市屬公辦高職院校內部治理結構存在的問題及其優化路徑研究

黃澌+喻友軍

【摘要】當前我國高職院校正由外延式擴張轉入內涵式發展階段。在推進教育治理體系及治理能力現代化的新形勢下，高職院校只有通過綜合改革在內部建立健全一套完整、合法、高效的制度化的治理架構，才能孕育出現代化的治理能力，真正走上內涵發展道路。文章重點分析了市屬公辦高職院校內部治理結構存在的問題，并提出了針對性的優化路徑。

【關鍵詞】市屬公辦高職院校；內部治理結構；優化路徑

【基金項目】長沙市哲學社會科學規劃一般項目成果（2017csskkt36）。

黨的十八屆三中全會明確提出，完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，是國家改革的總目標，也是各領域改革的總要求。教育改革作為全面深化改革的重要領域，要自覺圍繞這一總目標，落實這一總要求。高等職業教育是高等教育的重要組成部分，教育治理體系及治理能力現代化的實現離不開職業教育治理體系和治理能力的現代化。

一、基本概念

國內對高校治理結構的研究頗為豐富，不同的學者從不同視角對高職院校內部治理結構的內涵進行了界定。林春明認為，高職院校內部治理結構是決策權、執行權以及監督權在高職院校內部的各項分配[1]。陳根壽、劉濤認為高職院校內部治理結構不僅包含正式制度，也包含高職院校內部治理的組織文化[2]。董仁忠認為，高職院校內部治理結構是指在辦學權與所有權相分離的基礎上，關于高職院校內部的組織結構設置、權力配置以及各方利益相關者之間權責關系的制度安排[3]。雖然沒有統一定論，但國內學者大多認為高職院校內部治理結構強調高職院校內部權力在不同主體之間的分配與調解。

二、筆者調研的市屬公辦高職院校基本情況

筆者調研的四所學校是同一省會城市直屬的公辦高職院校，分別是綜合類、信息技術類、商貿類、衛生類高職院校。四所公辦高職院校在校生規模達到28000人，每年畢業的高職學生為9000余人，主要對接信息和先進裝備制造業、現代服務業、先進制造業、健康服務業等，為區域經濟發展培養高素質勞動者和技術技能人才。本文主要就這四所高職院校的內部治理結構現狀進行研究。以上述四所學校為調查對象，通過實地走訪、座談、問卷調查等形式，對四所學校的內部治理結構的現狀進行深入了解。筆者共向四所學校師生發放問卷120份，回收有效問卷112份。雖然四所學校在歷史背景、發展沿革、專業設置等各方面都有較大差異，但是通過調查也發現了在內部治理結構上存在的共性問題。

三、市屬公辦高職院校內部治理結構存在的問題

（一）辦學自主權難以落實

雖然《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國職業教育法》《中華人民共和國高等教育法》對高職院校的辦學自主權有明確規定，但在現行管理體制下，高職院校辦學自主權的落實遇到很多障礙，目前依然實行的是以政府為主體的高職院校舉辦權。調查發現，這四所學校，從感性認知層面，僅16%的師生認為自己所在的學校具有較大的自主權，30%的師生認為自己所在的學校擁有的辦學自主權程度一般，有54%的師生認為沒有辦學自主權。

（二）決策權力和行政權力界限模糊

我國高職院校實行黨委領導下的校長負責制，在保證學校正確的社會主義方向方面發揮了有效作用，但同時也意味著黨委書記是高職院校政治領導體制中的“一把手”。《高等教育法》規定，校長是“高等學校的法定代表人”，全面負責學校各項工作，是法律框架下的“一把手”。兩個“一把手”的存在容易導致多頭領導和管理。黨委書記承擔領導和決策責任，校長承擔行政管理和執行決策責任，容易出現黨政不分、責權利分離的問題。據筆者調查，四所學校雖然都制定了黨委會和校長辦公會議的議事規則，但是黨委會和校長辦公會的議事范圍不夠清晰，權力邊界比較模糊，常以黨政聯席會取代，從而出現有些事務多頭管理、有些事務無人管理的不暢局面。

（三）行政權力大于學術權力

高職院校都有一定的行政級別，從校領導到內部各級管理人員都擁有行政級別，高職院校成了按照行政模式運行的準行政機構。各級行政人員按照行政化的思維和方式管理和影響教學、科研和專業建設等。重要事項的決策權高度集中在行政領導手中，教授、專業帶頭人、教學骨干的話語權沒有得到充分發揮，行政權力大于甚至代替學術權力，嚴重挫傷了專家、教授和普通教師的積極性和創造性。根據調查，有83%的師生認為所在學校都存在一定程度的“行政權力過硬過大，學術權力過虛過軟”問題；僅有28.6%的師生認為各級學術委員會或有關學術組織在對學校重大事項的決策和監督中很有作用或比較有作用；僅有25%的師生認為教授在對學校重大事項的決策和監督中很有作用或比較有作用。

（四）院系二級權責關系沒有厘清

四所學校實行的都是學校、院系二級管理模式，但由于實行年限都不長，在實施過程中出現了很多新問題。四所學校都存在院系二級權責混亂的情況，主要表現為沒有對學校一級和院系二級管理機構的職能進行明確的劃分。同時，也存在權責不對等的問題。學校給各院系下達工作任務和落實責任，院系二級機構是執行教學科研、學生管理、社會服務的真正主體，但是管理重心沒有真正下移，沒有賦予院系人事決策、人員調配、經費使用等方面的自主權，難以激發其活力。

（五）民主參與和監督權力發揮受限

《高等教育法》規定，教職工代表大會是教職工參與民主管理和監督的基本形式之一，但是，教職工代表大會發揮的作用非常有限。調查表明，僅有34%的師生認為教代會在對學校重大事項的決策和監督中很有作用或比較有作用；有75.9%的師生認為自己所在學校存在“教職工代表大會流于形式”的問題。很多時候教代會是根據領導和行政工作的需要召開的，限于在會上形式化地通過一些文件和決策而已。調查顯示，僅有10.7%的師生認為學代會在對學校重大事項的決策和監督中很有作用或比較有作用；有76.1%的師生認為自己所在學校存在“學生參與學校重大決策和監督權力缺失”的問題。

（六）行業企業參與治理機制尚未形成

高職院校的人才培養以行業需求為導向，必須和行業、企業緊密合作辦學。調研的四所學校均以“校企合作、工學結合”為主要的人才培養模式。從目前的政策層面看，政府給予行業、企業參與公辦高職院校治理更多的是一些指導性和綱領性的意見與規定。行業、企業目前更多的是為高職院校提供實習實訓崗位，為教師實踐進修提供場所，為專業建設和人才培養方案修訂提供專業指導等，行業、企業并沒有真正參與到高職院校的內部治理中來。調查顯示，有82%的師生認為自己所在學校尚未形成行業、企業參與學校治理的機制。

四、市屬公辦高職院校構建科學內部治理結構的路徑選擇

（一）建立以章程為“憲章”的現代職業學校制度體系

教育部在《職業院校管理水平提升行動計劃（2015-2018年）》中明確要求高職院校2015年年底前完成章程的制定。依據章程，制定一整套科學規范的、具有普遍約束力的條例、規定和管理辦法，建立健全具有高職院校特色的現代職業學校制度。

根據調查，四所學校都完成了章程的制定，但由于這幾所院校都是市級政府舉辦的，習慣于依賴上級行政指令辦學，普遍缺乏依據章程治校的理念。章程一經核準施行，應該成為各學校的“憲章”，明確各利益主體的責、權、利關系，協調各項權力的運行。同時，四所學校要對照章程對學校的所有制度進行全面梳理，對與章程有矛盾和沖突的制度進行修訂。要制定落實章程的具體實施方案，明確章程落實的時間表和路線圖，將落實工作目標任務分解至具體的部門和個人，使章程真正落到實處，成為各學校的立校之本。

（二）賦予高職院校更多辦學自主權

為了激發職業教育的治理活力，政府急需轉變職能，由傳統的“全能型”政府向“服務型”政府轉變。作為上級行政主管部門，要按照現代職業教育的規律，賦予各高職院校在人事管理、專業建設、教師評聘、收入分配等方面更多的辦學自主權，在政府宏觀“管學”、學校自主“辦學”方面進行大膽嘗試和創新。

作為市級政府，必須結合四所學校的實際情況，制定科學規范的治理方案和措施，對高等職業教育各方治理和利益主體的責、權、利關系進行明確的規范。市級政府可以從以下方面賦予四所高職院校辦學自主權。

一是賦予人事管理方面的自主權。同意四所高職院校自主招聘人才與選聘干部隊伍，出臺人才引進配套政策，加強引進人才的自主權，將四所學校所需的高端人才納入市緊缺急需和戰略人才引進計劃，創新人才引進方式，讓人才享受特殊崗位補貼等相關優惠政策。

二是擴大財政自主權。將四所學校納入市財政一級預算單位，各院校根據教學科研和建設發展的實際需要編制年度財務預算，報市財政局審核并經市人大通過后列入全市財政預算，除財政直接支付以外的財政授權支付業務，由學院自行審批支付。

（三）改革和完善黨委領導下的校長負責制

根據《中華人民共和國高等教育法》中的規定，黨委的權力屬于政治領導權，校長的權力屬于行政領導權，從本質上說，兩種權力不存在根本的沖突。在治理實踐中，應在堅持黨委領導下的校長負責制的同時，不斷改革和完善此項制度。要明確黨委會、校長辦公會各自的職責和職權，避免權力重疊、交叉或缺失。要健全議事規則和決策程序，完善《黨委會及其議事規則》和《校長辦公會及其議事規則》，明確議事范圍，保證決策的程序化和科學化。黨委要支持校長依法獨立負責地行使職權，合理確定領導班子的分工，充分調動所有行政領導的積極性和主動性。

（四）構建行政權力和學術權力平衡機制

要構建科學的內部治理結構，必須實現行政權力和學術權力之間的微妙平衡。一是建立起高水平的學術委員會，以院內專家為主，適當聘請院外行業企業專家。嚴格遵守教育部《高等學校學術委員會規程》中關于“擔任學校及職能部門黨政領導職務的委員，不超過委員總人數的1/4；不擔任黨政領導職務及院系主要負責人的專任教授，不少于委員總人數的1/2”的規定。考慮到高職院校學術力量相對薄弱的現實基礎，可將教授治學拓展為副教授以上（含副教授）治學。二是堅持學術自治和學術自由的原則，各級學術委員會和專家應成為高職院校內部治理的主體，依法保障教師特別是教授參與決策學校改革、建設和發展中的重大問題。三是發揮學術委員會的智庫和決策作用。對于學術性較強的重大事項，應在提交黨委會和校長辦公會決策前交由學術委員會評定和審定。

（五）深化院系二級管理體制改革

按照分級管理、重心下移、權責利對等的原則，明確劃定學校、系部的職責與職權。學校層面側重于宏觀戰略發展的決策、政策制定、教育資源配置等，并通過監督、評估和服務等宏觀調控手段對系部進行管理。系部負責具體實施教學科研計劃、專業課程建設、人才培養、學生管理、社會服務等事項。對于一些全局工作，如安全穩定、招生就業、校園文化建設等，由學校層面確定保證學院健康發展的關鍵指標對系部進行考核。

（六）建立健全行業企業有效參與治理的機制

國務院在《關于加快發展現代職業教育的決定》中提出：“探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利。”高職院校內部治理要積極引入市場機制，充分發揮市場在資源配置中的基礎作用，在保證公有制主體地位的前提下，可以鼓勵和引導各種社會力量投入資金、技術等參股高職院校，資源共享，實現治理主體的多元化。四所市屬公辦高職院校應積極探索行業企業與高等職業學校組建職業教育集團，建立市級高等職業院校董事會（理事會）制度，形成政校企合作聯合體、產學研校企合作聯盟等校企深度合作模式，建立起集生產、教學和研發等功能于一體的生產性實訓基地和技術創新平臺，促進校企雙贏發展。

【參考文獻】

[1]林春明.高職院校內部治理現狀與改革對策[J].教育與職業，2015（34）：9-12.

[2]陳壽根，劉濤.高職院校內部治理結構的制度設計[J].教育發展研究，2012（17）：59-63.

[3]董仁忠.高職院校治理結構研究[J].教育發展研究，2011（07）：36-39.