縣市政區規模設置的國際經驗及其借鑒

劉天喬，饒映雪

（1.武漢大學 外國語言文學學院，湖北 武漢 430072；2.中南民族大學，湖北 武漢 430074）

縣市政區規模設置的國際經驗及其借鑒

劉天喬1，饒映雪2

（1.武漢大學 外國語言文學學院，湖北 武漢 430072；2.中南民族大學，湖北 武漢 430074）

縣市是我國最基本的行政管理層次和經濟單元。適度規模是縣市政區調整的基本目標。與美國、法國、日本等發達國家相比，我國對縣市的界定更加復雜，縣市的行政管理職能較為完善，但城鄉分類管理不明確，縣級政區規模設置較合理，但縣級政區級別較低，自主管理權限較弱，區劃差異懸殊。因此，合理設置地方政府機構、調節縣市管理幅度、完善區劃法律體系、因地制宜縮小或擴大行政區規模、減少行政層級，是我國縣市政區調整的合理路徑。

縣市政區；規模設置；國際經驗

縣市是我國行政管理體制相對獨立、完整的社會和經濟基本單元。縣市政區的規模設置取決于人口、規模、民族、歷史、經濟體制、社會發展水平等一系列復雜的因素。[1](p3-9)黨的十八大報告提出“優化行政層面和行政區劃設置”的戰略部署。2014年3月發布的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》明確提出：嚴格控制人口500萬以上的特大城市人口規模，尤其是縣市城市規模發展受到嚴格限制。縣市規模過大可能造成信息傳遞速度慢、信息失真、管理官僚化等弊端，產生“規模不經濟”效應。然而，縣市規模設置過小也可能造成行政負擔過重、資源整合能力下降等問題。[2](p18-21)

目前，我國很多縣市政區規模設置上存在一些問題。例如，縣市政府行政管轄范圍與經濟輻射范圍不相符合，同時存在“小馬拉大車”和“大馬拉小車”的問題。[3](p987-997)有的地級市轄20多個縣級政區，有的僅轄2個縣級政區甚至直接管轄鄉鎮。除此之外，縣市空間規模與人口規模的不協調現象也很普遍。從政區面積來看，我國大陸2060個縣市中，若羌縣面積達20.23萬km2，約相當于2個浙江省的面積，最小縣長島縣面積僅為59km2，不足若羌縣面積的0.3%，縣市政區空間分布規模相對極差達46. 86，遠高于縣市政區人口規模相對極差（4.91）。從政區人口規模來看，人口規模等級最大的縣市有在面積最小類型中卻分布最多（195個），而大多數面積最大的縣市，其人口規模卻小于20萬人（182個）。

因此，設置合理的縣市政區規模，協調地方自主發展能動性和垂直管理效率，建立與城市行政空間和邊界變動相適應的區劃方案，已成為深化行政改革、提高政府管理效率、推動區域社會經濟發展的重要途徑[4](p1-4)。基于上述背景，筆者擬梳理美國、法國和日本縣市政區規模設置的改革經驗，結合我國縣市政區規模設置的現狀特征，針對我國縣市政區規模設置提出相應的改革路徑。

一、縣市政區規模設置的國際經驗

（一）美國的縣市政區規模設置。

美國的“縣”（County）是為了便于行政管理，在“州”（States）下設立的建制單位。縣的地位在各州相差很大，美國南部地區的部分縣具有重要地位，具有城市的自治、行政、司法等職能，而新英格蘭的部分縣卻形同虛設。美國的“縣”和“市”都是由州設立的行政單元，“縣”是州的分治區，而“市”則需由居民自愿申請、經州批準成立。美國的“市”大多屬于狹域型政區，除了紐約等幾個特大城市外，多數“市”面積規模較小。“市”管點，例如每個城市建成集中區、城鎮居民點等，而“縣”管面，通常每個“縣”面域內會有若干個“市”域點的共存，因此在規模上多數情況“縣”域大于“市”域，可能存在“縣”與“市”管轄區域重疊，管理機構并存的情況。“縣”和“市”的直接上級都是州，故兩者的法律和行政地位是平等的，其區別在于縣是州設立的行政管理分治區，市是自愿結成法人團體的分治區。

從數量上來看，美國的“縣”數量與中國相當，均為3000左右，美國國土略小于中國，據此，“縣”政區平均面積規模與中國接近。與中國類似，美國各“縣”的面積規模、人口規模差異明顯，即便同一州內，內部各“縣”之間在人口規模、面積規模上也常常差距懸殊。以加州為例，如圖1所示，該州有58個“縣”政區，“縣”之間的區別很大。有些“縣”人口極少（高山縣總人口一千多），有些卻人口極大（洛杉磯縣人口超過1000萬）。有些“縣”面積極小（舊金山縣47平方公里），有些極大（圣貝納迪諾縣5萬多平方公里）。

1.美國縣市行政區劃的特征。

（1）“縣”政區等級高。

美國的“縣”處于行政區劃等級中的第二級，作為州政府的代理機構而運行，擁有較高的行政自主權利。在中國，市比縣大，而在美國縣一般比市大，市雖然是自治體，但轄區一般在縣包圍范圍內。

（2）數目龐大，變化差別大。

美國的地方行政區劃單位數目極多，在1987年的統計中，高達83186個，其中，縣的地域規模和數目一直處于較為穩定的狀態。據統計，從1942年到1987年之間，縣的數目從3050個減至3042個，變化不大，市鎮自治體從16220個增至19200個，增加幅度較大。[4]

圖1 美國加州“縣”分布示意圖

（3）行政區劃界線交錯重疊。

美國的縣、鄉、鎮、村在行政區劃界線上存在重疊的情況。部分縣域范圍包含市、鄉、鎮、村，市域處于縣域之中但獨立于縣，并包含部分鄉鎮或鄉村，鄉、鎮、村與縣和市在行政隸屬關系上較為復雜。

（4）縣、市人口和規模差異顯著。

美國縣與縣之間的人口和規模具有較大差別。從人口數量分布來看，美國共有3042個縣，人口少于50000人的縣占74%，人口超過100萬和人口少于1000人的縣數量相當，分別為23個和24個。德克薩斯州的拉溫縣人口不足200，是全美人口最少的縣，而位于加利福尼亞州的全美人口第一大縣——洛杉磯人口已超1000萬。從區域面積來看，美國面積最大縣——加利福尼亞州圣伯蒂納縣是美國面積最小州的4倍以上，有52000km2。而弗吉尼亞州阿靈頓縣政區面積僅62km2，是美國面積最小的縣。美國的市與市之間的人口與規模也有很大差別。紐約市人口持續攀升，已超過850萬人，是美國人口最多的市，而部分市僅有幾百人。就所轄面積而言，最大的弗羅里達州的杰克遜維爾市為2142km2，面積最小的市則不足4km2。

2.美國縣市政區規模設置的特征。

美國“縣”、“市”承擔不同的地位和功能，“縣”是二級行政區，“市”是自治地域綜合體，市、縣合并有利于地方政府整合資源和經濟發展，實施專業化治理，提高地區整治的影響力，但由于縣、市在行政體系當中地位差別較大，兩者合并的障礙較大，合并并未成為主流。市、縣合并主要形式是兩個或若干地域相鄰的縣、市（通常是中心城市）合并為新的、有同一政府的縣、市。根據美國縣聯2012的最新統計，自1805年至今，美國共發生了41例成功的市縣合并，這個數量僅占縣總數的1%和市總數的0.24%。[5](p109-114)美國縣市政區設置、調整的另一個特征是注重以地區公共管理權力、公共服務獲取的平衡為目標，將縣市政區的公共管理中心盡可能設置或調整至地理中心位置。[6](p1624)在內部差異方面，美國東部平原地區的縣治與地理中心更為接近，而西部海拔高、地勢起伏大的地區縣治與地理中心平均偏差水平則大于東部地區，其成因是地勢平坦條件下，利于各要素交通聯系、人口的均勻布局。

（二）法國的縣市政區規模設置。

法國行政區劃包括中央、大區、省（專區市）和基層市鎮（含區、鄉、公社、村）四級，分為22個大區、96個省、36772個基層市鎮。法國作為基層行政區劃的市鎮從定位上與中國的縣市比較接近，處于地方治理層級的最低一級，其工作涉及人民生活的各個方面，其基本職能是提供與市鎮公共建設有關的服務。法國市鎮的政府機關組成包括市長、1名或多名副市長（市長助理）和議會，實行議會——市長制管理，由市長履行全面行政管理職能。[7](p45-48)

1.法國市鎮制度及政區規模。

法國有37000多個市鎮，市鎮規模大多很小，平均人口規模僅為0.18萬人，人口超過10萬的市有37個，平均地域面積18.2平方公里。法國各市鎮具有同等的法律地位，在管理職能上也大體相似，但不同規模市鎮的行政組織、部門構成、人員數量等卻存在較大差別。規模決定了市鎮的行政體系完備程度上的差異，大市鎮具有較完備的行政組織，機構完善，有足夠的財政收入，可以任用大量的地方官員，按職能進行安排。相比之下，小城鎮的行政組織相對簡單，地方官員也較少。

2.法國市鎮的跨界治理。

法國市鎮通過跨區域合作的形式促進區域均衡發展，其跨界組合的方式主要分為三類：[8](p47-50)一是通過跨行政區域合并形成一個新的市鎮，實現跨界治理。二是通過組建跨市鎮協商會或跨市鎮合作委員會等管理協會的形式進行跨市鎮治理。跨市鎮管理協會可依照省協商會的運行與管理規則，形成新的組織形式，使各市鎮在經濟發展、跨區域環境保護等方面進行協商與合作，從而促進區域協調發展。三是通過組建聯合體的形式實現跨界治理。跨市鎮聯合體是由多個市鎮、多個小城市、鄉村和小城市或多個大城市為了合作而形成的地方性公共機構，具有獨立的法人資格，實行獨立的財政預算，主要目的在于促進區域平衡協調發展。根據組合單元的不同，可分為市鎮聯合體、都市公共體、市鎮共同體、城市共同體和聯合區。不管是何種跨界合作形式，均保持了市鎮行政權力上的相對獨立形式，市鎮仍然是日常公共管理、公共服務的基本運行單元，在政區面積、人口規模上，市鎮設置基本仍然保持較小的口徑。

綜上所述，法國承擔類似我國縣市管理職能的是廣泛分布的市鎮，市鎮設置制度上的特點與優勢主要體現在：一是市鎮設置的面積規模、人口規模的口徑較小；二是市鎮設置更強調日常管理上的自主權限；三是市鎮的公共管理與公共服務雖然規模與強度上較小，但在管理和服務的及時性、有效性方面有其明顯的機動、靈活的優勢，管理上表現出更好的可達性。

（三）日本的縣市政區規模設置。

日本現行的行政區劃主要劃分為兩級，第一級為都、道、府、縣，第二級為市、町、村，還有一部分“特別地方自治體”，即特別市、特別區等。[9](p52-58)都、道、府、縣與市、町、村不具有垂直領導關系，而是擁有平等的法律地位。市、町、村、區是日本的地方基層行政單元，相當于我國的縣、市、鄉鎮、街道，但市、町、村、區之間并無行政隸屬關系。

1.“縣”、“市”域規模。

日本行政區劃體系內有43縣，是一級行政單元，縣域面積規模基本在2000 km2-18000 km2，與我國的縣域規模較為接近。“市”是統一型城市，多數被縣域包圍，一個市就是一個城市建成區（或略大一點包括部分近郊），很少包括周圍的衛星城市、城鎮與鄉村，除東京都等特殊城市外，一個單一的城市建成區一般在幾十到幾百平方公里。

圖2 我國縣市政區設置政策演化示意圖

2.地方行政區改革與規模變化的情況。

近年來，日本對市、町、村級政區進行了大規模的合并，市的數量少量增加，町、村的數量大幅減少，但都道、府、縣級政區的名稱及所轄區域調整較少。日本在地方自治法中明確規定了基層行政區調整即“市町村廢置分合”的形式，主要包括新設合并（對等合并）和編入合并（吸收合并）兩種方式。經濟或政治實力上相當的兩個或多個行政區可通過“新設合并”的方式，合并為一個新的行政區，同時將原有行政區撤銷。對于經濟實力有差別的行政區，可通過“編入合并”的方式，將經濟或政治實力較弱的行政區地域劃入經濟或政治實力較強的行政區地域中，并將較弱一方行政區撤銷。目前日本共有市、町、村1707個，其中，市777個，町746個，村184個，已經出現較大縮減。從日本行政調整的需求來看，市、町、村的大幅度調整縮編，實際上是工業時代向信息時代轉變的必然。

通過行政區合并，日本將實力相當、位置相鄰的町、村合并成為新設市，還將區域性中心城市與相鄰的市、町、村合并為規模更大、范圍更廣的綜合性新設市，建立了廣域性行政體制，不僅實現了擴大政區規模，解決了行政區域過疏的問題。在新型的廣域行政體制下，原有的市、町、村能保持各自的特色和傳統，得到充分發展，還能作為行政共同體強化行政技能，提高行政效率。[10](p139-141)

3.日本縣市政區規模調整的特征。

（1）規模調整與經濟社會發展水平相適應。

日本行政區劃的調整主要是以市、町、村等基層政區為對象而進行。日本曾在明治、昭和、平成年間針對市、町、村進行過三次較大規模的調整，對市、町、村進行大合并，并對合并后行政區的人口數量、經濟規模和行政職能進行調整。通過基層政區調整，日本基層政區中建制市的數量和規模不斷增加，更好地適應了城市化水平提高的趨勢。

（2）行政區劃改革與法制結合。

在日本行政區劃的調整過程中，《地方自治法》《地方財政法》《地方稅務法》等一系列配套法律制度應運而生，給行政區劃的調整提供法律指引。同時，各類行政單位也制定了相應的制度配套，如東京都制、都道府制，以及市、町、村制等轉化的進程。

二、我國縣市政區規模設置的演化特征

（一）我國縣市政區設置的制度進程。

以1949年新中國成立至今為考查時間，我國縣市政區設置的演化過程主要分為五個階段，如圖2所示。

1.第一階段（1949年-1954年）。

這一階段政策的主要著眼點在于對原南京國民政府統治下的行政區劃體制徹底改造，借鑒解放戰爭時各大解放區的縣級政區體制，并完善基層鄉規模的設置。

1949年-1951年間，為了提高地方行政管理效率，先后頒布了《縣各界人民代表會議組織通則》《鄉行政村人民政府組織通則》和《關于人民民主政權建設工作的指示》等文件，調整了鄉（行政村）的行政區域，確定“市管縣”體制為最基本的行政區劃模式，改變了新中國成立前地區行署虛設的問題，將地方行政區劃層級確定為省、市、縣市區、鄉鎮四級。到1952年底，全國共設有縣18144個，下轄218642個鄉（行政村）鎮。

2.第二階段（1954年-1957年）。

這一階段是我國對基層行政區劃進行確定，以及調整基層政權組織的階段。

1954年我國第一部《中華人民共和國憲法》發布，規定我國基層政權是鄉、民族鄉和鎮一級，以法律形式確定了鄉、鎮為我國基層行政區劃。基于此，全國各地開始改行政村為鄉的工作，將許多行政村合并為鄉，使縣下轄的鄉、鎮的數量增多。到1955年底，全國共有194858個鄉、民族鄉，4487個鎮。根據國務院發布的關于精簡國家機關的文件要求，一些規模較小的區和鄉進行調整，使鄉的規模不斷擴大，為縣直接領導鄉鎮創造了現實條件。至1957年底，全國一些縣的行政區劃面積變得十分龐大。

3.第三階段（1958年-1978年）。

這一階段我國在行政管理上都陷入“無政府”狀態，受人民公社化運動的影響，許多基層組織鄉、鎮一級，都合并成人民公社和生產大隊，使得縣市的行政管理范圍擴大，但是整體上縣市政區設置基本無任何變化，管理上也無任何變化。

1958年-1960年間，除上海、北京兩個直轄市以外，我國28個省轄市實施了市管縣體制。關于“直轄市和較大的市可領導縣、自治縣”的規定得到了法律認可。1961年，全國停止推廣市管縣體制。之后，雖有部分省恢復專區建制，但市管轄的縣由237個減少到61個。

4.第四階段（1978年-1986年）。

1978年-1986年間我國各項制度也基本處于建立健全和恢復調整時期，這一階段的政策著眼點很多，首先是農村體制改革，其次是城市體制改革，最后是我國行政區劃的管理。

1978年十一屆三中全會后，黨決定將工作重心轉移到經濟建設上，與此同時，家庭聯產承包責任制的出現，沖擊了人民公社的集體生產思想，使得人民公社體制進行改革，實行政社分開，由此又開始了“社改鄉”行動，出現許多鄉級人民政府，縣的行政管理規模依舊未發生任何變化。

隨著20世紀80年代初期《中華人民共和國憲法》的修訂和頒布，以及國務院出臺的《關于行政區劃管理的規定》的發布，對縣市的行政區劃和設置做出了詳細的規定和說明。與此同時，1982年國務院出臺的51號文件，明確推行市管縣體制改革，使得城鄉一體化的行政管理模式更加突出，這也進一步讓縣市政區的行政管理職權增大，縣市政區規模也隨之有一定的變化。1983年中共中央、國務院發布《關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》，指出改革的主要方法是實行地、市合并，由市領導縣。一個市領導縣數的多少，應根據每個市的經濟發展程度，城鄉自然聯系和交通是否便利等條件確定，不受“一地一市”限制。隨著對外開放和經濟發展的加快，我國行政區劃改革不斷深入，江蘇、深圳等地的城市發展不斷加速，縣市政區規模也隨之擴大。不過，20世紀80年代所進行的市管縣體制變革在實踐中出現了一些問題，導致出現意見、評價不一的現象。所以，市管縣體制的推行在1989年以后停頓了幾年。

5.第五階段（1993年至今）。

這一階段是我國全面進行改革開放的時期，出現了地市合并帶來的第三輪實施市管縣熱潮。

隨著我國經濟高速發展，沿海、沿江城市得以開放和開發，土地得到開發，城市人口不斷增加，原來的縣市行政管理幅度不足以輻射更遠地區，許多縣開始成為縣級市，市成為地級市和大的省會城市，市下轄的許多縣開始被撤立成區，許多小城市出現或者縣被撤立成區。1993年《政府工作報告》提出：“地區機構改革要同調整行政區劃相結合”，隨后民政部也出臺了《市轄區設置標準》，允許市和直轄市撤縣設區。如湖北武漢，以前由武昌縣、漢口縣和漢陽縣組成，1988年以后，武漢市慢慢撤縣設區，將以前的漢陽縣設立為蔡甸區和江漢區等。自2004年開始，民政部陸續發布《行政區劃調整公告》和《行政區劃公告》反映了我國縣市政區規模的設置在增加。2006年民政部將恢復撤縣設市工作列為民政部重點建議。2012年《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》文件的發布，預示著試點多年的“省管縣”財政改革開始提速。

（二）我國縣市政區設置的制度特征。

縣市不僅是一級重要的行政機構，也是基本的經濟單元。我國行政區劃分為省、市、縣、鄉四級。實際上，省以下還有派駐機構行署，縣以下有的設區。我國縣市行政區的設置與改革的進程具備顯著的國情特征。

1.縣市政區多沿襲歷史區劃。

我國縣建制的產生已有兩千多年的歷史，目前仍有大量的縣市建制始于隋唐之前。歷史上大多從軍事或政治角度出發進行縣市設置的調整。我國縣市政區區劃建制歷經多次調整，仍基本上沿襲了傳統的行政區劃，特別是省、縣政區較多地沿用了郡-縣、行省-府-縣等歷史區劃。由于歷史區劃方案是歷經管理實踐摸索，不斷完善后的較為穩定的區劃方案，因此沿襲歷史區劃在客觀上有其合理性。但隨著經濟社會的不斷發展，不少縣市的經濟系統出現了重大變化，原有的部分歷史區劃方案對社會經濟發展、公共管理現實需求等方面開始出現明顯的局限作用。

2.自上而下的“單一制”。

目前我國政區規模設置的制度是“單一制”，是由中央政府統一領導下的地方行政分級管理形式，存在上下級關系，在行政管理上顯現的是中央集權下的自上而下模式。1949年新中國成立后，我國縣市政區設置經歷多次調整，政區規模設置制度主要受人口、行政轄區面積和經濟實力三個因素影響。因此，造成我國東、中、西部的行政管理規模、幅度存在較大的地區差異。隨著我國市場經濟的發展，東中部地區的城鎮化的進程不斷加快，經濟差距也不斷加大，引起政區規模與社會經濟發展之間不匹配的問題。而中西部地區由于經濟發展相對滯后，受區劃歷史、自然地理因素影響等，縣市政區面積規模和管理幅度較大而層次較少，導致政府管理效率較低等問題。我國政區規模的設置上取用的自上而下的“單一制”存在制度固化，區域性不足，以及各層級政區間的協調問題。

3.縣市“分權”與國家、省級行政統籌相結合。

我國國情的特點是地域遼闊、人口眾多、民族多樣、地區差異較大，單靠國家權力中心來行使統一管轄是難以實現的。縣市政府作為最基層政府機構，一方面要貫徹執行中央政府和上級地方政府的法規政令，另一方面要履行政治義務，向中央政府和上級地方政府提供物資及兵源等，還要承攬管轄范圍內的日常事務。縣市政府行政職能的運行，使之成為我國國家結構中最基本的地域政治單元，中央政府、省級政府通過管理權利的分配與下放，實現對整個國家特別是基層社會的管理。因此在行政區劃中表現出縣市“分權”與國家、省級行政統籌相結合的基本特征，并在不同時期形成具體的協調機制。

4.以加強“服務型”政府職能為改革方向。

為群眾提供公共服務是縣市政府最重要和最基本的職能。伴隨公共管理機構的不斷完善、系統社會經濟體系的建立，政府服務內容和方式的多變性和多元性已經成為大勢所趨，“服務型”政府職能的需求不斷增長，加強公共物品和服務的供應成為縣市政府行政改革過程中的重要動力。行政區劃變革方向開始更多地向加強現代型服務政府職能的方向發展。近年來“省管市”的改革目標之一是進一步為縣市賦權施能，提高縣市政府的服務能力。

三、我國與發達國家縣市政區規模設置的對比

中國的“縣”是地方政府直接行政管理的基本單元，“市”則基本上是廣域型的市，不僅包括中心城區，還包括衛星城區、城鎮甚至鄉村。實行“市管縣”改革以及符合條件的“縣”升“市”改革后，市、縣政區劃分變得更為多樣復雜，直轄市外的“市”有地級市、縣級市兩種類型，一般地級市、縣級市的行政機構級別有明顯差異，甚至存在代管的上下級關系。縣、縣級市雖管理權限和上級實際管理機構不同，但構架和職能基本保持一致，縣市管理幅度、空間規模都處于同一層級，兩者體現的差異主要是人口規模與經濟規模。

對比之下，國外的縣、市在界定上多數更為獨立、清晰，縣、市往往處于不同的行政層級，管理權限、管理幅度均有大幅度差距，此外在縣與市的地位、關系，改革政策、縣市政區級別方面，我國與國外主要國家有較明顯差異，如表1所示。

機構設置方面，我國實施的是上下對口，垂直管轄機制，機構龐大；美國政府實施地方自治，機構相對簡潔；法國采取因事設置，社會承接，自主管理的機構設置方式；日本則采用自治自主，平行地位，分類設置的方式。

表1 我國與國外縣市政區規模設置的對比

縣與市的關系方面，我國與國外也存在較大差異：我國縣市功能類似，職權不等，以特定標準區分；美國縣市相互獨立，一般是縣包圍市，縣市之間的地域功能差異明顯；法國無縣市區分，市鎮為基礎行政單元；日本縣市之間相互獨立管理，縣內設市，縣對市僅存在指導關系。

政區政策改革進程中的方式方面，我國主要采取“市管縣”、“撤縣設市”、“省管縣”等形式。美國在發展過程中，主要實施的方式為縣市合并；日本政府改革進程中主要實施的是市、町、村合并政策；法國的基礎地方政府實施的是市鎮合并、市鎮聯合改革。

縣市政區級別方面，由于我國行政層級較多，縣市所處層級較低。美國縣市處于行政層級的第2級，行政自主權利較高；法國無縣市區分，市鎮為基礎行政單元；日本縣、市則分處不同行政層級，縣為第2級，市為縣指導下的第3級。

縣市政區規模方面，我國各縣市政區面積規模59km2-202298km2，平均4316km2，各縣市人口1萬-243萬人，平均49.28萬人；美國的縣平均面積3164.34km2，縣平均人口10.47萬人；日本縣市面積介于2000km2-18000km2間，平均面積6644km2，縣市平均人口規模平均227.03萬人；法國市鎮平均面積18.39km2，市鎮平均人口0.18萬人。與發達國家相比，我國的縣市平均面積規模偏大，人口規模也處于高位。

通過國內外政區規模設置的對比，我國的縣市定義更為復雜，市的類型與級別多樣；縣市的行政管理職能較為完善，但城鄉分類管理不夠清晰；縣級政區級別較低，上位管轄層次較多，自主管理權限較弱；由于人口總數大，我國縣市政區人口平均密度較大，縣級政區平均面積規模設置較合理，但區劃差異懸殊。

四、我國縣市政區規模設置的調整路徑

從我國的縣市政區設置特征出發，并借鑒國外縣市設置的經驗，將為行政區劃改革、縣市政區規模調整提供一些參照，為我國合理設置地方政府機構、調節縣市管理幅度、完善區劃法律體系、因地制宜縮小或擴大行政區規模、減少行政層級等方面提供了啟示。

（一）合理設置地方政府機構。

我國在縣市級政府機構設置上要求與上級之間一一對口，導致機構關系隸屬、指導關系錯綜復雜，縣市在行政區劃體系中的層級較低，上位管轄層次較多，自主管理權限較弱，一定程度上妨礙了地方的積極性和自主性，降低了管理效率。因此，未來機構設置改革的目標之一，應是在保障縣市級以上政府統籌、協調指導能力前提下，提高縣市政區自主管理能力，優化縣市管理權限。此外，與國外縣市相對獨立，城市、農村分類管理的體制相比，我國的縣市分類管理能力較弱，縣市政區是包含城市、城鎮、農村的廣域政區。據此，未來縣市政區改革的方向是區分區域社會經濟類別，實施政區分類管理，提高縣市政府管理的專業化能力。

（二）調節市縣關系，調整縣市管理幅度。

目前，我國地方行政體系中，既存在地級市與縣市的“市縣關系”，也存在縣與縣級市之間的“縣市關系”，關系錯綜多樣。省級以下地方政區實行的通常是市管縣體制，地級市往往處于較“強勢”的地位，保留省級對市、縣下放的各種權利，同時也可能因權力干預或尋租行為，侵占縣級政府的自主權益，長期運行過程中容易形成地級市與縣市政區的利益關系矛盾問題。而在美國縣和市的直接上級都是州，雖然市往往為縣所包圍，但兩者的法律和行政地位是平等的，各自管理區域內事務。我國當前地方政府行政管理體系中省管縣市，市管縣等并存，市縣關系復雜，縣市管理權限不均衡。據此，未來改革的方向須梳理市縣、縣市關系，調整縣市管理幅度，明確規定市縣之間的權利，提高縣市自主管理能力，促進縣市之間均衡發展。

（三）健全相關法律體系。

到目前為止，我國還沒有一部關于地方政府的基本法律，只是在憲法和其他法律之中有少量的關于地方行政建制的條文，也沒有建立各級政府之間糾紛的解決制度。行政法制體系的不完善、行政執法行為的不規范是阻礙我國縣市改革的重要原因之一。從日本的改革案例中可看出，完善的法律體系才能保證縣市政區合理發展。我國要加快建立并完善行政建制相關的法律體系，規范行政執法行為，完善行政糾紛調解機制。

（四）因地制宜縮小或擴大行政區規模。

日本、美國都合理巧妙地運用了合并制度，法國也有根據本國現狀指定的跨界治理政策，減少地方政府的數目，或將資源進行合理分配，改革取得一定成效。在我國行政管理體系中，一方面由于行政層級多，地方政區繁多，因此也可以借鑒國外部分合并經驗，合并部分面積較小、人口經濟規模較小縣市；另一方面，部分縣市政區面積過大、人口密集的縣市存在管理和服務難以到位的困境，須適當減小管理壓力，實施合理的拆分管理方案，或借鑒美國、日本等國家實施縣市獨立運行、分類管理。合并或拆分、縮小或擴大，前提是因地制宜，合理的選擇合并縣市對象，在充分進行縣市政區規模評估、管理效率評估的基礎上，確定調整的對象。[11](p79-91)

（五）減少行政層級。

我國行政區劃層次基本是四級制，有些地區甚至是五級制，而國土面積與我國相近的美國實行的是三級制度，日本則只有都、道、府、縣與市、盯、村兩級。多層級的模式大大增加了信息的損耗，降低了信息的傳遞速度，同時，行政層級過多也不利于上下級的溝通交流，導致多重矛盾。借鑒美國、日本區劃層級的簡明性，我國的行政區劃體制可適當減少層級，調整地方政區規模，可減少地方利益沖突，提高行政機關辦事效率，也可減少財政支出，促進地區發展。[12](p57-64)由于我國人口和國土面積基數大，減少行政層級必然帶來縣市規模的擴大，從而帶來管理上的壓力增大問題，因此減少行政層級的同時應考慮適當增加省、縣政區數量，借鑒法國基礎政區接地化設置的經驗，提高管理指令的可達性。

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責任編輯 申 華

D035.1

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1003-8477（2017）06-0052-08

劉天喬（1987—），女，武漢大學外國語言文學學院博士研究生；饒映雪（1984—），女，博士，中南民族大學湖北民族地區經濟社會發展研究中心、民族地區人地關系研究中心副教授。

國家社會科學基金項目“城市中心區低效工業用地退出機制研究”（16CGL054）。