養老保險并軌改革后的權益公平與財政可持續

李迎　楊佳星

[摘要]自養老保險制度并軌改革以來，機關事業單位工作人員和城鎮企業職工的退休養老金計發辦法正逐步統一，待遇方面的差距也在漸漸縮小。但仍有一些問題需要我們繼續關注，特別是權益公平和財政可持續問題始終是人們熱議的話題。養老保險制度的并軌改革需要破解這兩大難題，從而使民眾享受到改革所帶來的真正實惠。

[關鍵詞]養老保險；并軌；權益公平；財政可持續

養老保險是國家社會保障體系的重要內容，關系到國計民生。由于特殊的經濟社會原因，我國在很長一段時間內實行機關事業單位和城鎮企業單位的養老保險雙軌制，不同群體的養老金存在著明顯差異，機關事業單位的職工以前不需要繳費，且在養老金待遇上明顯優于城鎮企業單位職工。這顯然違背了社會公平，“企業人員對于行政機關和事業單位人員的‘仇視心理，行政機關和事業單位人員對于企業人員的‘優越感，都是導致社會不穩定的原因”。之前機關事業單位工作人員的養老金全部由國家財政負擔，那些人員龐大的養老金支出導致了嚴重的財政壓力，也迫切需要加以改革。如今這場改革已經開始實行，許多省份已啟動了機關事業單位的養老保險數據采集工作，且開始調薪和繳納養老保險費用。養老保險制度的并軌改革能否給國家和人民帶來好的變化？重點在于它能否有效解決權益公平和財政可持續的問題。兩年多來，關于上述兩方面的問題，一直是人們熱議的焦點。

一、養老保險并軌改革開啟

2015年1月14日，國務院發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》的通知，決定自2014年10月1日起對我國機關事業單位工作人員原有的退休保障政策進行改革，實行與城鎮企業職工相同的社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，經費由單位和個人共同承擔，并且改革退休金計發辦法。這次改革也被人們稱為養老保險制度并軌改革，從此機關事業單位的工作人員同城鎮企業職工一樣也需要繳納養老保險費用方能在退休時領取養老金。可以說，養老保險制度并軌改革為努力破解養老金“雙軌制”矛盾提供了重要的政策依據和制度保障，將有利于完善我國的基本養老保險制度。

過去很長—段時間內，我國的機關事業單位工作人員在退休以后所享受的退休待遇一直采用獨立的養老金制度，且退休人員的養老金被納入到財政預算中，由財政全額支出；在養老基金的籌集上采取現收現付的模式，注重橫向平衡，沒有基金積累；退休金待遇的高低與工作年限掛鉤，并以退休時的工資為基數按照一定比例計發。改革之前的機關事業單位工作人員享受養老金待遇卻無需個人繳費，加上養老金替代率高達80%至90%，所以這類人員退休后實際領取的養老金數目要比城鎮企業職工退休后領取的養老金高很多。養老金并軌改革后，機關事業單位工作人員同城鎮企業職工一樣都需要繳納基本養老保險費，實質是為兩者建立相同的基本養老保險制度。這也意味著實行將近二十年的養老金雙軌制被打破以后，城鎮企業職工與機關事業單位工人員的基本養老保險金待遇差距將逐漸縮小，從而提高養老金的權益公平程度。對于機關事業單位工作人員來說，養老金并軌改革將有利增強他們自我負責和責任分擔的現代社會保險意識，減輕國家和單位對養老保障的財政支出負擔。

機關事業單位和企業的養老保險并軌之后，都采取社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險方式。養老保險并軌改革前，機關事業單位工作人員的退休金的調整主要跟著物價變動狀況、同職級工資變化進行調整。并軌改革后，機關事業單位退休人員的養老金待遇調整不再僅僅依靠老方法，而實行的是“定額調整、掛鉤調整與適當傾斜”相結合的形式，其中定額調整有利于維護公平，掛鉤調整彰顯“多工作、多繳費、多得養老金”的激勵機制，與基本養老金水平和繳費年限等因素有關，適當傾斜主要是為了照顧艱苦偏遠地區機關事業單位和企業退休人員、高齡退休人員等。

二、權益公平是養老保險并軌改革的靈魂

養老保險制度并軌改革之前，城鎮企業職工的養老金待遇與機關事業單位工作人員的養老金待遇差別十分明顯，這不僅造成了不同職業群體間養老金分配不公平，而且嚴重影響了人員之間的社會流動。例如，“公務員養老金已經是企業職工養老金的3倍多，這種不公平的現狀必然導致企業在職職工和退休職工的強烈不滿”。相比之前的新型農村社會養老保險與城鎮居民養老保險的統一，此次不同從業群體的養老保險制度并軌改革難度會更高，將涉及到各方利益重組和權益公平保障的問題。養老保險制度并軌改革后，未來我國非農就業人員的基本養老保險制度將得到統一，這會為將來建立公平的國民基本養老保險制度奠定堅實的基礎。

我國養老公平問題突出體現在“職業分割、地區分割和城鄉分割”即上。幾年來，隨著養老保險制度并軌改革的推進，養老公平問題雖然得到了一定程度上的解決，但是我國長期以來由于職業分割所造成的養老待遇不公平仍然是個歷史遺留問題，不同行業的養老待遇差別十分明顯。在現實上我國區域發展長期不平衡，東部發達，中部一般，西部落后，受地區經濟發展水平的影響，各地的養老保險待遇水平也存在較大差距。再加上城鄉二元結構的存在，我國養老保險在城鄉之間也有著制度性的差別，從城鄉居民的退休待遇看，以2015年年底的數據為例，在經過了11次連漲之后，城鎮企業職工養老金月均已有兩千兩百多元，而鄉村居民養老金月均僅百元左右，前者是后者的二十多倍。

并軌改革前的不公平現狀使人們迫切渴望改革能夠實現權益公平，而實現權益公平是養老金并軌改革的價值目標和靈魂，要注重以下幾個方面：第一個是義務公平。改革要求所有機關事業單位工作人員同城鎮企業職工一樣都要履行基本養老保險的繳費義務，以此增強機關事業單位工作人員的參保繳費意識和對養老金積累情況的關注，同時也有利于減輕財政支出總額。第二個是權利公平。在都繳納基本養老保險費后，機關事業單位工作人員和城鎮企業職工都按相同的計發辦法享受退休金待遇，同時與城鎮企業的企業年金相對應，機關事業單位通過建立職業年金制度，可以保證工作人員的養老金待遇不受改革的影響而下降，也有利提高工作效率。第三個是群體公平。通過改革調整養老金計發辦法將機關、事業和企業三類職工群體之間的退休養老金待遇差距控制在合理的范圍之內，為不同部門之間橫向流動時養老金權益的轉移接續提供便利。

三、財政可持續是養老保險并軌改革的關鍵

2016年1月1日以后，國家“為2015年底前已按規定辦理退休手續并按月領取基本養老金的企業和機關事業單位退休人員提高基本養老金水平，總體調整水平為2015年退休人員月人均基本養老金的6.5%左右”。這個“6.5%”左右的調整水平，指的是機關事業單位和企業退休人員待遇調整的總體水平，而非要求機關事業單位和企業的退休人員養老金都得按照6.5%的比例調整，各單位可根據實際情況做上下微調。這是我國連續第十二次對城鎮企業職工的養老金進行調整，也是第一次實現機關事業單位工作人員和城鎮企業職工的養老金同步調整，據估算有1700多萬機關事業單位退休人員，以及8500多萬城鎮企業退休人員從中獲益。養老金待遇的多次上調，也給養老保險基金帶來了一定的財政壓力，迫切需要建立合理的養老金調整機制，合理調整養老金水平，促進財政可持續。

隨著中國社會人口老齡化的加快，今后我們將面臨沉重的養老負擔。2015年末，我國60歲及以上老年人口已有2.22億人，占總人口16.1%，比2010年末增加了4400萬。光從企業離退休人員情況看，目前的人口數量已有8500多萬人，而同期參保職工年均增長率卻大幅下降，在2015年已降到3%以下。從養老保險撫養比來看，2011年是3.16：1，而2015年變成2.88：1，可見養老保險基金的財政壓力將逐步增大。

如果沒有財政可持續，公平的養老保險制度就無法得到保證，它是養老保險制度并軌改革的關鍵。合理的養老保險制度并軌改革應當是要通過制度的調整來減輕養老保險的財政支出負擔，注重開源節流，使收入與支出得以平衡，以避免養老金的“空賬”現象。為保證財政可持續和退休后人員的養老保險待遇不降低，針對機關事業單位的養老保險制度改革，可在相應人員都繳費的同時采取“老人老辦法，中人中辦法，新人新辦法”的方式計發養老金待遇，即已經退休的人群不需要繳費，仍然繼續按原有規定享受退休金待遇：針對即將退休的人群，退休金待遇參照已退休的人群，同時建立個人賬戶，實行過渡性養老金項目，由國家財政支出充實個人賬戶保證退休待遇不下降：對于在職員工，應按規定的養老保險費率統一進行繳費，并建立個人賬戶，同時由國家財政提供轉制期間的補充資金：而對于新參加工作的職工，應按養老保險制度改革后的政策實行個人和單位按費率統一繳費，并建立個人賬戶。為了緩解養老金支出壓力和減輕財政負擔，以及更持久和充分地使用人力資源，可根據實際情況鼓勵在職員工適當延長退休年齡。同時應當健全和完善基本養老保險基金保值增值機制，制定出養老基金的投資運營辦法，在保證養老基金安全的前提下逐步擴大投資運營渠道，實現養老基金的保值增值，提高養老基金的支付能力和減輕財政的負擔。

四、結語

盡管在此次養老保險制度并軌改革的過程中，我們將遇到諸多困難，但是可以預見，改革將不斷推進我國養老保險制度的權益公平與財政可持續，具體來說，以建立統一的基本養老保險制度為目的的養老保險制度并軌改革將帶來以下幾個有利的影響：一是有利于打破不同行業的壁壘，促進城鎮企業和機關事業單位人員之間的雙向社會流動，改變以往因養老金待遇差別較大而出現的單向社會流動的局面。二是個人賬戶的設立，體現了待遇與繳費掛鉤，改變了以往機關事業單位退休金待遇的計發辦法，有利于增強職工的參保繳費意識和對自身養老金積累情況的關注，避免過度依賴于國家和單位，從而減輕財政支出負擔，實現權利與義務的統一。三是作為社會二次分配的養老保障將更好地體現出社會公平性，縮小行業差距，維護起點公平、過程公平和結果公平，也有利提高效率。四是企業年金和職業年金的建立分別反映了城鎮企業和機關事業單位的職業特點，有利于提高各自對各類人才的吸引力。相信隨著養老保險制度并軌改革的不段深化，我國的養老保險制度將會更加健全和完善。