高層建筑物安全問題（如火災、高空拋物、“樓脆脆”等）是近年上海城市公共安全領域中的一項突出問題。在如何妥善解決該問題上，多數專家都認同“三位一體”的解決模式，即：設計合理、材料達標、施工安全。

“設計合理”與“材料達標”在很大程度上屬于技術層面，而“施工安全”則在一定程度上涉及法律與制度層面。在特大城市公共安全立法中，亟需針對高層建筑物的施工安全管理，制定一系列的法律規章及制度，完善相應的監督、管理工作機制。

3.3 黃浦江上游死豬大量漂浮事件

3.3.1 事件回顧[6]

2013年3月7日開始，上海黃浦江出現大量死豬，截至3月底，累計打撈死豬1萬多頭。事件發生后，上海市民普遍擔憂的，不僅是持續上漲的死豬數量、部分死豬身上檢測出的豬圓環病毒，而是死豬打撈地黃浦江上游，正是上海市飲用水的取水水源所在地。從最初發現的3月7日到3月30日上海市有關部門做出正式說明，該事件從一項公共衛生、環境事件而同時成為了一個突發公共事件，在上海乃至全國范圍內產生了極大的影響與反思。

3.3.2 原因分析

該事件之后查明，在黃浦江上漂浮的大量死豬來自于黃浦江上游的浙江嘉興，當地高密度的養豬環境讓生豬的存活率逐漸下降。國家首席獸醫師于康震表示，根據規定，病死豬應該進行無害化處理，嘉興絕大部分死豬也都進行了無害化處理。但是，由于一些養殖場戶法制意識不強、陋習難改，加之監管和無害化處理能力不足，導致向河道隨意拋棄死豬情況仍有發生。最終，導致了2013年黃浦江上游死豬大量漂浮事件的發生。

3.3.3 相關立法問題分析

該事件是公共衛生或環境污染事件，同時也是突發公共事件，雖然已有三年過去，但對照當前上海等特大城市法律法規體系，其暴露出的一些相關立法需求問題仍有待解決：

（1）從現行法律法規的規定來看，政府部門公開突發公共事件相關信息的義務設置得過于簡略（主要依據的是《突發事件應對法》及城市相應的實施辦法），對公開的內容、公開的程序、不公開的法律后果等并未做詳細規定，而且最大的問題在于對突發事件信息公開的時效性并未做明確的強制性規定，容易導致政府部門無故拖延信息的公開，同時社會公眾也缺乏有效的救濟手段。

（2）從立法層面系統梳理涉及公共安全領域的聯動協調體制機制。具體地，聯動協調涉及兩個層面：一是特大城市不同部門間的協調，包括農業、環保、水務、衛生等政府部門；二是特大城市與其它地方政府間的協調。目前，在協商機制的有效性上存在很大的疑問，亟需通過相關立法工作加以細化。

3.4 上?！笆缶W絡謠言”事件

3.4.1 事件回顧

從2010年開始，上海市公安局每年末會發布當年發生在上海區域內涉及公共安全的“十大謠言”，提醒公眾增強信息甄別的能力，不輕易信謠傳謠。例如，2011年12月28日上海市公安局在其官方微博發布了當年“十大謠言”[7]。列在第一位的是發生在4月中旬的“地鐵7號線常熟路站有人販子強拉女子以販賣人口和人體器官”事件，后經警方核實系一起糾紛，所謂“人販子”和“器官販子”系網友杜撰。

3.4.2 原因分析

近年來，網絡謠言的頻繁出現有其背后深層次的原因，歸納起來，有如下幾方面：（1）互聯網的不規范性，這是網絡謠言形成的前提條件。（2）公眾對信息的渴求與公共信息的不足之間的矛盾。（3）公眾對網絡信息的辨別能力減弱與網絡信息爆炸式增長之間的矛盾。（4）網絡環境的虛擬性和人民的僥幸心理。

3.4.3 相關立法問題分析

上述近年來的“網絡十大謠言”評選現象，本身就從一個側面反映出“網絡謠言”在上海城市公共安全中的影響日益增加。為此，除了加強宣傳教育、提高公眾素質、提倡媒體自律等措施外，還需要在立法層面上做出更高層次的分析與探討。

（1）從某種角度而言，網絡謠言的滋生泛濫源于法律制度的滯后，現行法律將利用互聯網捏造、散布虛假信息、言論、擾亂社會秩序的行為規定為違法，但對何為散布虛假信息，何為虛假信息，并沒有進一步明確，為此，亟需對此通過立法工作加以明確。

（2）進一步加強關于造謠和傳謠的管理，同時對不同性質的謠言進行分類治理。最高法和最高檢已于2013年公布了《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》。解釋制定了很多新的量化標準，從法律上給謠言以嚴格的制裁，但是“五千次”、“五百次”的量化標準對于快速傳播信息的網絡社會而言不能一概而論，網絡謠言的傳播方式多種多樣，政府應該對謠言進行有效的分類和處理。

4 現階段特大城市公共安全立法需求分析

結合近年來國內北、上、廣、深等特大城市在公共安全領域的相關立法工作情況，通過對上述膠州路公寓“11.15”特別重大火災事故、黃浦江上游死豬大量漂浮事件、“十大網絡謠言”事件、黃浦江外灘擁擠踩踏事件等重大公共安全事件的檢視剖析，可分析總結現階段及今后一段時期我國特大城市公共安全領域亟需關注的立法需求問題如下：

（1）密集人群安全管理：1）對于國家層面的《突發事件應對法》和《大型群眾性活動安全管理條例》的后續完善進程仍顯緩慢，在對密集人流活動的審批、監管上缺少細節上、操作上的完整規定；2）未能結合近年我國特大城市發展新情況，將民間自發聚集活動等納入既有大型群眾性活動安全管理范疇內，更新原有應急預案體系；3）“條塊分割、條線分割、各自為政”依然是城市公共安全管理中亟需破解的關鍵難題。

（2）高層建筑物安全管理：1）高層建筑物公共安全問題是上海、北京、廣州、深圳等特大型城市代表性問題，也是近年各地城市公共安全中的突出問題；2）“三位一體”（設計合理、材料達標、施工安全）是解決這一問題的有效模式，其中“施工安全”較多涉及法律與制度層面，亟需針對高層建筑物的施工安全管理制定一系列的法律規章制度，完善相應的監督、管理工作機制。

（3）公共衛生/環境安全管理：1）政府部門公開突發事件相關信息的義務設置過于簡略，建議完善相關立法工作，健全突發事件（尤其是突發環境事件）的信息公開機制，保障公眾的環境信息知情權；2）在特大城市不同部門之間、本市與其它地方政府之間的兩個層面，從立法上系統梳理涉及公共安全領域的聯動協調體制與機制，目前在協商機制的有效性上仍存在較大的疑問，亟需通過立法工作加以細化。

（4）信息網絡安全管理：法律是維護網絡安全的利器，在全國人大常委會頒布《關于加強網絡信息保護的決定》之后,2015年6月第十二屆全國人大常委會第十五次會議初次審議了《中華人民共和國網絡安全法（草案）》。在此基礎上，特大城市需要以《網絡安全法》為基準，多層次的條例、規范、辦法等相互配合，研究制定專門性立法，同時在專門立法上突出關鍵基礎設施保護和網絡安全信息共享。

（5）最后，在相關立法文件管理方面：北、上、廣、深等各地針對近年本市公共安全管理相關立法文件日益增多，可考慮在調研工作基礎上進行梳理歸類、匯編成冊，并作此類法規的立、改、廢的通盤考慮。

5 結語

面對無所不在的社會風險、多發頻發的安全危機以及不斷出現的新問題，我國特大城市必須實現公共安全常態管理法治化，形成創新型特大城市公共安全危機管理法規體系。本文在回顧近年發生的典型重大公共安全事件基礎上，針對當前出現的公共安全新態勢分析國內特大城市公共安全管理現狀、特征及存在的主要問題，在此基礎上總結提煉相應的立法需求，期望能對北京、上海、廣州、深圳等國內特大城市建立健全權責明確的法治化公共安全管理體系，完善特大城市常態化公共安全管理執法機制，以及順利實施特大城市可持續發展戰略提供參考。

[1] 新浪新聞 ． 上海外灘踩踏事故 [EB/OL]．http://news．sina．com．cn/c/z/shwtctsg/?sina-fr=bd．ala．xw． 2015-01-22．

[2] 百 度 百 科 ． 公 共 安 全 [EB/OL]． http://baike．baidu．com/view/163740．htm． 2016-01-12．

[3] 維基百科 ． 公共安全 [EB/OL]． https://zh．wikipedia．org/wiki/ 公共安全 ． 2016-01-12．

[4] “12．31”外灘陳毅廣場擁擠踩踏事件聯合調查組． 上海外灘擁擠 踩 踏 事 件調查報告 [EB/OL]． http://news．sohu．com/20150121/n407957544．shtml． 2015-01-20．

[5] 國務院安全生產委員會辦公室． 國務院安委會辦公室關于上海靜安區膠州路公寓大樓“11．15”特別重大火災事故調查處理結果的通報[EB/OL]．

http://www．china．com．cn/policy/txt/2011-06/23/content_22841388．htm?． 2011-06-20．

[6] 吳榮良等． “黃浦江上游水域漂浮死豬事件”相關法律問題探 討 [EB/OL]．http://www．lawyers．org．cn/info/e1db0dadfa8245f88e24c6546 1a62fa2． 2013-05-05．

[7] 新華網． 上海警方發布2011年上海公共安全“十大謠言” [EB/OL]．http://news．xinhuanet．com/politics/2011-12/28/c_111327365．htm．2011-12-28．

責任編輯：張吉明

Public safety legislation is an important issue for current public safety management in mega-cities. By taking Shanghai for example, this paper reviews those severe public safety events happening recently based on which the current situation, problems, characteristics, as well as legislation demand of public safety in mega-cities are analyzed in detail. The study in this paper is beneficial for enhancing current public safety legislation fairs in mega-cities.

mega-city; public safety; current situation;characteristics; legislation.

C912

A

1674-4144（2017）-04-33（5）

朱煒，同濟大學道路與交通教育部重點實驗室副教授，工學博士。

田思琪，同濟大學道路與交通教育部重點實驗室碩士研究生。

上海市人大“十三五”及更長期重點領域立法需求調研課題（編號：20152291）、上海市哲學社會科學規劃青年課題（編號：2015EGL006）。