為何要更加重視就業導向

周景彤

擴大就業不僅能充分利用勞動力要素、促進經濟增長，而且還能促進居民收入增長、促進消費，增強人們在經濟發展中的獲得感。

應更加重視就業導向的時代背景

1.適應中國經濟結構發展新變化，提高宏觀調控政策的有效性。近年來，中國經濟結構發生深刻變化，第二產業增速放緩、占比下降，第三產業增速較高、占比上升。在以前第二產比重大、增長快的時期，增長和就業之間的關系密切，增長上去了，就業就會增加，增長下來了，就業也會隨之下降。

但是近幾年情況有很大不同。盡管經濟增長在放緩，GDP增長從2011年的9.5%回落到2015年的6.9%、2016年的6.7%，但就業并未出現大的問題，新增就業人數還在增加。2011年、2012年城鎮新增就業人數均超過1200萬人，從2013-2016年每年都突破1300萬人。經濟增長在放緩，但就業保持穩定甚至有所好轉的原因有兩個：一是經濟規模在增大，GDP每增長1個百分點所對應的新增就業人數大幅增加。2016年，GDP每增長1%所對應的新增就業人數達到196萬人，是2005年的2.3倍。從拉動就業來看，當前GDP增長1%與10年前增長1%有很大不同。二是經濟結構轉變，服務業快速發展，2015年產值超過經濟總量的一半，吸納了大量就業。第三產業增長快于第二產業，2011-2015年，第三產業年均增長8.4%，比第二產業高0.3個百分點，其中2015年高出2個百分點，2016年高出1.7個百分點。第三產業快速發展，為大量勞動力提供了新的就業機會。

第二產業增長放緩、比重降低、吸納就業人數減少，第三產業增長較快、比重提升、吸納就業人數增加，這種深刻變化使得經濟增長和就業增加之間的相關性與以往相比有所降低，增長目標和就業目標之間出現了某種程度的背離（見圖1）。在這種情況下，只強調增長并不必然能帶來就業。由于第二產業全員勞動生產率（113021元/人，2014年）遠高于第三產業（81795元/人，2014年），所以，要保持更高的增長，還需要依靠第二產業。由于資本密集、技術進步、“機器換人”等原因，第二產業的就業彈性是下降的。與此相反，第三產業全員勞動力生產率較低，這意味著其占GDP比重上升，GDP增速就會下降（假定其他條件不變），但第三產業就業彈性系數高于第二產業，1個百分點的第三產業GDP增長（相比第二產業）能帶來更多就業（見表1）。

因此，宏觀調控政策逐步由強調經濟增長轉向強調增加就業，反映了經濟結構新變化對調控政策和政策目標（經濟增長和增加就業）之間關系的影響，能夠提高宏觀調控政策的針對性、精準性和有效性。

2.有效應對就業結構轉變帶來的新挑戰。一是農村就業“蓄水池”作用減弱，農民工群體變得越來越“老”，就業問題在不斷凸顯。以往，農村發揮著解決就業的“蓄水池”的作用，當經濟向好、城鎮就業機會增加時，更多的農民工選擇外出打工，當經濟形勢不好、就業機會減少時，他們中的一部分就會回到農村繼續從事農業生產勞動，這種自動調節機制對穩定就業形勢發揮了重要作用。但是近幾年的情況正在發生重大變化。與過去相比，中國的農民工群體變得越來越“老”。30歲及以下農民工的比重由2008年的46%下降為2016年的31.9%，下降了14.1個百分點；而41歲以上農民工的占比由30%大幅上升到46.2%，提高了16.2個百分點（見表2）。同時，與第一代農民工（50后、60后）相比，新一代農民工（75后、80后、90后）的生活方式、生活觀念、就業形態和報酬要求等發生了明顯變化，他們普遍不愿也不會從事農業生產，農村就業“蓄水池”作用減弱。盡管越來越多的農民工身份是農村戶口，法律上還屬于農民，但其收入、就業、消費、心理和生活習俗等越來越城市化，一旦失去工作，他們回到農村從事農業生產的可能性很小，不愿意干也不會干，未來這種情況會越來越突出?？傊F在的農民工群體變得越來越“老”，新生代農民工變得越來越“市民化”。如果解決不好，就可能會出現拉美、印度等地區的“貧民窟”，將對居民收入、社區安全、貧富差距等帶來負面影響。

二是生產智能化正在引致“機器換人”，提高效率和保障就業之間的矛盾將日益突出。智能制造是新一輪技術革命的重要方面，美國大力推動以“工業互聯網”和“新一代機器人”為特征的智能制造戰略布局，德國也推出了“工業4.0”計劃。《中國制造2025》提出了“到2025年，制造業重點領域全面實現智能化”的戰略目標，2017年《政府工作報告》也提出要把發展智能制造作為主攻方向。制造領域的智能化、自動化有助于企業提高生產效率、應對勞動力成本上升壓力。但是，伴隨著智能制造不斷貫穿到設計、生產、管理、服務等制造環節，所產生的機器對人的替代，會給就業帶來一定的結構性壓力。近年來，中國一些傳統制造企業如長虹、海爾等已經開始探索互聯工廠，汽車、電子信息、電氣機械和器材制造等產業的“機器換人”發展較快。2016年，中國工業機器人產量達到7.2萬臺/套，增長34.3%，增速比2015年提高了12.6個百分點。工業機器人的大量使用，會導致相關環節的工作崗位流失。此外，智能制造具有自感知、自決策和自執行等功能，能夠節省大量管理人員，使管理層呈現扁平化、去中間化趨勢。如2013年海爾公司在實現業務智能化后，裁掉的18%的員工主要為中間管理層。

3.增加收入，改善收入分配，促進民生改善的重要抓手。中國的收入分配問題依然比較突出。一方面，勞動者報酬、居民收入占GDP的比重偏低，財政收入與企業可支配收入占GDP的比重偏高，即國民收入分配傾向于政府和企業，制約了居民消費，也加劇了產能過剩；另一方面，居民之間的收入和財產分配不合理，收入差距過大。2015年，中國居民收入基尼系數為0.462，盡管這是基尼系數自2009年來連續第7年下降，但仍然超過國際公認的警戒線。此外，伴隨房地產價格的快速上漲，居民財產性收入分配的差距正在迅速加大。就業是最大的民生，也是縮小收入分配的利器。更加強調就業，有助于提高居民收入，縮小收入分配差距，促進民生改善，踐行共享發展理念。

更加重視就業導向的具體措施

1.調高就業預期目標。2017年《政府工作報告》提出實施更加積極的就業政策，更加重視穩定就業導向，一個重要體現就是把城鎮新增就業預期目標增加到1100萬人，比2016年增加100萬人。在GDP增長目標有所下調的同時，就業目標有所提高，這在宏觀調控政策方面有很強的導向和示范作用。在我看來，目標實現的難度不大，主要理由是：2017年GDP增長目標設定為6.5%左右，并要求爭取更好的結果。如果按每1個百分點的GDP增長所對應的就業增加人數與2016年（196萬人）相同計算，假定2017年GDP增長6.5%，就會創造1280萬人的新增就業，超過1100萬人的目標（見表3）。同時，考慮到經濟結構在變化，服務業比重還會提高，這也有助于增加就業。

2.更加關注三個群體。為了落實更加積極的就業政策，2017年《政府工作報告》特別關注三個群體。一是高校畢業生，報告指出2017年高校畢業生795萬人，再創歷史新高，要實施好就業促進、創業引領、基層成長等計劃，促進多渠道就業創業。二是退役軍人，報告提出要切實做好退役軍人安置工作。三是特殊就業困難人員，報告提出要加大就業援助力度，扶持城鎮困難人員、殘疾人就業，確保零就業家庭至少有一人穩定就業。

政策建議

1.財政政策要更多考量就業，堅持制造業立國，抑制“脫實向虛”。過去多年，積極財政政策重在擴大支出，在“鐵公基”方面有很多大項目，的確拉動了GDP增長，但是并沒有帶動解決多少就業。鑒于就業目標的重要性和財政政策的比較優勢，今后實施積極的財政政策，不論是增支還是減稅，都應當把解決多少就業作為重要的考量因素和評判依據。

本次國際金融危機爆發后，各國重新反思以往的發展模式，制造業回歸成為全球性新趨勢。制造業是國民經濟的主體，是科技創新的主戰場，是經濟轉型升級邁向中高端的重要依托。近年來，中國經濟“脫實向虛”趨勢比較明顯，制造業對外轉移成為全社會關注的焦點。宏觀經濟管理部門要嚴肅看待和認真解決“脫實向虛”問題，避免經濟“未富先空”。要營造有利于實體經濟發展的社會環境，跟上顛覆性技術變革前沿步伐，建立虛擬經濟運行監控體系，防止虛擬經濟的自我膨脹。

2.加大人力資本投入，擴大人力資本存量。擴大人力資本投資對當前中國經濟發展具有特殊的意義，其不僅是延續“人口紅利”的關鍵，也是供給側結構性改革的重要內容，能夠大大提高勞動者技能對經濟轉型升級變化的適應性。要進一步加大公共教育支出，特別是加大對農村地區、中西部地區的教育投入。要加大職業教育投入，借鑒德國經驗，提高職業教育辦學質量，培養與產業發展相適應的高素質勞動者和技術技能人才。適應經濟轉型和創新發展的新需要，改革教育體制，從批量化生產向個性化教育轉變，培養大量高層次的創新型人才。出臺相關政策加大國際高端人才“引進來”的力度。健全醫療保險制度，提升全社會成員的健康水平。

3.擴大中等收入階層比重。中等收入群體是拉動消費和推動經濟結構向中高端邁進的主力軍，而消費的擴大和經濟轉型均有助于創造就業。擴大中等收入階層比重，要努力實現“兩個同步”，即居民收入增長和經濟發展同步、勞動報酬增長和勞動生產率同步。繼續推進收入分配體制改革，適當調節高收入者收入，增加低收入者收入。加快推進個人所得稅改革，實行綜合與分類相結合的辦法，提高起征點，增強政策的精細化和有效性。標本兼治，打擊投機炒作，貫徹“房子是用來住的，不是用來炒的”精神，建立穩定房價的長效機制。加大環境治理，建設公平法治社會，增強人們生產生活的安全感和對國家長期發展的信心。