從韋伯官僚制評析到現代政府行政改革

屈靜茹

【摘 要】 馬克斯·韋伯所提出的基于理性的理想型官僚制組織模式理論在現代社會生活中扮演著重要的角色。基于對馬克斯·韋伯在其著作《經濟與社會》中對官僚制組織模式的論述，文章從現代政府組織中官僚制的特征、官僚制內外官員的地位著手，對作者的思想進行剖析和解讀。結合現代政府行政改革狀況，對韋伯的官僚制進行相應的評價，并就相關分析提出應對行政組織結構中官僚制弊端的措施。

【關鍵詞】 官僚制；現代政府；行政改革

在現代社會生活中，若論及組織結構形式，就不得不提到官僚制（或稱科層制），其對社會中組織的結構設置產生著重要的影響。作為官僚制的提出者，馬克斯·韋伯在其著作《經濟與社會》中對于官僚制組織結構形式進行了系統地論述。而現代政府組織中官僚制的特征、官僚制內外官員的地位則是闡述官僚制組織結構形式特征的重要組成部分。對上述兩個方面從政府行政角度進行深入剖析有利于我們了解在當時時代背景下的官僚制特征，并可以由此對其沿用至今的思想進行反思，針對現代政府行政改革提出相應的改進措施。

一、從現代行政組織中官僚制的特征到官員官職地位的確認

馬克斯·韋伯所描繪的官僚制組織結構形式是基于理性主義之上進行展開的。基于韋伯對于組織權力類型所進行的界定，即組織中權力的構成可劃分為傳統型權力、法理型權力和魅力型權力，理想的官僚制組織結構形式是建立在法理型權力的基礎之上的。而法律規章對于官僚制的正常運轉發揮著至關重要的作用，是權力運行、層級制度、統一指揮得以有效實施的手段。

1、現代官僚制的基本特征

（1）對官職權限和義務的重新界定。在對現代官僚制的特征進行論述的過程中，韋伯首先認為“存在著官職管轄權限的原則，該權限一般是由規則，即由法律或行政規章決定的。”[1]在現代官僚制體制下，官職所管理的常規活動被定義成了官員的“義務”。這就意味著官員需要對官職的特征進行重新審視，將過去的“官職即特權”的思想進行糾正。官僚制這一組織形式由來已久，追溯到封建王朝統治時期，官員們把官職作為其獲利的手段是一種屢見不鮮的現象，而韋伯的現代理性官僚制則提出將官職活動從“權力”向“義務”轉變的思想，而且要有必要的制度界定和政策作為保障和支持手段，并對官員的資格進行了要求。這些是可以用“法理型權力”來加以解釋的。韋伯認為，官僚制組織形式在國家層面和企業層面都同樣適用，事實亦是如此。

（2）對上下層級結構的闡述。層級清晰，等級森嚴是現代官僚制組織結構的一個基本特征。在理性層面上對官僚制的分析表明，“由職務等級制原則與上訴管道原則確立了一種公認的高級職務監督低級職務的上下級隸屬體系。”[2]有制度保障的層級結構為層級之間的意愿表達、申訴抗辯提供了可能。在行政法體系中，行政訴訟是一個至關重要的環節。官僚制中有關于下級對上級的不合理的管理權威所提出的上訴請求恰恰是對行政法學思想的重要體現。同時，韋伯認為，下級職位由于種種原因而出現的空缺不再會回歸到傳統型管理時期由上級包攬下級事務，而是按照規定，會有新的下級去接替空缺的職位，從而避免出現高層管理者事必躬親的現象。

（3）官職專業化。韋伯所生活的時期正是科學管理思想方興未艾、英美文官制度改革逐步推行的時期。而官職的專業化是與科學管理思想息息相關的。英國在1870年通過“第二樞密院令”建立起文官制度后，其所遵循的官員任用原則是“通才”原則，使得高校所培養出來的在政府任職的官員在一定程度上缺乏相應的專業知識尤其是管理和公共行政的知識，導致不能合適地處理公共事務、對公共行政的研究不夠重視等現象，這也是英國在公共行政研究方面逐步落后的原因；而美國在1887年通過“彭德爾頓法案”所建立的文官制度則注重行政“專才”的培養，專業化的行政管理技能使官員在處理實際的公共問題時更能達到合理妥善的要求。這些客觀的因素都是現代理性官僚制對于建立專業化的官員隊伍的理論和實踐基礎。正如韋伯所言，“官職的管理，至少是所有專業官職的管理，通常都是以某個專業化領域的訓練為前提。”[3]

二、基于服務型政府視角下的官僚制弊端批判和改革

1、服務型政府建設視角下的官僚制弊端批判

伴隨著以網絡信息技術發展為核心的信息時代的到來，社會的復雜性和風險所帶來的不確定性大幅增加，傳統的官僚制的一些特征在新的時代背景下越發表現出其對社會形勢的不適應。這就需要通過探索和實踐去尋找超越官僚制的新范式。事實上，官僚制理論從其正式提出以來就一直飽受各界的批評和詬病，更有甚者從對于官僚制的指責上升到對于其理論的提出者馬克斯·韋伯的人身攻擊上。如果從價值中立的角度去看待這些批評，其可取之處主要包含有如下思想：

（1）臃腫僵化的組織體制難以適應多變的環境，效率低下。層級分明、等級森嚴的官僚制體系下，其內部人員工作繁忙而任務冗雜，環境的多變性使趨向于在穩定的組織環境下運行的官僚制受到了挑戰，顯現出了其僵化、低效的一面，行政部門人浮于事，推卸責任。而僵化、低效的背后就是大量的組織的資源被浪費掉，這與服務型政府的建設理念是完全相互背離的。

（2）把手段作當做目的——目標置換。韋伯對官僚制組織結構中就規矩、規定的設置是十分重視的。然而當一個制度森嚴的組織過度注重規矩和程序的時候便容易使其脫離了其制定的初衷，如果把規矩和程序看作實現組織目標的手段，那么當手段被過分注重和強調乃至超越目標的時候，便會導致目標置換。這就是手段代替了目的的教條主義。

（3）精英政治和權力尋租。對于官職的專業化固然是有好的出發點，但是當一般勞動群體由于其缺乏知識和技能（或以此為借口）而不能參與政府管理時就容易產生精英政治。精英政治所產生的危害便是進入政府的門檻越來越高，權力為少數人所壟斷。容易導致尋租現象的發生，并且由此造成的因人設崗、權錢交易都會嚴重影響政府部門在人民群眾心目中的形象和地位。