天然氣行業(yè)監(jiān)管的中美比較研究

呂青

【摘要】本文從我國(guó)當(dāng)前天然氣行業(yè)監(jiān)管存在的問(wèn)題入手，對(duì)比了美國(guó)天然氣行業(yè)監(jiān)管的成熟經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上得出完善我國(guó)天然氣監(jiān)管的政策建議，即實(shí)行中央和省（市、區(qū)）兩級(jí)監(jiān)管、構(gòu)建完備的監(jiān)管法律體系，特別是出臺(tái)《天然氣法》，以及完善價(jià)格監(jiān)管制度。

【關(guān)鍵詞】天然氣 監(jiān)管 美國(guó)

作為最為清潔的化石能源，天然氣在治理環(huán)境污染和防止生態(tài)惡化方面的作用愈來(lái)愈大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年我國(guó)天然氣產(chǎn)量1371億立方米，同比增長(zhǎng)1.5%；天然氣進(jìn)口量721億立方米，同比增長(zhǎng)17.4%；天然氣消費(fèi)量2058億立方米，同比增長(zhǎng)6.6%。雖然天然氣的產(chǎn)量和消費(fèi)量較往年穩(wěn)步提升，但天然氣的行業(yè)監(jiān)管仍然存在一系列問(wèn)題，與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，提升和改善的空間還很大。

一、我國(guó)天然氣行業(yè)監(jiān)管存在的問(wèn)題

（一）缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

目前我國(guó)還沒(méi)有一個(gè)明確的天然氣管理機(jī)構(gòu)，缺乏一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管主體。國(guó)家發(fā)改委能源局（國(guó)家石油儲(chǔ)備辦公室）只是政策的制定者，而非行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。目前，我國(guó)涉及天然氣行業(yè)監(jiān)管的部門(mén)太多，范圍太廣，涵蓋了資源保護(hù)、價(jià)格和進(jìn)出口管制、行業(yè)準(zhǔn)入、投資審批以及環(huán)境、質(zhì)量安全等領(lǐng)域的內(nèi)容，容易造成政出多門(mén)、職能分散的情況，不利于監(jiān)管效率的提高。

（二）缺乏打破壟斷模式的法律機(jī)制

目前，我國(guó)沒(méi)有一部專門(mén)規(guī)范天然氣行業(yè)的法律，缺乏對(duì)天然氣行業(yè)壟斷性的約束。現(xiàn)行的法律法規(guī)、市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制、定價(jià)機(jī)制難以適應(yīng)天然氣行業(yè)發(fā)展的要求。特別是天然氣中游管輸領(lǐng)域，除了部門(mén)條例和地方性法規(guī)外，還沒(méi)有專門(mén)的對(duì)該領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)管的法律。

（三）缺乏科學(xué)的定價(jià)機(jī)制

（1）價(jià)格形成機(jī)制不合理。我國(guó)天然氣采用的是政府指導(dǎo)定價(jià)，采取向用戶分別制定出廠價(jià)和管輸費(fèi)的定價(jià)方式。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)天然氣需求量的不斷增加，原有的單一定價(jià)模式已經(jīng)不再適應(yīng)如今多氣源、多管道、聯(lián)合供氣的需求。

（2）價(jià)格不能反映市場(chǎng)供求。目前，我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈采取的是以成本加成為基礎(chǔ)的定價(jià)機(jī)制，并受政府嚴(yán)格控制。這種定價(jià)機(jī)制勢(shì)必會(huì)造成價(jià)格與市場(chǎng)需求相脫節(jié)，不利于國(guó)內(nèi)氣價(jià)與國(guó)際天然氣市場(chǎng)接軌。據(jù)中石油專家介紹，我國(guó)天然氣出廠均價(jià)比美國(guó)亨利中心價(jià)格低59%，比英國(guó)NBP低66%，比日本進(jìn)口LNG到岸價(jià)低71%，嚴(yán)重的價(jià)格不對(duì)接給我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)的進(jìn)口帶來(lái)了巨大的困難。

二、美國(guó)天然氣行業(yè)監(jiān)管制度綜述

美國(guó)是世界上最大的天然氣消費(fèi)國(guó)，政府管制階段經(jīng)歷了從嚴(yán)格管制到放松管制的過(guò)程。20世紀(jì)80年代后期美國(guó)政府為了確保天然氣行業(yè)從國(guó)家壟斷向自由競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變，先后頒布了一系列法律法規(guī)。其中最具有里程碑意義的兩部法令是聯(lián)邦能源規(guī)制委員會(huì)（FERC）于1985年頒布的第436號(hào)令和1992年頒布的第636號(hào)令。這兩部法令都主張燃?xì)夤艿拦緦N售職能與服務(wù)職能分開(kāi)，并向第三方開(kāi)放，規(guī)定管道運(yùn)營(yíng)商可以按“先到先服務(wù)”的標(biāo)準(zhǔn)向第三方提供管輸服務(wù)，并且所提供的服務(wù)必須遵照“無(wú)歧視原則”；主張通過(guò)市場(chǎng)方式轉(zhuǎn)讓管輸和儲(chǔ)存能力，全面提高管制效率，實(shí)現(xiàn)資源真正意義上的合理配置。

在政府監(jiān)管方面，美國(guó)能源部是石油天然氣行業(yè)的主管部門(mén)，其職能主要是制定石油天然氣工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)家石油安全戰(zhàn)略、油氣資源的開(kāi)發(fā)和利用政策，制定石油市場(chǎng)規(guī)則等。除了能源部外，美國(guó)還設(shè)立了相對(duì)獨(dú)立的天然氣行業(yè)管制機(jī)構(gòu)——美國(guó)聯(lián)邦能源管制委員會(huì)、州際貿(mào)易委員會(huì)、聯(lián)邦通訊委員會(huì)。它們主要負(fù)責(zé)對(duì)天然氣行業(yè)的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。這些機(jī)構(gòu)主要行使三種監(jiān)管權(quán)力：核發(fā)經(jīng)營(yíng)許可證、制定運(yùn)費(fèi)價(jià)格和核準(zhǔn)企業(yè)內(nèi)部規(guī)章。從某種程度上來(lái)說(shuō)，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)同時(shí)具有“立法、行政、司法”三者的功能，這恰恰是建立高效管制機(jī)構(gòu)的成功所在。

三、完善我國(guó)天然氣行業(yè)監(jiān)管的政策建議

（一）我國(guó)天然氣行業(yè)監(jiān)管的基本構(gòu)架

目前我國(guó)的天然氣監(jiān)管宜實(shí)行中央和省（市、區(qū)）兩級(jí)監(jiān)管，應(yīng)科學(xué)配置中央和地方管制機(jī)構(gòu)職能，避免重復(fù)交叉。中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的需要，制定出天然氣行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策、天然氣發(fā)展戰(zhàn)略、環(huán)境保護(hù)政策和標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)負(fù)責(zé)跨省管道的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和第三方準(zhǔn)入，管輸費(fèi)率，天然氣定價(jià)原則、公式、（指導(dǎo)）價(jià)格等的監(jiān)管；省級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)（或指導(dǎo)）下，依據(jù)法律法規(guī)和政策規(guī)定，制定行業(yè)監(jiān)管的具體標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則，落實(shí)天然氣產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，負(fù)責(zé)天然氣事業(yè)的監(jiān)督管理和天然氣行政執(zhí)法，同時(shí)負(fù)責(zé)監(jiān)管省內(nèi)管道和配送管網(wǎng)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、第三方準(zhǔn)入，輸送費(fèi)率和售氣價(jià)格等。將來(lái)根據(jù)情況，可考慮將環(huán)保、安全、健康等內(nèi)容納入監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能。

（二）盡快形成適用于我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管法律體系

天然氣產(chǎn)業(yè)從氣田開(kāi)發(fā)、管網(wǎng)到終端用戶三者是一條聯(lián)合產(chǎn)業(yè)鏈，上中下游具有各自不同的特點(diǎn)，因此，需要出臺(tái)一系列針對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)的綜合性的法律法規(guī)，盡快制定《中華人民共和國(guó)天然氣法》。

（三）完善價(jià)格監(jiān)管制度

借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，建議我國(guó)天然氣定價(jià)由政府定價(jià)為主轉(zhuǎn)向市場(chǎng)定價(jià)與政府管制相結(jié)合，改革天然氣價(jià)格結(jié)構(gòu)，實(shí)行天然氣生產(chǎn)與凈化、輸送、配送分開(kāi)核算，單獨(dú)計(jì)價(jià)收費(fèi)，并根據(jù)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)的特點(diǎn)逐步實(shí)行不同的定價(jià)方式，建立起與天然氣產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)的定價(jià)機(jī)制。

隨著我國(guó)天然氣行業(yè)現(xiàn)代監(jiān)管框架的確立，以及適合我國(guó)天然氣行業(yè)發(fā)展的綜合性的天然氣產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)體系的不斷完善，可以預(yù)期我國(guó)對(duì)天然氣行業(yè)的監(jiān)管將更加透明和規(guī)范，行業(yè)結(jié)構(gòu)將更加趨向合理，市場(chǎng)的開(kāi)放程度將進(jìn)一步提高，天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景也將更加光明。

參考文獻(xiàn)：

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