協同創新，共圖千年大計

徐行++張鵬洲

摘 要：雄安新區的設立為天津與雄安新區創造了前所未有的合作發展契機，探索一條推進天津與雄安新區協同創新的發展路徑是當前亟待解決的重要問題。解決這一重要問題首先應從思想上破除地方利益保護，共同建構互助合作型府際關系。在此思想指導下盡快實現交通一體化與生態環保共責共建，積極推動產業合理轉移與協同創新發展。天津應緊跟中央戰略部署，積極支持和推動雄安新區建設，乘勢而上，實現共贏。

關鍵詞：雄安新區；天津；協同創新；合作發展

中圖分類號：F292 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2017）03-0067-05

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央十分重視區域經濟協調發展問題，將京津冀協同發展上升為一項重要的國家戰略，使京津冀協同發展進入一個快速推進的新階段。2017年4月1日，中共中央、國務院決定在地處北京、天津、保定腹地，涵蓋河北省雄縣、容城、新安三縣及周邊部分區域設立國家級新區——雄安新區，并規劃將雄安新區建設成為繼深圳經濟特區和上海浦東新區之后又一具有全國意義的新區。雄安新區的設立使京津冀區域成為繼長三角、珠三角之后的具有全國意義的第三個經濟增長極，已成為事關國家發展全局的千年大計。

雄安新區的設立不僅是國家差別化經濟政策的落實，還是疏解北京非首都核心功能的通道，更是疏解京津兩地高度集中的人口與產業的平臺。當前，北京在雄安新區建設中的角色與功能定位已比較清晰，即集中疏解非首都功能，推進京津冀交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移等重點領域率先突破。但天津市在雄安新區建設中的作用、功能與定位尚不明確，特別是如何利用國家規劃和推動新區建設的有利時機，積極促進天津經濟與雄安新區的協同創新、共同發展，這是我們目前亟須思考和探索的問題。

天津具有獨特的地理區位、雄厚的產業基礎、良好的經濟環境以及較早較成功的濱海新區開發開放優勢，區域經濟一體化發展進程中，尤其是在推動雄安新區建設中的作用十分特殊與重要。可以說雄安新區的設立為天津城市發展、經濟增長提供了一個十分有利的機遇。與此同時，雄安新區的開發建設亦急需全國各地特別是天津市的有力支持與合作。因此，通過區域經濟一體化與區域治理方式的變革來提升天津與雄安新區的協同創新能力，探索出一條推進天津與雄安新區合作發展的最佳路徑，是當前我們面臨的亟待解決的重大現實課題。

一、 破除地方利益保護思想，構建互助合作型府際關系

隨著我國市場經濟的發展，社會的轉型，一方面，區域經濟一體化需求不斷增強；另一方面，不同地區經濟發展特征、模式、水平還存在很大差異。與現代化市場經濟發展相匹配的區域間地方政府協調機制即跨區域治理問題明顯滯后于經濟一體化的發展速度，并在很大程度上嚴重制約區域間協同發展。因此，地方政府往往承受著由經濟發展速度帶來的巨大外部壓力，這種壓力在很大程度上來源于一些地方政府無法有效適應區域經濟協同發展的客觀現實，其根源在于一些地方政府本位主義、地方利益保護思想嚴重，跨區域公共事務協調治理能力不足等。雖然我國改革開放已近四十年，但一些地方受傳統計劃經濟思維的影響，市場分割現象仍然較普遍地存在于地方政府的經濟政策或制度安排之中，形成了嚴重阻礙跨界合作的思想障礙和制度阻力。尤其是在面對產業轉移可能對地方經濟利益造成一定影響的情況下，地方政府往往無視區域整體利益，設置多重壁壘阻礙區域經濟協同發展。在諸如招商引資、基礎設施建設等有利于地方經濟發展的項目上往往只顧及自身利益，且與其他地方政府相互角逐甚至展開惡性競爭。在生態治理與環境保護等應由各地方政府跨區域治理和共同承擔的責任方面，相互推諉，互補合作不力，使促進各地經濟共同發展，實現區域經濟一體化成為空談。加之不良政績觀導致部分地方官員無視跨區域內各政府間利益的一致性與相關性，片面依賴中央政府差別化經濟政策的支持形成了嚴重阻礙跨界合作的思想阻力。

現代意義上的有為政府，從一定意義上講應該是一個以市場為導向，善于交流溝通，不斷進行變革的政府。這首先意味著地方政府必須打破傳統的行政設置的固化空間思維與片面狹隘的地方利益保護思想，以全新的整體觀念、動態模式對現代政府進行重新定位。習近平曾明確指出“京津冀協同發展意義重大，對這個問題的認識要上升到國家戰略層面”，“一定要增強京津冀協同發展的自覺性、主動性、創造性”，“自覺打破自家‘一畝三分地的思維定式，抱成團朝著頂層設計的目標一起做”[1]。這一科學論述指出了我國區域經濟發展的客觀規律與必然趨勢。因此，在雄安新區的開發建設中，天津應緊跟中央的戰略部署，在京津冀一體化發展的大趨勢下“堅決擁護和全力支持雄安新區的規劃建設”[2]，乘勢而上，有所作為。無論是天津市還是雄安新區的領導都應認識到“要素稟賦的差異造成區域差異，尤其是區域經濟發展的差異”[3]這一客觀規律，而縮小這些差異的有效路徑之一便是打破傳統地方政府間由利益、競爭所形成的眾多壁壘，在市場共同開發、資源合理配置、信息共享、人才流動等方面掃清雙方合作發展的障礙。

協同創新、合作發展是現代有為政府的一個重要體現，傳統意義上的行政區劃和地理上的分割不能阻礙不同區域間協同發展的大趨勢。在世界經濟一體化和區域經濟一體化過程中，任何地方政府都無法完全獨立發展，這既是現代市場經濟發展的客觀要求，也是現代政治發展的一種體現。以靈活開放為目標的有為政府建設是推動天津與雄安新區協同發展的客觀要求，而這種協同發展將直接體現在天津市與雄安新區彼此聯系、相互合作、合理分工、協同創新的合作互助型關系之中。如天津的濱海新區是全國開發較早較成功的一個范例，現已構成全方位、多層次的開放格局。天津濱海新區在“大部制、扁平化、強基層”管理架構下，深化行政審批制度改革，在全國率先實現“十個一”的改革措施，在積極引進大項目、大力發展實體經濟的同時，更加注重“雙創特區”在新區發展中的核心作用。天津濱海新區這些成功的發展經驗應該毫無保留地向雄安新區傳送，為國家新區建設提供借鑒。當然，雄安新區在規劃、設計和創建中融入的全新理念，亦值得天津市及濱海新區在未來發展中學習和引入。

雄安新區的建設與天津濱海新區的發展應該實現密切的協調，這種協調的前提是兩地地方政府定位的理性調適。這既需要兩地地方政府“為各種不同利益的體現提供途徑；提供一個對這些利益的競爭性要求進行協調的場所”[4]，更需要兩地地方政府通過體制、機制的創新從根本上打破“畫地為牢”與“各自為政”的閉合狀態，使現代管理理念、信息資源、人力資源、經濟資源無障礙地流動，避免無效的封鎖和競爭，使產業結構在協同發展過程中趨于合理，使跨界公共問題治理更加順暢。在跨區域治理的合作方面，地方政府往往承擔著意見表達與意見綜合主體的雙重角色。雖然地方政府在區域協同發展過程中應站在全區域的高度將其角色調適為“大政府”[5]，但這絕不等同于地方政府間不存在相對獨立的利益。利益的矛盾與沖突往往是阻礙地方政府間協同發展的主要因素。因而，天津與雄安新區應通過溝通與協商，設立經濟協調會議與職能部門行政首長聯席會議等有效機制，不定期舉行經濟合作與發展座談會，以建構天津與雄安新區共同的利益表達平臺。通過協調、溝通達成有利于兩地協同發展的共識性意見，為兩地地方政府決策建構起重要的合作“橋梁”。

在橫向府際關系中建立開放合作、互助互補型關系是現代政府發展的必然趨勢。為與經濟市場化相適，現代政府必須是一個法治的、合作的、高效的、開放的政府。因為市場經濟呈現出外溢性與流動性，地方政府調控的空間也在不斷擴大。各地方政府共同組成了一個整體的政府系統，其效能通過各組成單位的有效互動與密切合作而不斷提高，而理順政府過程則是跨界區域治理的前提。建立共同的利益表達平臺，通過正式與非正式的方式進行有效的意見綜合，為達成利益趨同或一致的決策提供依據。雄安新區的建設并非河北省一省之責，而是京津冀三地乃至全國的共同重任，是關乎全國發展的千年大計。因此，需要根據《京津冀協同發展規劃綱要》明確三地在雄安新區建設中各自的分工，為三地協作共同推進雄安新區建設創造條件。不斷打破影響協同發展的機制體制障礙，共同謀求一致的政府行為并建立推動兩地協同發展的有效運轉機制，不斷縮小區域發展差距。

在推進雄安新區建設的過程中，天津市應打破傳統意義上的人力、物力、財力的支援模式，不斷創新合作方式，使具有世界眼光的先進發展理念、成熟的新區建設經驗與發達的國際標準融入到合作之中，使合作成為雙向的共贏，使共贏惠及區域整體乃至全國。天津與雄安新區在未來的合作發展中，首先要加強溝通、協商與聯動機制，確保決策的有效實施；其次應共同面對承擔的責任和共同解決的問題，及時有效地發現并解決兩地在合作中的困擾因素；同時還需要理順政府過程，不斷開拓創新。暢通的信息傳輸通道、科學、民主、理性的決策，高效、透明、廉潔的行政管理，皆是對地方政府能力特別是跨區域合作治理能力必不可少的考量。創新應體現在天津與雄安新區合作的各個環節，新型府際關系的形成亦有賴于兩地地方政府的協同創新。因此， 盡快構建起天津市與雄安新區互助合作型府際關系，無疑是推進雄安新區建設的關鍵環節。

二、努力實現交通一體化與生態環保的共責共建

從一定意義上講，任何一個新區的創建，交通的現代化與生態環境的保護都是必須重點考慮的問題，這也是天津與雄安新區的合作發展中需要首先協同解決的問題。現代化新區建設是快速推進城市化進程的集中體現，而現代綜合交通運輸系統是城市發展的重要推動力量，也是一個城市文明的見證和標志。加快實現交通一體化是促進區域間資源、要素充分有效流動的樞紐，建構現代綜合交通運輸系統是規劃建設雄安新區的前提和必要保證。與此同時，黨的十八屆五中全會提出“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，雄安新區將要打造成為綠色生態新城區，必須將綠色理念放在突出位置。要實現中央的偉大戰略部署，著力將雄安新區打造成為協調發展示范區與開放發展先行區，無論是從資源要素稟賦方面分析還是從地理區位優勢角度來看，天津市都應在實現交通一體化、生態環境保護兩個方面盡快與雄安新區達成共識性意見，馬上開展密切合作，為兩地協同創新、共同發展奠定良好的基礎。

建立并完善現代綜合交通運輸體系是雄安新區建設必不可少的先決條件。京津兩地在公路、鐵路、航空運輸三個現代交通運輸方式的協同發展中已經取得了舉世矚目的成就。空鐵聯運、空地聯運、城際軌道交通運輸等現代化高效運輸手段得到充分的運用。然而，京冀、津冀間現代綜合交通運輸體系尚未完全形成。雄安新區與北京、天津的綜合交通運輸體系尚未形成。部分區域公路“斷頭路”問題仍十分嚴重；城際間軌道交通運輸耗時較長；航班航線布局仍有待進一步完善，臨空經濟發展水平較低；內河與海口尚未聯通。上述問題的解決絕非單一地方政府一己之責，而需要區域內地方政府按照《京津冀協同發展規劃綱要》的總體布局在協調、溝通的基礎上達成綜合性意見，并形成相對一致的決策意見。在施政過程中仍需相互配合、密切合作，共同推進跨區域現代綜合交通運輸體系的建設與完善。

交通運輸體系的完善程度將決定著雄安新區的發展水平、發展進程與發展成效，因而，就天津與雄安新區的協同發展而言，新區建設初期，在交通運輸體系規劃與建設中，更應充分考慮各種交通基礎設施的聯通與互動。當前，天津與雄安新區的合作更應具體體現在打通傳統行政區劃設置的自然地理邊界，在雄安新區與天津濱海新區間建立多種形式的跨區域運輸通道，使天津具有明顯優勢的臨空經濟、港口經濟的輻射半徑不斷延長，為雄安新區建設提供優質的服務，促進新區經濟與天津的外向型經濟有效融合。

生態環保是天津市與雄安新區的共同責任。由于生態環境問題往往具有跨區域的流動性，“上游污染，下游買單”“上游破壞，下游受罰”等問題往往會引起地方政府間的利益矛盾，加劇沖突。在應對普遍性區域問題時，跨界治理是一種較為普遍的解決方式，實現跨界治理的前提條件是區域間各地方共同利益的最大化和地方政府責任的協調優化。因而，利益協調平臺在跨界治理中便成為不可或缺的必要元素，對跨界治理的效能發揮有著重要作用。值得一提的是歷史上白洋淀曾是聯通天津海河與保定內陸航運的重要節點，但由于自然生態環境遭到人為破壞加之地質變遷，白洋淀現已無法承載聯通海河的航運功能。未來，河北省作為京津冀生態環境支撐區，對白洋淀生態的修復是雄安新區建設中必不可少的一個環節，如果能夠通過與天津市的密切合作，恢復白洋淀與海河間的航運功能，既有利于雄安新區自然生態的修復，也有利于白洋淀、海河乃至環渤海污染治理，又能夠有效地增強區域間的交通一體化，這將會在很大程度上提升京津冀協同的發展速度。

目前非常值得注意的問題是，隨著非首都功能的外遷與產業轉移的推進，一些污染源被轉移到新的區域，這將對該區域的生態環境產生不利影響。這急需引起中央和京津冀各方的重視，急需在建設規劃中將生態環境因素作為必要條件認真考量。天津市在與雄安新區的合作發展中，應從科技、法律、行政各個方面共同治理和監督兩地的生態環境保護問題；建立精細化的區域生態環保合作機制與實施措施，以保證新區建設中天藍水清，空氣一新。

三、積極推動產業合理轉移與協同創新發展

以人民為中心的發展思想，決定了人民群眾對美好生活的要求是政府發展經濟的根本目的。隨著我國市場經濟體制的不斷完善與發展，最大限度地適應并促進市場經濟的發展成為我國各級政府發展的主要目標。市場經濟的發展要求深化區域分工，通過推進區域經濟合作降低交易成本，因而區域合作便成為當前我國各級政府發展的關鍵。從區域整體來看，區域合作必然會對區域經濟發展起到極大的促進作用。但現實中的地方政府擁有很大的經濟自主權，在政績考核與GDP排位的壓力下，地方政府的經濟主體意識不斷增強，地方政府間的關系往往陷入互相爭利、互不合作的困境。因而，只有通過不斷更新觀念、調整政策、積極推進改革，才能推動地方政府互相交流與協作，打破阻礙區域合作的壁壘，適應社會發展與市場經濟。因此，在推動雄安新區建設過程中，天津市應打破地方利益保護思想，積極推動相關產業合理地向雄安新區轉移，密切相互間的聯系，加深與雄安新區的經濟技術合作，推動協同創新和發展。

按照中央的戰略部署，雄安新區在產業轉移方面，一方面承擔了北京非首都功能的外遷疏解，另一方面將根據區位要素資源稟賦條件承擔北京、天津兩地相關產業的轉移。產業轉移并非單純的產業位移，更不是無效的“加減運算”，而是以區域整體利益為著眼點，根據資源要素稟賦條件的現實，對相關產業布局的整體優化。河北省是我國北方重要省份，鋼鐵、煤炭等工業基礎雄厚，具有良好的內陸經濟發展空間。而天津市作為直轄市，對外開放條件十分優越，外向型經濟發展特征十分明顯。不同經濟發展特征所承載的產業結構亦應有所不同，揚長避短、發揮優勢是產業轉移的根本目的。在區域利益一致的前提下，天津市與雄安新區通過充分溝通與協商，可形成產業轉移的綜合意見，共同推進天津市內陸經濟特征明顯的相關產業合理地轉移至雄安新區。這里需要強調的是產業轉移的過程更應是產業升級的有利時機，天津與雄安新區應在產業轉移過程中不斷提升產業發展的科技水平，將綠色理念融入其中，降低污染轉移的風險。同時，隨著交通運輸體系的不斷完善，雄安新區的內陸經濟亦會與天津濱海新區的外向經濟相融貫通，在提高經濟發展質量的同時進一步提升區域協同發展水平。

在產業轉移過程中，天津與雄安新區的協同發展，應不斷通過溝通與協商完善地方政府在區域治理中的經濟手段，吸納借鑒世界先進發展理念，建構適合連地發展的科學的、協調的、規范的區域產業分工，不斷降低區域內各種產業的無序競爭和重復建設，建立區域利益分享與損耗補償機制，鼓勵協同合作，約束內耗競爭。

與此同時，天津與雄安新區在合作中應不斷提高現代化過程中政府應對新問題和新挑戰的能力；以雄安新區建設為契機，共同建構一個可持續的和諧的環境；推動區域合作立法，以法律為支持，運用法律手段和監督機制，推動區域合作走上法治化的軌道；將大數據、云計算和現代網絡信息技術充分運用到天津與雄安新區的各項合作之中。這一過程中，天津應在突出全國先進制造研發基地、北方國際航運核心區、金融創新運營示范區以及改革開放先行區的城市功能定位的同時，更加關注與河北省全國現代商貿物流重要基地、產業轉型升級試驗區的密切合作，通過與雄安新區的相互配合與密切合作，在發展外向型經濟的同時，不斷促進內陸經濟的優化與發展。這也是在應對跨界協同、區域治理中衡量現代化府際關系是否符合標準的一個重要指標。

總之，雄安新區的設立為天津的發展提供了前所未有的良好契機，國家對雄安新區的高點定位具有世界眼光，符合國際標準，突出了中國特色。雄安新區與天津濱海新區正逐漸成為拉動京津冀大都市區協同發展的雙發引擎，將共同推進首都經濟圈的騰飛。天津在協同推進雄安新區建設中不可有狹隘的本位主義思想，要以開放的胸襟，雄厚的資源和良好的區位優勢，積極支援和推動雄安新區的建設，在協同創新中，努力建立合作互助型府際關系，找準定位，乘勢而上，謀求雙贏，緊跟中央的戰略部署，共襄關乎國家發展的千年大計。

參考文獻：

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[3]郝壽義. 區域經濟學原理[M]. 上海：格致出版社， 2016：64.

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[5] 朱光磊.現代政府理論[M].北京：高等教育出版社，2006：234.