天然氣行業監管的中美比較研究

呂青

【摘要】本文從我國當前天然氣行業監管存在的問題入手，對比了美國天然氣行業監管的成熟經驗，在此基礎上得出完善我國天然氣監管的政策建議，即實行中央和省（市、區）兩級監管、構建完備的監管法律體系，特別是出臺《天然氣法》，以及完善價格監管制度。

【關鍵詞】天然氣 監管 美國

作為最為清潔的化石能源，天然氣在治理環境污染和防止生態惡化方面的作用愈來愈大。據統計，2016年我國天然氣產量1371億立方米，同比增長1.5%；天然氣進口量721億立方米，同比增長17.4%；天然氣消費量2058億立方米，同比增長6.6%。雖然天然氣的產量和消費量較往年穩步提升，但天然氣的行業監管仍然存在一系列問題，與美國等發達國家相比，提升和改善的空間還很大。

一、我國天然氣行業監管存在的問題

（一）缺乏有效的監督機制

目前我國還沒有一個明確的天然氣管理機構，缺乏一個統一的監管主體。國家發改委能源局（國家石油儲備辦公室）只是政策的制定者，而非行業監管機構。目前，我國涉及天然氣行業監管的部門太多，范圍太廣，涵蓋了資源保護、價格和進出口管制、行業準入、投資審批以及環境、質量安全等領域的內容，容易造成政出多門、職能分散的情況，不利于監管效率的提高。

（二）缺乏打破壟斷模式的法律機制

目前，我國沒有一部專門規范天然氣行業的法律，缺乏對天然氣行業壟斷性的約束。現行的法律法規、市場準入機制、定價機制難以適應天然氣行業發展的要求。特別是天然氣中游管輸領域，除了部門條例和地方性法規外，還沒有專門的對該領域實施監管的法律。

（三）缺乏科學的定價機制

（1）價格形成機制不合理。我國天然氣采用的是政府指導定價，采取向用戶分別制定出廠價和管輸費的定價方式。隨著經濟發展對天然氣需求量的不斷增加，原有的單一定價模式已經不再適應如今多氣源、多管道、聯合供氣的需求。

（2）價格不能反映市場供求。目前，我國天然氣產業鏈采取的是以成本加成為基礎的定價機制，并受政府嚴格控制。這種定價機制勢必會造成價格與市場需求相脫節，不利于國內氣價與國際天然氣市場接軌。據中石油專家介紹，我國天然氣出廠均價比美國亨利中心價格低59%，比英國NBP低66%，比日本進口LNG到岸價低71%，嚴重的價格不對接給我國天然氣產業的進口帶來了巨大的困難。

二、美國天然氣行業監管制度綜述

美國是世界上最大的天然氣消費國，政府管制階段經歷了從嚴格管制到放松管制的過程。20世紀80年代后期美國政府為了確保天然氣行業從國家壟斷向自由競爭轉變，先后頒布了一系列法律法規。其中最具有里程碑意義的兩部法令是聯邦能源規制委員會（FERC）于1985年頒布的第436號令和1992年頒布的第636號令。這兩部法令都主張燃氣管道公司將銷售職能與服務職能分開，并向第三方開放，規定管道運營商可以按“先到先服務”的標準向第三方提供管輸服務，并且所提供的服務必須遵照“無歧視原則”；主張通過市場方式轉讓管輸和儲存能力，全面提高管制效率，實現資源真正意義上的合理配置。

在政府監管方面，美國能源部是石油天然氣行業的主管部門，其職能主要是制定石油天然氣工業的發展戰略、國家石油安全戰略、油氣資源的開發和利用政策，制定石油市場規則等。除了能源部外，美國還設立了相對獨立的天然氣行業管制機構——美國聯邦能源管制委員會、州際貿易委員會、聯邦通訊委員會。它們主要負責對天然氣行業的業務活動進行監管。這些機構主要行使三種監管權力：核發經營許可證、制定運費價格和核準企業內部規章。從某種程度上來說，政府監管機構同時具有“立法、行政、司法”三者的功能，這恰恰是建立高效管制機構的成功所在。

三、完善我國天然氣行業監管的政策建議

（一）我國天然氣行業監管的基本構架

目前我國的天然氣監管宜實行中央和省（市、區）兩級監管，應科學配置中央和地方管制機構職能，避免重復交叉。中央監管機構根據社會發展的長遠目標和宏觀經濟運行的需要，制定出天然氣行業的發展規劃和產業政策、天然氣發展戰略、環境保護政策和標準，同時負責跨省管道的建設、運營和第三方準入，管輸費率，天然氣定價原則、公式、（指導）價格等的監管；省級監管機構在中央監管機構的領導（或指導）下，依據法律法規和政策規定，制定行業監管的具體標準和細則，落實天然氣產業政策和行業發展規劃，負責天然氣事業的監督管理和天然氣行政執法，同時負責監管省內管道和配送管網的建設、運營、第三方準入，輸送費率和售氣價格等。將來根據情況，可考慮將環保、安全、健康等內容納入監管機構的職能。

（二）盡快形成適用于我國天然氣產業的監管法律體系

天然氣產業從氣田開發、管網到終端用戶三者是一條聯合產業鏈，上中下游具有各自不同的特點，因此，需要出臺一系列針對天然氣產業的綜合性的法律法規，盡快制定《中華人民共和國天然氣法》。

（三）完善價格監管制度

借鑒國際經驗，建議我國天然氣定價由政府定價為主轉向市場定價與政府管制相結合，改革天然氣價格結構，實行天然氣生產與凈化、輸送、配送分開核算，單獨計價收費，并根據天然氣產業鏈不同環節的特點逐步實行不同的定價方式，建立起與天然氣產業特點和市場經濟發展要求相適應的定價機制。

隨著我國天然氣行業現代監管框架的確立，以及適合我國天然氣行業發展的綜合性的天然氣產業法律法規體系的不斷完善，可以預期我國對天然氣行業的監管將更加透明和規范，行業結構將更加趨向合理，市場的開放程度將進一步提高，天然氣產業的發展前景也將更加光明。

參考文獻：

[1]汪紅，姜學峰等.歐美天然氣管理體制與運營模式及其對我國的啟示[J].國際石油與經濟，2011，（6）.

[2]朱芳.政府產業規制與天然氣行業發展[D].浙江工商大學，2008.