政府投資項(xiàng)目代建制存在的有關(guān)問題及建議

張麗

摘 要：代建制模式在我國的政府投資項(xiàng)目中已經(jīng)得到了較為廣泛的應(yīng)用，在項(xiàng)目過程中也出現(xiàn)管理效率低下、管理水平不高的問題，如何進(jìn)一步加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的項(xiàng)目管理是代建制模式下項(xiàng)目管理方面始終需要深入研究的問題。

關(guān)鍵詞：代建制 政府投資 項(xiàng)目 管理模式

1、代建制的內(nèi)涵

“代建制”是指政府投資項(xiàng)目按照規(guī)定的程序，通過招投標(biāo)等方式，選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)化項(xiàng)目管理單位（即代建單位），代理投資人或建設(shè)單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)實(shí)施的組織工作，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，工程竣工驗(yàn)收后移交給使用單位的管理制度。目前人們對代建制的定義說法不一，我國政府在2004年7月出臺的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)[2004]20號），里面對代建制度有著明確的闡述和規(guī)定。提出對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”。并指出“代建制”作為一種特殊的工程招標(biāo)方式，選擇出整體水平較高的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，以使嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。其中，受到委托的項(xiàng)目管理單位要嚴(yán)格遵守各項(xiàng)法律法規(guī)，明確自己的定位與相關(guān)職責(zé)，并控制好項(xiàng)目實(shí)施過程的各項(xiàng)指標(biāo)，保質(zhì)保量，嚴(yán)格控制好預(yù)定投資，并使工程按進(jìn)度計(jì)劃順利竣工。

2、政府投資項(xiàng)目代建制存在的問題

代建制模式對于加強(qiáng)我國政府投資項(xiàng)目工程管理的專業(yè)化、落實(shí)“建設(shè)管理分離”政策、遏制工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗等問題起到了很大的作用，在我國近幾年基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目高速發(fā)展過程中也發(fā)揮了重要作用。但隨著時(shí)間推移，在各地實(shí)施過程中，也逐步暴露了該模式的諸多問題，主要表現(xiàn)如下：

2.1 代建單位良莠不齊。目前代建單位的選擇面過于寬泛，涵蓋設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等領(lǐng)域，無具體資質(zhì)、考核管理要求，致使代建管理水平良莠不齊，難以保證管理水平和質(zhì)量。

2.2 缺乏有關(guān)代建制的法律法規(guī)或政策。目前國家以及一些省市僅出臺了有關(guān)鼓勵(lì)實(shí)施代建制的文件，但對于代建單位行為規(guī)范并無法律層面的約束，致使代建單位管理出現(xiàn)問題不好追述法律責(zé)任，而僅靠代建合同約束力偏弱。

2.3 代建、監(jiān)理及業(yè)主職責(zé)界面不清。在實(shí)際操作過程中，代建單位往往代建范圍非常廣泛，涵蓋項(xiàng)目前期、征地拆遷協(xié)調(diào)、招投標(biāo)、設(shè)計(jì)、施工、竣工驗(yàn)收、缺陷責(zé)任期全過程，但實(shí)際上在前期手續(xù)辦理以及實(shí)施過程中大量協(xié)調(diào)工作，代建單位并不能行使業(yè)主職責(zé)，建設(shè)單位并不能因?yàn)椴捎昧舜ㄖ贫馊チ斯ぷ髫?zé)任，許多工作仍然由業(yè)主完成。同時(shí)由于建設(shè)單位對監(jiān)理的不信任，代建單位大量行使了監(jiān)理職責(zé)，一方面降低了監(jiān)理單位的服務(wù)水平，另一方面也無形增加了代建服務(wù)成本。

2.4 代建單位責(zé)任意識不強(qiáng)。代建單位往往通過招標(biāo)產(chǎn)生，實(shí)際作為項(xiàng)目咨詢?nèi)说纳矸荩捎诤晚?xiàng)目無切身利益，無論進(jìn)度、質(zhì)量還是投資方面主動管理意識薄弱，而且代建服務(wù)費(fèi)按項(xiàng)目投資計(jì)取，在利益驅(qū)動下，加上法律法規(guī)缺乏約束力，在項(xiàng)目建設(shè)過程中沒有主動控制投資、科學(xué)控制建設(shè)規(guī)模的意識。

諸如此類的問題導(dǎo)致雖然實(shí)行了代建制但實(shí)際實(shí)施過程中，依然沒有能夠有效解決“三超”問題，同時(shí)業(yè)主方的項(xiàng)目管理職責(zé)并未實(shí)質(zhì)上減少多少。

3、政府投資代建制項(xiàng)目有關(guān)建議

3.1政府項(xiàng)目代建制的具體管理職能

1）政府部門的職責(zé)。政府部門屬于代建項(xiàng)目的實(shí)施者，因此需要選擇合理的代建單位，并與之簽訂相應(yīng)的代建合同，此合同的要按照項(xiàng)目的實(shí)際情況做好規(guī)定；政府還要明確其項(xiàng)目所起到的作用和項(xiàng)目的側(cè)重點(diǎn)位置，同時(shí)政府的監(jiān)督作用要適時(shí)發(fā)揮，監(jiān)督代建單位的項(xiàng)目工程過程，并在項(xiàng)目實(shí)施的時(shí)候給予檢查和管理，定期的檢查有利于問題及時(shí)解決，避免因?yàn)楣ぷ骱鲆暯o整個(gè)工程造成困難和阻礙，盡量避免影響到工程的進(jìn)展，最后驗(yàn)收工程的時(shí)候要積極主動、認(rèn)真負(fù)責(zé)。政府在整個(gè)項(xiàng)目的過程中一直是起到監(jiān)督和輔助代建單位的職責(zé)。

2）代建管理部門的職能。代建部門是整個(gè)政府項(xiàng)目的實(shí)施者，因此它的職責(zé)要比政府部門大得多。首先代建部門要對整個(gè)項(xiàng)目做一個(gè)合理的規(guī)劃，做好項(xiàng)目的統(tǒng)籌安排，對項(xiàng)目進(jìn)展情況和項(xiàng)目重點(diǎn)做到爛熟于心，并同時(shí)分析出項(xiàng)目過程中會遇到的風(fēng)險(xiǎn)和抵御措施，總之所做的所有計(jì)劃就是保證項(xiàng)目進(jìn)行的時(shí)間和質(zhì)量按照規(guī)定進(jìn)行。代建單位作為工程的核心部分，各個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)作用至關(guān)重要，大家需要相互協(xié)助，資源共享，同時(shí)做好部門之間的分工，明確工作職責(zé)，既有制度又有組織機(jī)構(gòu)，便于政府對代建單位的監(jiān)管。

3.2進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任意識，加強(qiáng)政府部門監(jiān)管

政府部門屬于代建項(xiàng)目的實(shí)施者，因此需要選擇合理的代建單位，并與之簽訂相應(yīng)的代建合同，此合同的要按照項(xiàng)目的實(shí)際情況做好規(guī)定；政府還要明確其項(xiàng)目所起到的作用和項(xiàng)目的側(cè)重點(diǎn)位置，同時(shí)政府的監(jiān)督作用要適時(shí)發(fā)揮，監(jiān)督代建單位的項(xiàng)目工程過程，并在項(xiàng)目實(shí)施的時(shí)候給予檢查和管理，定期的檢查有利于問題及時(shí)解決，避免因?yàn)楣ぷ骱鲆暯o整個(gè)工程造成困難和阻礙，盡量避免影響到工程的進(jìn)展，最后驗(yàn)收工程的時(shí)候要積極主動、認(rèn)真負(fù)責(zé)。政府在整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施過程中加強(qiáng)對代建單位的管理和考核。

3.3 進(jìn)一步明確合同界面，落實(shí)代建職責(zé)

目前許多采用代建制的項(xiàng)目均存在代建費(fèi)用加上建設(shè)單位自身的建設(shè)管理費(fèi)用支出龐大的問題，其費(fèi)用總和已遠(yuǎn)超按按有關(guān)文件計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目管理費(fèi)，致使政府審計(jì)時(shí)該部分費(fèi)用往往成為建設(shè)單位的一個(gè)痛點(diǎn)。建議代建合同中代建職責(zé)盡量明晰，避免和業(yè)主職責(zé)、監(jiān)理職責(zé)相重復(fù)，減少代建費(fèi)用開支。

3.4 參照國外項(xiàng)目管理實(shí)踐，探索實(shí)行集中代建制模式

參照我國香港及國際發(fā)達(dá)國家政府投資項(xiàng)目集中建設(shè)管理的通行做法，目前我國深圳地區(qū)采用了集中代建制模式，經(jīng)過幾年的實(shí)踐取得了一定成績，該模式下政府投資項(xiàng)目由政府下設(shè)的統(tǒng)一事業(yè)制部門集中建設(shè)管理，不再招標(biāo)產(chǎn)生代建單位，一方面集中建設(shè)管理加強(qiáng)了項(xiàng)目管理的專業(yè)化；其次公益性質(zhì)事業(yè)單位不以逐利為目的避免了項(xiàng)目管理的功利化，作為建設(shè)單位增強(qiáng)了其主動加強(qiáng)管理的責(zé)任性，無論項(xiàng)目的進(jìn)度、質(zhì)量還是投資，還是在管理人員的廉政方面均顯得更為有效。

3.5 現(xiàn)場管理權(quán)責(zé)劃分

首先，項(xiàng)目立項(xiàng)后立即組成現(xiàn)場管理班組成員，明確各成員分工范圍，確定項(xiàng)目班組長，實(shí)行嚴(yán)密的項(xiàng)目管理組織架構(gòu)；其次，現(xiàn)場管理人員原則上由具備豐富現(xiàn)場管理經(jīng)驗(yàn)的成員擔(dān)任，明確要求現(xiàn)場管理參與的工程驗(yàn)收內(nèi)容、關(guān)鍵工序施工時(shí)的巡查內(nèi)容、進(jìn)度節(jié)點(diǎn)的復(fù)核情況，給予現(xiàn)場管理人員一定的工程量變更空間，賦予實(shí)際權(quán)利，避免施工單位管理人員和監(jiān)理單位人員架空現(xiàn)場管理人員；最后，項(xiàng)目管理班組長應(yīng)履行項(xiàng)目總負(fù)責(zé)人義務(wù)，不定期巡視現(xiàn)場管理人員上報(bào)的質(zhì)量、安全和進(jìn)度管理信息，特別是工程變更內(nèi)容，此舉既可以避免現(xiàn)場管理人員滋生腐敗，又可以提高現(xiàn)場管理人員的管理權(quán)利，加大了項(xiàng)目推進(jìn)力度。

4、結(jié)語

代建制在我國的實(shí)施已經(jīng)有了相當(dāng)長的時(shí)間，并且在政府投資項(xiàng)目中得到了較為廣泛的應(yīng)用，隨著社會各方而把發(fā)展，一定要對代建制模式下的項(xiàng)目管理進(jìn)行持續(xù)的研究，從而完善管理經(jīng)驗(yàn)，在持續(xù)提高政府投資項(xiàng)目的質(zhì)量前提下，能夠更為科學(xué)的管理，實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化，從而使代建制在政府投資項(xiàng)目中的發(fā)展能夠更為適應(yīng)市場要求。

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