國外PPP辦學推動我國學前教育發(fā)展探析

張杰?許碧涵

【摘 要】 文章介紹了國外PPP辦學融資模式以及應用現(xiàn)狀，以國內(nèi)陜西省安康市嵐皋縣柑竹壩幼兒園項目為例，分析了柑竹壩幼兒園項目失敗的原因，總結經(jīng)驗教訓：管理上，應管辦分離；建立質(zhì)量保證，完善法律監(jiān)管機制；合理選擇社會資本是關鍵；成功的PPP公私合營辦學模式需要結合本地區(qū)實際情況進行項目遴選，整體規(guī)劃、公開競標，依法簽訂合約，同時相關部門嚴格監(jiān)管，確保項目成功實施。

【關鍵詞】 PPP模式；學前教育；融資；柑竹壩幼兒園

一、前言

學前教育PPP模式（Public-Private Partnership），即政府和社會資本合作，是鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府在學前教育領域進行多種方式的合作，從而緩和目前中國學前教育資金鏈短缺的現(xiàn)狀，以拓寬融資源頭解決“入園難”，“入園貴”問題的一種創(chuàng)新辦學融資模式。介于此種定義，PPP模式在現(xiàn)實生活的運用中，在其中國化的過程中，能夠讓投資參與方即私營民營企業(yè)擁有的健全資金鏈參與到學前教育發(fā)展領域中，為學前教育發(fā)展和其后續(xù)質(zhì)量的提高提供強勁的物質(zhì)基礎，最終達到讓投資方和政府雙方雙互惠共贏的目標，[1]也為人民大眾提供更優(yōu)質(zhì)更方便的服務。

PPP學前教育融資模式，可以讓教育資源分布更為均衡，尤其是對于東西部經(jīng)濟、文化、教育、信息等多種資源都嚴重分布不均的中國來說，該模式已經(jīng)成為縮小地區(qū)教育發(fā)展差距的重大助推器。[2]雖然當前PPP模式更集中地運用在能源、交通、水利、市政等基礎設施建設方面，在學期教育領域的應用率較低，但不可否認，PPP辦學融資模式已經(jīng)被視為彌合學前教育不良狀況和實現(xiàn)縮小區(qū)域教育發(fā)展差距的重要舉措之一，受到了聯(lián)合國有關組織和各國政府的高度關注。

二、國外PPP辦學融資模式的應用現(xiàn)狀

1、國際基礎教育PPP模式的興起條件

隨著各國政府對基礎教育發(fā)展的重視程度普遍提高及PPP模式在其他發(fā)展領域的成功運用，許多成熟度較高的國家開始將該模式的運用重心擴大到了學前教育范圍。2004年和2005年分別在巴西和法國召開的基礎教育PPP國際圓桌會議即主要探討了PPP模式運用于學期教育領域時需要注意的符合各國國情的特殊性和其一般適用性。

2、國外基礎教育PPP模式辦學類型

從PPP辦學模式在國外基礎教育實踐上的情況看，當前國際基礎教育PPP模式有如下幾種類型：一、學校領養(yǎng)計劃，即私人慈善機構捐款資助基礎教育，如美國的慈善計劃。二、公校民營，即教育當局直接與私營機構立約，對公立學校進行經(jīng)營或負責管理公立學校某些方面的運作，特許學校就是一個很好的例子。三、教育服務協(xié)議供給，即政府為公立學校學生在私立學校立約以公共經(jīng)費購買教育服務。四、代用券與仿代用券行動計劃，即政府資助學生到私立學校就讀。五、學校基礎設施行動計劃，即私人投資方可以根據(jù)事先制定的合約計劃，在一定合約期內(nèi)政府付費租用，合同期滿后移交給政府等公共部門。[3]

三、中國學前教育PPP模式的運用現(xiàn)狀

1、發(fā)展背景

基礎教育等公共服務的有效經(jīng)營對一個國家的社會經(jīng)濟發(fā)展十分重要，但學前教育作為非義務教育中的重要階段，其現(xiàn)實中的發(fā)展問題卻往往容易被忽視。我國學前教育發(fā)展中提倡并實行公私合作經(jīng)營模式，其中，學前教育發(fā)展中的矛盾與需求是該模式形成的直接動力，這個問題在縣級以下幼兒園表現(xiàn)尤為突出。我國學前教育發(fā)展中“入園難”、“入園貴”現(xiàn)象突出，學前教育質(zhì)量總體偏低，尤其是不少民辦園教育質(zhì)量堪憂；其中，經(jīng)費投入不足、配置不公是制約學前教育發(fā)展的瓶頸。在此基礎上，PPP模式在學前教育領域中的應用突破了政府和行業(yè)組織對PPP融資概念的理解，[4]其將PPP公私合營的根本屬性運用到與政府合作辦學及學校管理機制的改革之中，使公共資源與企業(yè)資源充分整合，政府資本與企業(yè)資本互為補充，公辦體制與民營機制有效貫通，雙方合力，共同打造符合時代發(fā)展的優(yōu)質(zhì)教育，從而滿足社會和地方經(jīng)濟發(fā)展的需要。

2、運用案例研究——以陜西省安康市嵐皋縣柑竹壩幼兒園項目為例

（1）項目實施背景。嵐皋縣位于陜西省安康市，是國家扶貧開發(fā)重點縣。由于地方財力有限，多年來學校發(fā)展停滯。調(diào)研結果顯示，雖然整個縣區(qū)有24所幼兒園（縣城內(nèi)公立幼兒園有3所，私立幼兒園有4所），但不論何種幼兒園，在師資力量、教學設備等方面都與大城市幼兒園建設差距巨大。柑竹壩地區(qū)居民問卷結果顯示，有90%的家長都為孩子的學前教育問題擔憂，集中于教學資源匱乏、入學名額有限、入學費用較高等問題；雖然有75%以上的居民對PPP模式并不知情，但都對該項目的建設寄予較高期待。縣政府也希望借助PPP模式，通過向社會吸納資金的方式，在一定程度上緩解居民子女入學需求和辦學資源極度不平衡的矛盾。

（2）項目概況。2015年3月27日，嵐皋縣首個政府和社會資本合作（PPP）項目——縣城柑竹壩幼兒園項目（BOO合作模式）簽約成功。該項目總投資2000萬元，安康市博新文化教育有限公司順利中標，這一項目的簽訂標志著社會資本進入縣域公共領域，從而為社會有效投資拓展了更大發(fā)展空間，為企業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級開辟了有效途徑。該項目計劃建園面積6600平方米，政府為企業(yè)免費提供國有土地，建設用地列入城鎮(zhèn)建設規(guī)劃，經(jīng)營模式采用BOO模式（即建設—擁有—經(jīng)營）。公共部門按照政策規(guī)定按同類公辦學校減免相關報建費用，投資人按照一類幼兒園建設標準為教師提供公租房宿舍，通過審核后政府一次性補助幼兒園建設資金200萬元，同時按照國家現(xiàn)行政策對該民辦幼兒園進行政策補助（學前一年免費補助、貧困幼兒補助、民辦教育公用經(jīng)費補助）。據(jù)悉，該項目于2015年5月正式動工，2016年9月竣工運營。但通過實地調(diào)研，在項目實施過程中，因合作商對項目前景持悲觀態(tài)度，該項目被迫停工，模式應用失敗。

（3）項目失敗原因分析。在對該項目進行二次實地調(diào)研的過程中，我們結合相關的訪談結果和資料調(diào)查，對縣城柑竹壩幼兒園項目失敗原因進行了如下分析：一、缺少項目供給和成熟的管理者，財務投資者和管理者之間缺乏信任。訪談發(fā)現(xiàn)，當?shù)亟逃鞴懿块T在開發(fā)該項目之前并沒有進行深入思考，選擇此模式的主要原因是為了響應國家政策的號召。縣級教育主管部門在國家倡導下，吸引社會資本與政府合作，在縣級財力無法完全修建高辦學質(zhì)量幼兒園的情況下進行融資共同創(chuàng)辦，以求提升教育質(zhì)量；但隨著教育政策及國家財政補貼力度的不斷加強，中標方對該項目的預期盈利持悲觀態(tài)度，從而對當?shù)卣男湃纬潭冉档停@成為該項目失敗的重要原因之一。二、給予企業(yè)的優(yōu)惠和獎勵措施不足，企業(yè)難以發(fā)現(xiàn)盈利空間。嵐皋縣區(qū)發(fā)展落后，常住人口少，即使政府已經(jīng)同意給予土地購買上的優(yōu)惠，但仍難以吸引企業(yè)進行投資。三、缺乏有關部門及第三方的監(jiān)督。據(jù)悉，此項目本已成功簽約，企業(yè)撤資的行為屬于違約行為，按理應該承擔相應的法律責任和經(jīng)濟賠償。但因為沒有有關部門及第三方的監(jiān)督，加之該投標方屬于當?shù)刂駹I企業(yè)家，因此政府并未追究企業(yè)的責任。

3、對比國外基礎教育PPP應用模式的經(jīng)驗教訓

（1）管理上，管辦分離。合作后學校引入民營機制，由企業(yè)按協(xié)議內(nèi)容承擔辦學責任和辦學風險，自主管理，自負盈虧，獨立承擔民事責任，獨立享受民事權利。政府給予政策支持和業(yè)務指導，行使監(jiān)督和管理職能，政府與學校管辦分離，學校辦學自主權得到充分保障，這是創(chuàng)設良好的基礎教育PPP模式環(huán)境的重要條件。

（2）建立質(zhì)量保證，完善法律監(jiān)管機制。建立獨立的質(zhì)量保證和監(jiān)管機制，對經(jīng)營者的業(yè)績和計劃結果進行評價，有利于基礎教育 PPP 模式的成功實施。這將保證對 PPP 計劃的效益進行獨立、公平的評價。在嵐皋縣項目的失敗中，我們可以清楚的知道，PPP項目前期的協(xié)約必須有法律效應，否則后期的工作是缺乏保障的，最終難以實現(xiàn)期初的實際目標。

（3）合理選擇社會資本是關鍵。融資是 PPP 項目重要特征，社會資本方的經(jīng)濟實力、信用評級是項目融資關鍵。[5]在對政府進行訪談時了解到，幼兒園項目合作商違約主要是資金周轉(zhuǎn)失靈，難以有足夠的財力支持該項目的建設運營。因此選擇經(jīng)濟實力強、信用評級高、管理經(jīng)驗豐富的投資人作為社會資本方有利于項目融資、項目策劃和風險管控；這樣既可以爭取社會公眾利益的最大化，又能關注社會資本的建設營運能力，把項目建設經(jīng)營風險降低，切實推進項目落地。當然，更重要的是，可以使得引進的PPP模式更具中國特色，區(qū)域特色以及地方特色，從而提高PPP模式的利用效率和引入價值，尤其是在擴大學前教育領域的應用范圍。

四、結語

總之，PPP公私合營辦學模式的重點是合營，目的是合力，前提是合心，結果是共贏。實踐證明，成功的PPP公私合營辦學模式需要結合本地區(qū)實際情況進行項目遴選，整體規(guī)劃、公開競標，依法簽訂合約，同時相關部門嚴格監(jiān)管，確保項目成功實施。國內(nèi)外成功的PPP辦學融資項目對地方教育和經(jīng)濟發(fā)展起到了重大的推動作用，是創(chuàng)新辦學體制機制的先進模式。因而希望嵐皋縣柑竹壩幼兒園項目的失敗教訓能為中國PPP辦學融資模式在學前教育領域的改革和發(fā)展提供一些參考。

【參考文獻】

[1] 論基礎教育領域的PPP模式[J].袁靜.科教導刊（中旬刊），2014（04）.

[2] PPP模式促進西部地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展的實踐與策略[J].辛越優(yōu).中國職業(yè)技術教育，2016（06）.

[3] 李輝.我國學前教育發(fā)展中的公私合作：模式與特點[J].教育發(fā)展研究，2012（20）.

[4] 倪琳，唐祥來.基礎教育服務合約供給模式的國際實踐及啟示[J].外國教育研究，2014（06）.

[5] 付洪偉.貴州：烏當區(qū)教育PPP項目的實踐與思考[J].產(chǎn)權導刊，2016（05）.

【作者簡介】

張 杰，女，陜西安康人，西北大學2014級公共管理學院檔案學專業(yè)本科生.

許碧涵，女，陜西西安人，西北大學2014級公共管理學院檔案學專業(yè)本科生.