論“河長制”的積極意義及現實困局

萬倩倩

摘要： 2007年藍藻爆發，水環境污染嚴重影響到了居民的日常生活，江蘇步入“鐵腕治污”時代，江蘇省下了一系列文件，投入巨額財政資金開展綜合整治。但是流域治理歷來是環境治理中的難點問題，不光涉及行政區域之間的利益沖突、還涉及跨部門協同的矛盾問題，在這個基礎上，無錫在全國首創性地實施了“河長制”，隨后江蘇全面推行“雙河長制”探索流域治理新路。 “河長制”的推行以來，一方面是面對國內主流媒體一片叫好的呼聲，一方面卻是相關文獻研究滯后，缺乏理性的分析及相關理論支持的現實。通過對河長制的優缺點進行深入分析，可以清晰地認識到當前我國水環境管理的短板，為流域水環境管理帶來積極的意義。

關鍵詞：河長制，水環境管理，探索，困局

2007年太湖藍藻爆發，水環境管理問題被推到風口浪尖的位置，成為公眾密切關注的環境問題。流域水環境整治作為一個典型的跨地區、跨部門問題，由于分工細化的管理模式造成“多龍治水多龍無首”的窘境，大量職能交叉重疊和空白區導致工作效率低下、權責不清。“河長制”正是在這樣的背景下應運而生。2007年，無錫市在全國首創“河長制”，無錫市的政黨人員分別擔任了64條河的“河長”，河流的達標要求落實到個人。很快，江蘇、云南、山東、浙江等地開始模仿。2016年12月，《關于全面推行河長制的意見》（中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發）全面推行，各地區、各部門要求結合實際、因地制宜、貫徹落實。“河長制”的全面推廣，對水環境的管理起了一定的作用，但是也存在一些質疑之聲。對“河長制”的優缺點進行深入研究，對我國的流域水環境管理有一定借鑒意義。

一、 河長制的主要概念及特點

1、河長制的概念和職責

“河長制”是指由黨政領導擔任河長，依法依規落實地方主體責任，協調

整合各方力量，有力促進了水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等工作。 “‘河長制是從河流水質改善領導督辦制、環保問責制所衍生出來的水污染治理制度。” 河長的主要責任是：“組織編制并領導實施所負責河流的水環境綜合整治規劃，協調解決工作中的矛盾和問題，抓好督促檢查，確保規劃、項目、資金和責任‘四落實，帶動治污深入開展。”

2、河長制的特點

“河長制”是衍生出來的水污染制度的創新探索，它的“前身”的環保問責制和領導督辦制。它既符合我國相關法律要求，即：地方政府需要對管轄區域的環境質量全權負責，又對流域內的水環境管理提出了全新的思路。

“河長制"的特征一是責任明確。“河長制”由各級政黨主要領導負責河流管理，這其實類似于一種“分工包干”制度。由于“河長”機制帶來了水環境管理權力的高度集中，同時也明確了相對責任。特征之二是一河一策。在水環境管理過程中，“河長”按照管轄河流的特征，因地制宜地設計方案，并按照部門職責劃分直接由部門和鄉鎮實施。特征之三是剛性問責。“河長制”實行的“一票否決制”，實行財政補助資金直接與考核結果相互掛鉤，實行差異化績效考評，如果在水環境考核上不及格的話，可以直接問責“河長”。

二、河長制的積極意義及有效探索

1、河長制保證權責清晰，明確職權歸屬。“水環境治理屬于公共物品，確立具有公共性的資源與物品的排他性產權非常困難。”實行“河長制”，本質上是一種責任承包制，直接將該區域的某條河流治污權劃給政府負責人，河人對應，避免了多頭治理的混亂格局，明確其權利和義務，可以明確職權歸屬。

2、河長制形成部門合力，提高工作效率。水環境治理涉及環保、水利、農業、交通、城管、經信等多個部門，職能既有空白、又有交叉。地域之間、部門之間由于水環境問題帶來許多利益糾紛。“河長制”明確了黨政一把手為責任主體，帶來了權力的高度集中。河長可以調配各種資源，明確了各部門的責任和權利，能夠在水環境管理中更加高效地推動工作，較好地解決了相互推諉掣肘的問題，形成部門之間的工作合力，破解了“多龍治水、群龍無首”的狀況。在流域水環境治理的過程中如果遇到問題可以由河長統一協調，快速排查問題、找到源頭并對陣下藥，突破現有水環境管理體制的桎梏。

3、河長制促進觀念轉變，減少治理成本。入太河流數量眾多，各河之間水文條件、污染程度都不一樣，各地的實際情況、經濟發展也不一致，不能用一個規定管理所有河流。只有地方政府根據實際情況、因地制宜，按照“一河一策”的原則制定地區性的水環境管理方案，解決當地的水污染問題，“一河一策”在一定程度上可以實現“交易成本最小化"。領導干部具有調度和配置資源的優勢，他們牽頭組織河流治理的同時，并結合經濟、技術和行政手段推進方案的實施，實現預期目標，有效落實責任人。

三、河長制的現實困局與天然短板

河長制作為治水制度的一項創新，在一定程度上體現了水環境治理與政府職能的有機結合，較好的解決了水環境工作中的責任不明、相互推諉等難題，但是由于“河長”制度的不完善和推行時間不長，還在摸索階段，主要存在以下幾方面問題：

1、河長制考核制度的軟肋

考核標準難以做到精準公平。“河湖差異化績效評價考核”到底由誰來制定，如何確保差異化考核的標準符合實際差距。“第三方監測評估”到底是地方來尋找第三方，還是省級河長統一規定都沒有明確的解釋；考核主體之間的利益糾葛。責任主體的下級與上級之間往往具有一定的利益關系，為上級評核和問責時有所忌憚，幾乎不可能做到“一票否決”；而上級對下級負有連帶責任，在考評時候也難保證結果之公證。河長作為調度資源的一把手，卻并不是具體措施的實施主體。 “河長具體承擔的是領導責任、直接責任、間接責任還是其他責任，責任形式有哪些以及不同層級之間正副職之間的責任該如何確定都沒有清晰的解釋說明。”

2、河長制過于依賴責任主體

“河長制”這種機制導致權力往往是自上而下的運行，這就迫使黨政一把手需要集權在自己手里，大大小小權力都由個人緊握和配置，帶有鮮明的家長制色彩。這與今天我們的現代科層制社會要求建立的法治管理、理性思維背道而馳。在實踐中，“河長”必然會存在著大量的行政自主權。這就是“河長”體現出的令人質疑的“人治”或者是“權治”的色彩。由于“河長”具有大量自主權，“河長”之間的能力水平、專業素養的差距就會導致水環境治理水平的差異化。河長工作開展不平衡，有的地區可能在水環境治理上產生高效行為，也有的地區出現財力投入與治理效果嚴重不成正比的現象。

3、河長制缺乏多元化治理的思想。

由于“河長制”對行政依賴過度，缺乏生態文明多元治理思維，往往忽視了市場、群眾和民間組織參與。在水流域治理過程中，由于環境問題具有明顯的負外部性特征，往往是由政府主導管理行為。這樣的設計當然有一定的優越性，但是同時也帶來了行政依賴過度的問題，缺乏生態文明多元利益共生性的理念。“因為行政資源是有限的，行政手段有階段性、不穩定和權力集中等弱點，對一個行政任務投入過多的行政資源，對其他的行政任務而言是不公正的。而“河長制”的優勢正是因為這個制度集中了大量的行政資源去完成一個行政任務。” 在一個完整而運行健康的管理體系中，多元化行政目標任務下的行政資源必須統籌兼顧，合理分配。水環境整治雖然是政府義不容辭的責任，但也是每一個參與社會熔爐的企業、個人應該負起的責任，治理手段也可以是多樣化的。如何有效利用市場降低水環境治理的成本，如何利用企業主動地參與生態環境的建設，如何提高人民群眾的參與度以及與社會NGO組織等建立有效合作都是下一步可以探索的方向。

4、“河長制”的推行導致總體規劃性不強

“河長制”要求“一河一策”，本意是為了因地制宜地提出適合本區的治理方式。但是卻在某種程度上忽略了流域水環境整治的一個重要特征：那就是流域的連貫性。許多河流并不是孤立的，而是上下游相貫通，各地自行制定整治方案，帶來了一個隱患就是方案的整體規劃性不強。比如當上游還未開展某方面的整治，下游卻大刀闊斧地開始了整治措施，帶來的是下游整治成效的不明顯。在“河長制”體制下的各地政府各自為營，往往伴隨著規劃的重復性甚至矛盾性，造成資源的巨大浪費。再加上各地經濟狀況、技術水平各不相同，治理目標的下達具有難統一性。

5、“河長制”體制的天然邏輯錯誤

“河長制”出現的原因正是部門職能散亂、權責不清，在突如其來的水環境重大污染爆發問題面前，“河長制”是“看起來很美的”權宜之計。各級政府乃至全國上下大刀闊斧地推進“河長制”是一種“政治正確”的行為，但是他的職能設置在邏輯上卻有一些不合理之處。如果在水污染防治工程中出現分工不明，權責交叉的亂象，那么急需做的制度改進是研究流域水環境管理的內在機制、難點問題的規律和解決方法，完善公共權力的配置和制度改良，形成良性循環的長效機制。雖然“河長制”的出臺帶來了權力配置的改善，但是卻不能很好的融入目前的行政框架之中。“河長治污”并非理性行為，如果需要河長來解決環保問題，那么環保局又該做什么工作，這又置于我國目前的職能分工于何地呢？黨政人員代替環保職能，“河長”做環保局局長該做的事，這就意味目前我國的職能分工有著缺陷，以至需要新的人員來填補空白區域，如果是這樣的情況，更應該期待的是完善職能分工和公共權力的再配置，更新現有體制的不足而不是“河長”的大干實干。河長并不是專門的一個職務，而是黨政干部兼任的職責。“因事設崗”的“河長制”帶來了一個邏輯上的悖論：如果是原崗位的“職責不清”，那么應該做的是重新規劃公共權力的配置，完善現有崗位機制；如果是原崗位設備、人員配備的不足，應該是加大財政投入，做好后勤保障而并非“河長”的出現。如果原崗位并不需要黨政人員的參與，那么“河長”的設立造成的是崗位職責的重復和資源的浪費，制度設計有所重疊，這與我們最初建立“河長制”的初衷背道而馳。“試想如果將河長制模式搬到其他環境治理甚至公共事務領域” 黨政干部不僅要做“河長”還要做“電長”“路長”“山長”…各級黨政干部必然會應接不暇。

四、結語

河長制帶有天然的“人治”主義色彩，或者更為貼切的說法是“權治”。不能以偏概全地認為“人治”（或者說“權治”）就不可取，至少在當下我國水環境治理十分復制的形勢下，“河長制”的確起到了不同尋常的效果。也正是因為如此，國家全面推進河長制建設，提出要求兩年“河長制”全覆蓋的要求。但是不可否認的是，高度集權的“河長制”有著天然的短板和缺陷，決策的隨意性和后果的不確定性，考核機制的不合理，監督機制的缺位，社會參與度不高、全局規劃性不強等都是制約流域水環境治理成效和生態文明健康發展的因素。流域水環境治理具有長期性、復雜性，從國外流域治理的經驗和我國水環境管理的現狀來看，政府需要充當“守夜人”的角色，把握好中央與地方，地方與地方，部門與部門，政府與社會之間的協同關系，優化領導資源同河道治理的配置；健全考核指標體系和監督機制；追求河長制的法律構建；逐步弱化并消解“河長制”的權力制度特征 探索公眾廣泛參與的工作機制，樹立“河長制”的全局系統思維。

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