農村集體經營性資產股份合作制改革透視

張利強 董 舒 陳 蓉 張亞平／江蘇省委辦公廳

農村集體經營性資產股份合作制改革透視

張利強 董 舒 陳 蓉 張亞平／江蘇省委辦公廳

江蘇農村集體經營性資產股份合作制改革已有十多年的探索，具有較為明顯的階段性特征：蘇南進入深化改革、創新發展機制階段，蘇中到了鞏固改革成果、擴大覆蓋范圍階段，蘇北處于開展試點、探索路徑階段。基層反映改革遇到了法人地位之困、成員資格之擾、個人股權之缺、持續發展之憂等問題。通過調研，感到還存在兩個突出的問題：一個是資產“蛋糕”怎么分，即應拿出多少資產折股量化到人；一個是收益“蛋糕”怎么切，即該拿出多少收益用于股份分紅。要根據黨中央、國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，抓緊制定江蘇的政策文件，深入推進農村集體經營性資產股份合作制改革，抓好清產核資、界定成員、折股量化、發展集體經濟等工作重點。抓緊完善相關政策和規定：擴大改革覆蓋面，暫不具備改革條件的村，也要做好清產核資、成員身份確認等工作；明確原則上不設集體股，設集體股的應確定集體股所占份額上限，不設集體股的確定公積金、公益金提取比例；將股份量化到人、固化到戶作為一條基本要求予以明確；把完善農民集體資產股份權能，作為深化農村集體經營性資產股份合作制改革的重要方向；探索明晰農村集體經濟組織與村民委員會的職能關系，抓緊研究建立農村基本公共服務清單；研究制定支持農村集體產權制度改革的稅收政策。

黨中央、國務院去年年底下發的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》明確，農村集體產權制度改革要以推進集體經營性資產改革為重點任務，以發展股份合作等多種形式的合作與聯合為導向。經過十多年的探索實踐，江蘇農村集體經營性資產股份合作制改革取得了明顯成效，積累了豐富經驗，但是對照中央提出的改革要求，對照農民群眾的愿望期盼，深化改革的任務依然十分艱巨。

一、基本情況

江蘇蘇南部分地區較早開展了農村集體經營性資產股份合作制改革的探索。2005年，在總結各地改革做法和經驗的基礎上，省委辦公廳、省政府辦公廳出臺了《關于積極推進農村社區股份合作制改革的意見》，要求在有一定數量集體資產的村（組）和已經或即將進行撤村改居的城中村、城郊村、園中村，實施農村社區股份合作制改革。到2016年底，全省完成改革任務的村（居）達7047個，占總村數的40%，南京、蘇州、揚州、泰州4個設區市已經全面完成量化資產、成立合作社的改革任務。全省共量化集體經營性資產559億元，累計分紅92億元。

蘇南、蘇中、蘇北各地啟動農村集體經營性資產股份合作制改革的時間不同，因此具有較為明顯的階段性特征。

常州市武進區、南京市江寧區進入深化改革、創新發展機制的階段。武進區在改革覆蓋面達到94.6%的情況下，將工作著力點放在規范發展、創新機制、優化管理等方面，主要是引導有條件的合作社逐步退出集體股，將股權以戶為單位進行固化管理；完善財務管理、股金分配等制度，強化運營監管；鼓勵以鎮為單位組建富民集團、聯合社等聯合發展平臺，通過參股、聯營、異地投資等方式，促進資產保值增值；探索股權流轉管理辦法和政經分離的組織管理模式。江寧區在2016年啟動深化農村集體產權股份合作制改革工作，一方面在所有村進一步開展清產核資、確權登記工作；一方面選擇8個不同類型的村開展深化改革試點，主要是將股權量化到人、固化到戶，以戶為單位“生不增、死不減”，并探索政經分設。

儀征市、海門市到了鞏固改革成果、擴大覆蓋范圍的階段。儀征市在2011年開始推進農村集體資產股份合作制改革，到2014年底全市137個村全部組建了村經濟合作社（村社區股份合作社）。2015年以后他們著重抓了股權證發放、資產經營管理、規章制度建設、收益分配等環節的完善，引導合作社規范運營、加快發展。海門市在完成農村集體清查資產、界定產權、核實資產價值、登記產權等工作的基礎上，于2014年選擇20個村（居）開展股份合作制改革試點。

淮安市洪澤區、宿遷市宿城區處于開展試點、探索路徑的階段。洪澤區在2015年選擇33個村（居）進行村集體經營性資產股份合作制改革試點，目前試點村基本完成了成員資格界定、集體資產清查、股權證書發放、建章立制等工作，合作社已掛牌運行。宿城區2016年在2個村開展試點并基本完成，當年底已經開始分紅。

推進農村集體經營性資產股份合作制改革，涉及廣大農民群眾的切身利益，關系農村集體經濟的持續穩定發展，事關農村改革發展穩定大局，因此各地在改革中都比較審慎穩妥，基本程序、基本做法上有相同之處。主要體現在：一是重視組織領導。縣、鄉鎮、村都成立了改革領導小組，在深入調研的基礎上，精心研究制定本地區改革的政策文件和實施方案。村級普遍成立工作籌備、宣傳發動、資格界定、清產核資等多個工作小組，制定具體的工作方案和實施辦法，保證了改革的有序推進。二是重視政策宣傳。積極做好改革前期的宣傳工作，村組干部、村民代表、農村黨員、老干部等廣泛參與，逐戶上門發放宣傳提綱、講解政策文件，召開動員大會，讓政策規定和改革方案深入人心，努力減少改革阻力，提前化解矛盾。三是重視發動群眾。堅持尊重農民、發動群眾，充分運用民主協調的辦法推進改革。特別是在成員資格界定這個環節上，通過召開村民代表會議討論決定成員資格界定的具體辦法，由村民小組協商決定本小組有資格享有股權的成員，然后再進行公示。四是重視分類指導。在具體問題上給村級留出空間，給村民選擇權力。比如要不要設立集體股，只設人口股還是根據人口股、農齡股進行綜合配股，實行靜態管理還是實行動態調整，成員資格界定的基準時點等等，都由村里根據自身實際和村民意見自主決定，縣鄉把握好原則和方向，堅持因地制宜，分類進行指導。五是重視規范管理。指導村級選舉產生合作社成員代表，召開代表會議，組建理事會、監事會等機構，賦予成員知情權、表決權、監督權和管理權，完善“三會四權”的治理機制，及時建立以合作社章程為基礎的管理制度，推動規范化運營。

美麗的甘港村 張捷 攝

二、存在的主要問題

（一）法人地位之困。這是農村集體資產股份合作制改革遇到的一個長期難題，也是基層反映最多的問題。主要原因是農村集體經濟組織不屬于企業法人、機關法人、事業單位法人和社會團體法人這四類法人中的任何一類，有法律地位而無法人地位，導致農村集體經濟組織無法作為完整的市場主體參與經營。如果采取變通的方法登記為企業法人，合作社將被視為公司企業，開展經營活動需要繳納所得稅、房產稅、契稅、租賃營業稅、土地使用稅等十多項稅費，負擔很重。登記后如果要進行法人或成員變更程序復雜，所有成員簽名要前后一致，實際很難操作。此外，合作社與村“兩委”人員交叉任職，工作職責不明確，財務賬目不分離，并沒有成為真正的市場主體。

（二）成員資格之擾。這是改革的關鍵環節，也是農民群眾普遍關注的熱點。在不少地方，這個問題并沒有隨著合作社的掛牌成立而完全化解，有的還成為信訪誘因。沒有取得資格的人要爭資格，像地處儀征市市區的真州鎮五一村，歷史上因征地撤組而轉戶口的人，有不少向村里要求獲得股權、參與分配。取得資格的人要爭分配，有的村民對“生不增、死不減”的做法不理解，或者覺得改制時自己家庭人口少吃虧了，經常提出調整的要求，村組干部感到壓力很大。

（三）個人股權之缺。目前合作社成員對集體資產的股份只有分配權，以及家庭內部的繼承權。中央要求探索農民對集體資產股份有償退出的條件和程序，研究制定集體資產股份抵押、擔保貸款的辦法，這些問題在大部分地方還沒有涉及，更沒有破題，合作社個人股權具有很強的福利性色彩，不具備完整性。

（四）持續發展之憂。調研中不少村干部反映，現在村級經營性資產雖然總量不少，但風險低、收益穩的投資項目少，村級集體經濟發展的土地等資源日益縮小，對股份合作制改革后如何加快發展、促進資產保值增值感到壓力很大。還有的城中村、城郊村反映村級開支壓力很大，除了股民分紅、村民福利等支出之外，創文明城市、創衛生城市以及植樹造林等村里都要花錢，有個村這幾年用于創建文明城市的支出就超過了600萬元。

除上述困難外，還有兩個突出的問題需要引起重視：

資產“蛋糕”怎么分的問題，就是應拿出多少資產折股量化到人。

武進區的大部分村是將組一級的集體資產折股量化到人，而村級集體資產被設為集體股，并不量化到人。全區集體股占合作社總股權的比例達到40%，有的村甚至高達70%。區委農工辦的有關人士擔心這些集體股產權不清，今后會成為新的模糊產權。儀征市有的村用于股份合作制改革的資產，占經營性資產的比重明顯偏低。有個村2012年成立合作社時出資總額只有10.7萬元，而當年村集體凈資產達到1968.8萬元；還有一個村合作社出資總額為135.9萬元，占村集體經營性資產的10%左右。改革起步相對較晚的洪澤區情況則不同，高良澗街道洪澤園三村將867.2萬元的集體凈資產全部量化給合作社成員，東雙溝鎮青云居委會和岔河鎮濱河村，折股量化到個人的資產占集體經營性資產的比重都達到了80%。

收益“蛋糕”怎么切的問題，就是該拿出多少收益用于股份分紅。

一般村級集體收益的分配，首先要拿出一塊保障村級組織運轉、村內公共事務等支出，未設集體股的還要提取一部分公積金、公益金，然后才進行按股分紅。目前對村級支出和提取公積金、公益金的比例沒有明確規定，各地在實際操作中存在較為明顯的隨意性。有的村由于集體收入不高使得收益分配不多，也有的村股份分紅水平與集體收入水平明顯不相匹配。有一個村2016年集體總收入達到366.72萬元，確定的可分配收益額為183.65萬元，其中又提取公益金152.02萬元，用于合作社成員分配的總額是31.62萬元，只占可分配收益額的17.2%，占集體總收入的8.6%。另一個村2016年集體總收入是550萬元，用于合作社分配的只有18.8萬元，每股130元，而且采取的是以代繳新農合個人出資部分等形式，不直接分配到成員手中。

對上述問題，確實有村級開支壓力大等客觀因素，更主要的是一些村干部主觀上對這項改革重要性認識不足，害怕改革后村（居）被架空、話語權被削弱，群眾得益受惠了，村（居）工作卻難以開展了，因而缺乏“我要改”的主動性、積極性。在下一階段的工作中，應加大組織動員、政策宣傳和改革推進力度，堅持問題導向，突出關鍵環節，扭轉重組建輕規范、重速度輕質量的傾向，確保改革不斷取得新的突破。

江南小鎮 朱德明 攝

三、有關建議

黨中央、國務院高度重視農村集體產權制度改革，黨的十八大和十八屆三中、五中全會以及中央一號文件都對此提出了明確要求。習近平總書記多次強調，要探索賦予農民更多的財產權利，明確產權歸屬，完善各項權能，激活農村各類生產要素的潛能，建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運營新機制。2016年4月，習近平總書記在安徽小崗村農村改革座談會上要求抓好農村重點改革，其中第一項就是著力推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革。我們要認真學習貫徹習近平總書記的重要指示，抓緊落實黨中央、國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，圍繞集體經營性資產改革這個重點，努力確保江蘇農村集體產權制度改革走在全國前列。

（一）強化組織領導。推進農村集體經營性資產股份合作制改革，是農村集體產權制度改革的重點，也是推進農業供給側結構性改革的重要內容，對完善農村基本經濟制度、維護農民合法權益、增加農民財產性收入，有著重要的影響和深遠的意義。黨中央、國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，是指導全國的一個綜合性意見。江蘇的改革實踐領先于全國，需要結合江蘇實際，抓緊研究制定貫徹落實的政策文件。中央文件下發后不久，國務院副總理汪洋出席全國農村集體產權制度改革電視電話會議，對這項工作作出部署要求。建議江蘇在深化農村集體產權制度改革的文件出臺后，及時以省委、省政府名義召開工作推進會議，進行全面動員發動，推動改革舉措的貫徹落實。建立省級全面負責、縣級組織實施的領導體制和工作機制，地方各級黨委書記特別是縣鄉黨委書記要親自掛帥，承擔領導責任。在基本完成土地確權登記頒證工作之后，各級要把農村改革的重點放在集體經營性資產股份合作制改革上，已經啟動的要做好深化、完善、規范的文章，沒有啟動的要精心安排、拿出方案、有序推進。各級應設立專門的工作經費，統籌安排工作人員，保障改革有序推進。加強政策宣傳和輿論引導，進一步統一思想、凝聚共識，積極營造有利于深化農村集體經營性資產股份合作制改革、有利于推進農村集體產權制度改革的社會環境和良好氛圍。教育引導廣大基層干部正確對待改革，堅決克服“改革會丟權” “改革有難度”的思想認識，勇于擔當、知難而進，扎實做好各項工作。鼓勵廣大農民群眾積極支持和參與改革，齊心協力促進農村集體經濟發展壯大。

（二）明確工作重點。推進農村集體產權制度改革的目標，是逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度，保護和發展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益。圍繞這樣的目標要求，推進農村集體經營性資產股份合作制改革應重點做好以下幾項工作：

全面開展清產核資。江蘇土地等資源性資產確權登記頒證工作已經基本完成，下面要重點開展經營性資產和非經營性資產的清產核資，全面搞清這些資產的存量、結構、分布和運用效益等情況，并分門別類進行登記。在清產核資的基礎上，把農村集體資產的所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體。根據中央規定，這項工作要按照時間服從質量的要求逐步推進，力爭用3年左右時間基本完成。

科學界定成員身份。要按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則，做好集體經濟組織成員身份確定工作。各地情況千差萬別，要充分尊重農民意愿，探索在群眾民主協商的基礎上確認農村集體經濟組織成員的具體程序、標準和管理辦法。

穩妥推進折股量化。原則上應將農村集體經營性資產全部用于開展股份合作制改革，以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為參加集體收益分配的基本依據。農村集體經營性資產股份合作制改革，不同于工商企業的股份制改造，要體現成員集體所有和特有的社區性，在農村集體經濟組織內部進行。

積極發展集體經濟。農村集體產權制度改革不能僅僅停留在產權明晰層面，最終落腳點還是要推動集體經濟持續發展。要立足地方實際，因地制宜多種形式發展農村集體經濟，進一步完善財政引導、多元化投入共同扶持的集體經濟發展機制，通過改革更好更快地促進集體實力的發展壯大。要保護村級集體經濟發展的空間和資源，統籌安排農村集體經濟組織發展所需用地，探索在鄉鎮和縣級層面統籌資源、政策、投入，搭建村級集體經濟發展的有效平臺。

（三）抓緊完善政策。江蘇在研究制定深化農村集體產權制度改革的政策文件中，建議對深化農村集體經營性資產股份合作制改革作出一些明確的政策規定：

改革范圍。進一步擴大改革覆蓋面，有一定數量集體資產的村（組）和城中村、城郊村、園中村等四類地區必須改，村里有資產、群眾有意愿的村可以改。對于集體資產較少、暫不具備改革條件的村，也要全面做好集體資產清產核資、集體經濟組織成員身份確認等工作，為加強集體資產管理打好基礎，為今后開展改革做好準備。

股權設置。由于目前集體經濟組織還承擔著大量的公共服務職能，基層一般采取設置集體股的辦法解決公共事業經費開支。但是集體股在集體組織變更重組時將面臨再分配再確權等一系列問題。中央文件明確，“是否設置集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定”。我們認為，在省里文件中應明確原則上不設集體股。對已設集體股的合作社，要引導逐步退出，將集體資產徹底量化到人。村民同意設集體股的，應明確集體股所占份額的上限。不設集體股的，應明確公積金、公益金的提取比例，把農民集體資產股份收益分配權落到實處。

股權管理。對成員的股權實行“生不增、死不減”的靜態管理，不僅兼顧了公平和效率，也符合現代企業制度的要求。中央文件也明確，“股權管理提倡實行不隨人口增減變動而調整的方式。”“提倡農村集體經濟組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內擁有的集體資產權益的辦法，按章程獲得集體資產份額和集體成員身份。”建議江蘇將股份量化到人、固化到戶作為一條基本要求予以明確，實行股權靜態管理。

股份權能。建議把完善農民集體資產股份權能，作為深化農村集體經營性資產股份合作制改革的重要方向，進一步加大推進力度。組織實施好賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權改革的試點。探索農民對集體資產股份有償退出的條件和程序，研究制定集體資產股份抵押、擔保貸款辦法，以及農民持有集體資產股份繼承的辦法。

理順關系。探索明晰農村集體經濟組織與村民委員會的職能關系，有效承擔集體經濟經營管理事務和村民自治事務，發揮好農村集體經濟組織在管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等方面的功能作用，有條件的地方探索實行村民委員會事務和集體經濟事務分離，以及村民自治組織和集體經濟組織分設。根據國務院最近印發的《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》，抓緊研究建立基本公共服務清單，逐步增加政府對農村的公共服務支出，合理劃分各級政府的事權和支出責任，減輕農村集體經濟組織的相應負擔。

強化支持。中央文件明確，農村集體經濟組織承擔大量農村社會公共服務支出，不同于一般經濟組織，其成員按資產量化份額從集體獲得的收益，也不同于一般投資所得，要研究制定支持農村集體產權制度改革的稅收政策。文件還具體提出，“在農村集體產權制度改革中，免征因權利人名稱變更登記、資產產權變更登記涉及的契稅，免征簽訂產權轉移書據涉及的印花稅，免收確權變更中的土地、房屋等不動產登記費。”各地對合作社的稅費負擔問題反映比較集中，建議江蘇在制定文件的過程中，組織有關部門深入研究中央的有關規定，盡快制定出切實可行的具體實施辦法。對于農村集體經濟組織有法律地位無法人地位的情況，一方面要抓緊推動由縣級農經部門負責向農村集體經濟組織發放組織登記證書，農村集體經濟組織據此向有關部門辦理銀行開戶等相關手續，以便開展經營管理活動；另一方面在江蘇制定農村集體資產管理條例的過程中，應積極爭取在地方法規中試點確認法人資格。□