地方政府參與金融監管的制度邏輯及構建路徑

屈淑娟

(重慶大學法學院，重慶 400000)

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地方政府參與金融監管的制度邏輯及構建路徑

屈淑娟

(重慶大學法學院，重慶 400000)

金融業的迅速發展對監管水平提出了更高要求，在法治的框架內完善地方金融監管制度是推動我國金融體制改革、促進金融業發展的必然選擇。針對地方政府參與金融監管的實踐問題，文章在對地方金融監管正當性分析的基礎上，采用博弈的方法對中央監管機構與地方金融監管機構之間、地方金融監管機構與地方金融機構組織的利益關系進行了分析，進而找出地方金融監管制度的完善路徑，對地方金融監管理論的完善和制度的構建具有重要的意義。

地方金融；金融創新；監管博弈

1 引言

國際經濟整體下行、中央監管能力有限、地方金融市場蓬勃發展構成了地方政府參與金融監管的背景。我國目前實行的金融監管體制為分業監管下的中央與地方雙層監管，分業監管屬于橫向的功能性分配，雙層監管是縱向的結構性分配。金融發展顯著作用于技術創新，技術創新顯著作用于經濟增長，而金融發展與經濟增長之間也存在很強的相關性[1]。我國金融體制改革亦是沿著經濟體制改革的路徑進行的，農村金融市場的發展需求與農村經濟改革的迫切性促使農村金融體制的演變，成為中央與地方雙層監管體制產生的契機。在我國現行的制度框架下，地方政府參與金融監管是金融體制改革的必然產物。

盡管地方政府對地方金融已經有較大的支配權力，但并不能掩蓋央地金融分權的結構性失衡、地方金融監管權力的運行不規范等問題。昆明泛亞有色金屬交易所股份有限公司(以下簡稱昆明泛亞)由云南省政府批準設立，在全國31個省(市區)通過授權的370多家金融機構及網絡平臺向社會大眾銷售日金計劃、日金寶等產品。2015年12月，昆明市人民政府認為泛亞公司在經營活動中涉嫌違法犯罪問題，故職權機關對其依法立案偵查。昆明泛亞推出的委托受托業務實質上是由商業銀行代銷的理財產品。按照《商業銀行理財產品銷售管理辦法》規定，商業銀行不承擔信息披露以及風險監控責任。盡管中央以及地方金融監管部門都曾發出風險提示，但由于監管權責不明、缺乏有效的溝通協調機制，并未起到風險預警作用。與此類似，2015年12月安徽鈺誠控股集團股份有限公司旗下主打品牌e租寶、上海申彤大大集團的線上產品大大寶都涉嫌互聯網非法集資，相繼被調查。

地方新型金融組織迅速發展的同時，金融不穩定性因素不斷增加。在互聯網金融快速發展、市場聯系日趨緊密的后危機時代，金融風險事件的傳播及擴散、金融泡沫破裂且市場崩盤等極端事件的發生對金融市場的生存與發展提出了嚴峻的挑戰[2]。地方金融組織的迅速發展具有兩面性：一方面，對于提高金融服務的覆蓋面、滿足人民群眾日益增長的金融需求、擴展融資渠道等起到重要的作用；另一方面，極易導致金融供需的不平衡。以不良貸款為例，銀監會發布的《2016年銀行業運行情況快報》顯示，2016年末，廣東、浙江、山東、河南、江蘇五省的不良貸款規模已達7600億元，新增不良貸款亦達660億元以上。由此引發的訴訟也越來越多，最高人民法院發布的指導性案例中就反映了這一問題。例如：《福建海峽銀行股份有限公司福州五一支行訴長樂亞新污水處理有限公司、福州市政工程有限公司金融借款合同糾紛案》【(2013)閩民終字第870號】、《溫州銀行股份有限公司寧波分行訴浙江創菱電器有限公司等金融借款合同糾紛案》【(2014)浙甬商終字第369號】等。

實踐中，地方政府參與金融監管的弊病主要表現為兩個方面：從中央層面來講，容易造成監管權的分散，削弱中央金融監管的權威性，增加金融監的管協調難度。地方金融監管權的存在一定程度上會削弱一行三會的監管權，在風險發生時難以形成監管合力。地方政府多從地方利益出發，選擇性執行甚至不執行中央的金融政策，客觀上削弱了中央金融監管的權威性。由于缺乏頂層制度安排，中央金融監管機構的派出機構與地方金融監管機構之間缺乏有效的協調和溝通。從地方層面來講，容易出現監管套利與監管俘獲，導致監管越位或缺位，降低監管效率。地方政府普遍集投融資服務和監管職能于一身，容易出現不同程度的采用行政手段直接或者間接干預金融活動、轉移地方債務等問題。當前我國地方金融監管部門存在風險處置責任不明晰、職能定位不準確、監管目標不明確等問題，導致一些地方出現監管空白和監管重疊。除此之外，地方政府金融監管能力的有限、經驗的不足、方法的落后等都會導致金融監管效率的降低。

雖然在地方政府參與金融監管的實踐中暴露出不少問題，但是在社會主義金融法治建設中，充分發揮中央與地方的積極性，依法規范中央與地方的權限，統籌區域發展與城鄉發展，建立中央合理集中、地方適度分權的體制始終是我國民主政治與經濟體制改革的重要目標之一。監管既要維護市場的公平競爭和金融安全，又要注重提高金融效率和促進金融集中發展[3]，真正發揮地方政府的優勢和作用。

2 地方政府參與金融監管的正當性分析

法律及政治意義上的正當性由“Legitimacy”翻譯而來，源于拉丁語lex,意為合法性或者正統性，在法律關系中只要存在支配與被支配關系就會產生正當化的訴求。地方政府參與金融監管的正當性即地方政府參與金融監管合法性與合理性，是地方政府與金融組織之間博弈展開的依據，也是地方金融監管制度邏輯。做對地方政府參與金融監管的正當性分析應從理論基礎和權力來源兩個方面展開。

2.1 地方政府參與金融監管的理論基礎

地方政府參與金融監管的理論基礎是地方金融監管權存在的正當性基礎。地方金融監管的研究是建立在金融監管適度分權的基礎之上的，具體表現為金融監管權力及義務在中央與地方之間的劃分，即中央政府給予地方政府一定的金融監管權，允許地方政府自主決定地區金融市場的發展規模和結構，使地方政府能夠有效地提供當地居民所需要的地方性金融產品和金融服務。美國經濟學家奧茨提出 “分權定理”，認為公共服務職責應當盡可能下放到能夠使成本與利益內部化的最小地理轄區內，如果地方政府能夠和中央政府能夠提供同樣的公共產品，那么地方政府相對中央政府具有優先性。實踐中，地方政府對區域的資源了解更充分，能夠最大程度減少信息的不對稱，從而提高政府監管的有效性并促進制度的創新。政府扮演著提供金融服務的重要角色，金融機構自治法律的有限性和金融規則的局限性，導致國家將金融監管作為排除干擾的有效工具[4]。金融體制改革的關鍵不是對集權或分權的簡單奉行，而是基于本國的政治制度、經濟環境和金融供需特征等選擇適宜的金融發展模式，并對金融監管權進行合理配置，這就涉及到中央與地方金融監管權力的劃分。從法律層面來講，中央與地方的關系即職權的劃分通過中央國家機關與地方政府之間的權力配置體現出來。金融監管權的綜合性與可分性決定了其在不同國家機關之間可以進行劃分，對金融監管分權是政府職能化與層次化的需要。

從權力配置的角度講，金融監管存在三種模式：第一種是中央金融監管的集權，第二種是地方金融監管自治，第三種是中央與地方金融監管的適度分權。在集權下，地方沒有話語權，無法實現地方金融監管權的正當性。在地方自治下，地方享有獨立的權力，這種權力與地方政府的執行權具有本質的區別，無法實現中央與地方金融監管職權的縱向配置，也與我國的政治體制相悖。中央政府參與金融監督的程度,應考慮金融監管機構的性質及參與監督的責任。任何監管制度的制定都應充分考慮與中央銀行之間的聯系,考慮潛在的貨幣穩定與金融穩定之間的關系。中央銀行加強參與金融監督的程度并不意味著管理水平的提高，反而會刺激金融政策制定者改變監督策略,根據反比關系:結果可能是中央銀行監管職權的分散[5]。中央集權與地方分權矛盾的癥結其實在于不合理的權力配置所導致的地方政府的不利狀態，地方政府在一定范圍具有謀求正當利益的訴求，但在傳統中央高度集權的金融監管體制下，缺乏對地方政府的利益表達與平衡機制，因此，中央與地方進行合理分權成為地方政府參與金融監管的提前條件。中央與地方金融監管的適度分權是一個博弈的過程，既要重視市場的導向性作用，又要發揮政府的宏觀調控作用；既要考慮金融穩定發展的大前提，又要考慮地方經濟發展的需要。

將中央政府和地方政府兩者人格化，建立博弈模型，在該博弈中，博弈方1為中央政府，博弈方2為地方政府。首先是中央政府進行選擇，選擇是否進行授權或者委托，如果不授權或者委托，中央政府將得不到地方政府的幫助，用X(0)表示不進行授權或者委托時中央政府的收益，這種收益具有不確定性，可能是正值，可能是負值，也可能為0。相應的，地方政府也沒有金融監管權，其收益在正常情況下為0。如果中央政府授權或者委托地方政府參與金融監管，假設變量F表示中央政府轉移給地方政府的金融監管權益。隨著權益F的轉移，中央政府形成了基于F的轉移收入X(F)和轉移支出Y(F)。中央政府的轉移支出Y(F)即地方政府的收入，地方政府基于金融監管權益產生的成本G(包括金融監管責任的增加、融資渠道的縮小、設計配套制度的成本等)。則中央政府在授權或委托過程中的收益為X(F)-Y(F)，地方政府的收益為Y(F)-G。

地方政府只有在Y(F)-G≥0，即收入至少不低于能補償其金融監管成本增加額時，才可能參與金融監管。隨著中央政府轉移給地方政府的金融監管權益的增加，地方政府的收益增加，地方政府參與金融監管的積極性也就越高，中央與地方的監管收益才能實現最大化。當Y(F)-G≤0時，地方政府獲得的監管權益越小，成本越高，地方政府參與金融監管的積極性越低，消極監管可能會引起金融風險和道德風險。

因此，在維護中央政府權威、堅持中央監管為主的前提下，應根據地方經濟發展水平與監管能力進行權力配置，將對地方政府的嚴格限權轉化為適度放權，保持地方金融監管機構的相對獨立性，增加地方的“話語權”，實現利益結構的均衡。

2.2 地方政府參與金融監管的權力來源

權力來源的正當性關注的是權力的取得是否合法，是權力運行正當性的邏輯起點。對地方政府參與金融監管的權力來源的考察所要解決的是地方金融監管職權從何而來，是合法性與公信力的依據。

2.2.1 地方政府參與金融監管的政策保證

地方金融監管權的確立是通過中央政府、中央監管部門、國家各部委頒布規范性文件實現的，具有一定的合法性基礎。2003年國務院制定《深化農村信用社改革試點方案》，將農村信用社的管理交由地方政府負責，此后開始根據地方政府財力與金融監管能力將部門金融監管權審慎下放。通過中央授權，地方政府逐步取得了對本行政區域內的證券公司、信托公司、權益類交易場所等金融機構，典當行、融資租賃公司等非金融機構的監管權。國務院從2009年開始以政策文件的形式對上海市、溫州市等部分地方政府以及自由貿易試驗區的金融監管職權做出規定。2010年十七屆五次全會通過《第十二個五年規劃的建議》，明確提出完善地方政府金融管理體制，強化地方政府對地方中小金融機構的風險處置責任。2013年十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出落實金融監管改革措施和穩健標準，完善監管協調機制，界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任。2014年，《國務院關于界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任的意見》明確界定了中央和地方金融監管職責和風險處置責任。實踐中，中央監管機關的分支及派出機構逐步開始與地方政府合作，通過簽訂備忘錄等形式將部分監管職權委托給地方政府。以此為據，地方政府開始依職權進行金融監管的制度探索。

2.2.2 地方政府參與金融監管的法律保障

任何無法律依據的權力都是“無權者的權力”，不是真正的權力，不具有法律效力。《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》雖然為地方政府參與金融監管提供了合憲性依據，但是從現行的國家金融法律法規來看，并沒有關于地方金融監管的具體授權及相關規定。

相對中央規范性文件直接授權的缺失，地方政府不斷探索并頒布了地方性法規、政府規章，為地方政府參與金融監管提供明確的法律依據。2009年8月1日起實施的《上海市推進國際金融中心建設條例》是我國地方金融監管逐步走向法治化的標志。青島市、廈門經濟特區、溫州市、大連市陸續出臺了地方性金融建設和發展條例，加強對地方金融的指導、協調、服務工作。2016年3月30日頒布的《山東省地方金融條例》是地方金融監管方面我國出臺的第一部省級地方性法規，明確劃分了地方金融監管的范疇，并授權縣級以上人民政府依照屬地原則對地方金融組織及相關活動進行監督管理。

從權力來源上來看，雖然地方政府參與金融監管是基于政府利益與公共利益的要求，但是法律在制度設計的初始階段出現了一定的缺失，盡管各地政府也有著不同程度的立法探索，但是因為缺乏高位階的法律保障，使得無法從根本上解決立法沖突與空白。因此，從制度設計來講，完善地方監管制度的首要任務是立法的明確化和具體化。

3 地方政府參與金融監管的博弈分析

地方政府參與金融監管的博弈反映了地方金融監管的有效性，即地方政府在雙重身份下對監管度的把握，實際是地方政府監管利益與地方金融組織金融利益的博弈。一個合適的調整和管理結構是構建金融市場競爭機制的基礎[6]。在新制度經濟學的框架下，金融監管存在的本質是為了實現政府及公共利益的最大化。地方政府除了擔負地方經濟建設和控制金融風險的責任外，還擔負著促進地方金融組織蓬勃發展的責任。地方金融監管機構作為社會大眾的委托人，是社會公共利益及地方政府利益的代表人。地方政府監管者的身份矛盾導致了金融監管權責的矛盾。地方政府具有法理上的“政治人”和現實中的“經濟人”雙重身份，理論中按照公共性的要求以社會公共利益為本位；實踐中無法避開“經濟人”理性的支配。當外部監督約束機制缺失或無法有效發揮時，地方政府就會從地方利益出發，出現監管失靈。地方金融組織既是民商事法律關系的主體，又是金融監管的相對人，以追求自身利益最大化為己任。金融消費者通過契約方式與金融組織達成利益的妥協，雖然兩者在地位上尤其是信息的獲取方面存在不對稱現象，但是兩者之間的利益需求具有某種程度的重合。因此，地方金融監管機構、地方金融組織和金融消費者之間的利益關系既有矛盾對立的一面也有協調統一的一面。

3.1 地方金融監管機構與地方金融組織的靜態博弈

以地方金融監管機構和地方金融組織為局中人建模。博弈的參與者包括地方金融監管機構和地方金融組織。地方金融監管機構可供選擇的行動策略有(監管、不監管)，地方金融組織可供選擇的行動策略有(合規經營、違規經營)。地方金融組織和地方金融監管機構的收益分別為L、Y。

假設地方金融組織的合規經營收入為R，合規經營成本為w。違規經營時，在正常合規收益的基礎上產生額外的違規收益a。地方金融監管機構進行一次現場檢查的成本為C。如果地方金融監管機構在現場檢查中發現地方金融組織有違法違規行為，則對其進行處罰，每次處罰金額為k。地方金融組織違規經營造成的各類地方金融風險損失為B，地方金融監管機構治理一次地方金融風險的費用為A。

當地方金融組織合規經營時，其利潤為：L=R-w。地方金融組織金融監管收益為：Y=-C，不監管的收益Y=0；當地方金融組織違規經營，地方金融監管機構不進行監管時，地方金融組織的利潤為L=a+R-w，地方金融監管機構的監管收益Y=-B。當地方金融組織違規經營，地方金融監管機構進行監管時，地方金融組織的利潤為L=a+R-w-k，地方金融監管機構的監管收益為Y=k-C-A。地方金融機構和監管機構雙方的收益矩陣表示如下：

地方金融 監管機構地方金融組織 監管不監管合規經營R-w,-CR-w,0違規經營R-w+a-k,k-C-AR-w+a,-B

對地方金融組織而言，如果地方金融監管機構不監管，地方金融組織會選擇違規經營；如果地方金融監管機構監管，在R-w≤R-w+a-k時，即違規經營增加的違規收益a≥違規處罰金額k，地方金融組織會選擇違規經營。對地方金融監管機構而言，如果地方金融組織選擇合規經營，地方金融監管機構選擇不監管；如果地方金融組織選擇違規經營，在k-C-A≤-B時，地方金融監管機構則會選擇不監管，此時地方金融組織的利潤為最大化，地方金融風險也會最大化。

地方金融組織和地方金融監管機構的行動策略取決于各自的期望收益。若地方金融監管機構進行監管的概率為p，不監管的概率為1-p,若地方金融組織進行違規經營的概率為q,合規經營的概率為1-q,預期監管期望收益為E。地方金融監管機構的期望收益函數為：

E=-p(1-q)C+(1-p)(1-q)0+pq(k-C-A)+(1-p)q(-B)

一階微分為0時，期望收益最大。由此求出最優解：

預期期望收益為F，則地方金融組織的期望收益函數為：

F=p(1-q)(R-w)+(1-p)(1-q)(R-w)+pq(R-w+a-k)+(1-p)q(R-w+a)

一階微分為0時，期望收益最大。由此求出最優解：

將p*、q*帶入期望收益函數，靜態博弈下雙方期望收益的最大值為：

F*=R-w

由此得出，地方金融監管機構進行監管的概率、預期監管收益和地方金融組織進行違規經營的概率、預期收益與地方金融監管機構的懲罰力度、金融監管成本有關。懲罰力度越大、違規概率越小，監管成本越低，地方金融組織合規經營的可能性越大。懲罰力度越小，監管成本越高，地方金融組織違規經營的可能性越大。因此，地方金融組織的最優選擇是合規經營，地方金融監管機構的最優選擇是進行金融監管。

3.2 地方金融監管機構與地方金融機構組織的動態博弈

地方金融監管機構和地方金融組織是反復博弈的過程，二者動態博弈的時間順序從兩個階段分析。第一階段：(1)地方金融監管機構從可行集(監管、不監管)中選擇一個行動；(2)地方金融組織預測到地方金融監管機構的行動之后，從可行集(合規經營、違規經營)中選擇一個行動；(3)地方金融監管機構、地方金融組織的期望收益為(Ug1，Ue1)。第二階段：(1)地方金融監管機構預測到地方金融組織的行動之后，從可行集(依法監管、濫用職權)中選擇一個違規經營行動；(2)地方金融組織預測到地方金融監管機構的行動之后，從可行集(尋租、不尋租)中選擇一個行動；(3)地方金融監管機構、地方金融組織的期望收益為(Ug2，Ue2)。下面采用逆向歸納方法求解動態博弈的納什均衡[7]。

假設參與者1是地方金融監管機構，參與者2是地方金融組織，在博弈第二階段，對于地方金融監管機構而言：對方地方金融組織的行動包括違規經營并監管尋租和違規經營不進行監管尋租兩種。假設地方金融監管機構的監管成本為C，地方金融組織違規經營若被地方金融監管機構查處,受到的處罰為F。如果地方金融組織違規經營,但為避免處罰向地方金融監管機構尋租，尋租概率λ2,尋租成本為K,地方金融監管機構濫用職權監管的概率為ζ2,如果地方金融監管機構接受尋租，則其聲譽損失為Lg，那么地方金融監管機構的實際收益為K-C-Lg。如果地方金融組織違規經營又不尋租, 聲譽損失為Le，地方金融監管機構濫用職權，收取的處罰金額為βF(β≥1)，那么，地方金融監管機構的實際收益為βF-C-Lg。如果地方金融組織違規經營并尋租,地方金融監管機構依法監管,并將罰金和地方金融組織的尋租金額上繳地方政府或者上級金融監管機構,那么地方金融監管機構的實際收益為γ(K+F)-C。如果地方金融組織違規經營又不尋租,地方金融監管機構依法監管，那么，地方金融監管機構的實際收益為γF-C。對于地方金融組織而言：如果地方金融組織違規經營并向地方金融監管機構尋租，地方金融監管機構接受尋租，地方金融組織實際收益為A-K-Le；如果地方金融組織違規經營又不尋租, 地方金融監管機構濫用職權，地方金融組織實際收益為A-βF-Le；如果地方金融組織違規經營并尋租, 地方金融監管機構盡職盡責,地方金融組織實際收益為A-k-F-Le。如果地方金融違規經營又不尋租,地方金融監管機構依法監管，那么，地方金融監管機構的實際收益為A-K-F-Le。

在博弈的第一階段，假設地方金融組織合規經營的概率為λ1，地方金融組織合規經營的成本為T，地方金融監管機構監管概率為ζ1。如果地方金融監管機構不進行監管, 地方金融組織違規經營將會產生嚴重的金融風險，從而帶來組織聲譽損失L。如果地方金融組織因合規經營獲得的聲譽收益為Re，那么地方金融組織實際收益為Re-T，地方金融監管機構的實際收益為-C(如果地方金融監管機構不進行監管，該值為0)；如果地方金融組織違規經營，聲譽損失為Le，因違規經營增加的違規收益A，那么地方金融監管機構的實際收益為-L，地方金融組織實際收益為A-Le。如果地方金融機構監管，地方金融組織違規經營，則雙方的收益取決于第二階段博弈后雙方的最優期望收益(Ug2*、Ue2*)。

在博弈的第二階段，雙方的期望收益函數為：

地方金融監管機構：

Ug2=ξ2(1-λ2)(βF-C-Lg)+ξ2λ2(K-C-Lg)+(1-ξ2)λ2(γ(K+F)-C)+(1-ξ2)(1-λ2)(γF-C)

對ζ2求微分：

當其一階微分值為零時，可求得行動策略的最優解：

對地方金融組織的每一個行動策略，地方金融監管機構的最優化問題只有唯一最優解。

由于地方金融組織也能像地方金融監管機構一樣解出地方金融監管機構的最優解，地方金融組織就會預測到地方金融監管機構對他的每一個行動做出的反應。那么，地方金融組織的期望收益函數可以表示為：

Ue2=ξ2(1-λ2)(A-βF-Le)+ξ2λ2(A-K-Le)+λ2(1-ξ2)(A-K-F-Le)+(1-ξ2)(1-λ2)(A-F-Le)

對λ2求微分：

當其一階微分值為零時可求得行動策略的最優解：

將第一階段的分析結果ζ2*、λ2*帶入期望收益函數，動態博弈下第二階段雙方期望收益的最大值為：

在博弈的第一階段，參與者選擇行動策略時，首先應考慮第二階段博弈后雙方的最優行動策略(ζ2*、λ2*)對各自的收益影響。地方金融監管機構的期望效用函數為：

對ζ1求微分：

其值為0時可得最優解:

地方金融組織的期望效用函數為：

對λ1求微分：

其值0時可得最優解：

通過以上動態博弈分析可知，地方金融監管機構的選擇依法監管的概率與地方金融組織違規經營獲得的額外收益、金融組織違規經營所需花費的成本、地方金融組織被查處的聲譽損失、地方金融組織合規經營獲得的額外收益有關。地方金融監管機構的選擇依法監管的概率越大，地方金融組織違法經營獲得的額外收益越小、地方金融組織被查處的聲譽損失越小、地方金融組織違規經營所需花費的成本越高、地方金融組織合規經營獲得的額外收益越多。地方金融監管機構玩忽職守的概率與獲得的尋租收益、對地方金融組織的處罰數額有關。地方金融監管機構濫用職權的概率越大，所獲得尋租收益越高，對地方金融組織違規經營的處罰越小。因此，在地方金融監管制度建設中，一方面要加強對地方金融監管權的控制，防止權力權力濫用；另一方面要對地方金融機構加強監管，加大處罰力度，防止因權力尋租造成的金融風險。

地方金融組織合規經營的概率與地方金融監管機構的金融檢查成本、地方監管機構的聲譽損失和社會成本有關。地方金融組織選擇合規經營的概率越大，地方金融監管機構的金融檢查成本越低、地方監管機構的聲譽損失和引起的社會成本越小。因此，在地方金融監管中，應當建立完善的內部控制制度，加大地方金融監管機構現場檢查與非現場檢查的力度，提高地方金融組織自身抵御金融風險的能力。

3.3 地方政府參與金融監管的有效機制設計

金融市場的日趨復雜促使新的金融監管策略和機制的產生。[8]地方政府有效監管機制的設計有三個條件：一是中央政府對地方政府進行了金融監管授權和委托；二是地方政府可以選擇能夠實現期望值最大的機制，中央政府無法及時獲悉地方政府的監管是否到位并且未設定特定的機制對地方政府進行監督；三是中央政府與地方政府存在信息的不對稱，地方政府對地方金融發展情況掌握較多的信息。可以適用隱藏行為的道德風險模型[9]研究中央政府對地方金融監管機構進行激勵和約束的條件和影響因素，以防止地方金融監管機構權力的濫用、督促具體監管人員廉潔奉公，最大限度的實現有效監管。

假設地方金融監管機構的固定成本為m，監管的成本系數為b，地方金融監管機構的努力程度為k，地方金融監管機構每增加一個單位的努力，監管總收益增加x，θ為正態分布隨機變量，θ～N( 0，σ2)。

那么，地方金融監管機構的監管成本為：

假設地方金融監管機構監管收益為φ：

φ=kx+θ

只要地方金融監管機構積極監管，中央政府就給予其固定獎勵α，地方金融監管機構的努力程度k產生的超額獎勵(或懲罰)為ωφ，其中ω是地方政府對金融風險的承擔系數，0≤ω≤1，ω=0時，地方政府不承擔金融風險，ω=1時，地方政府承擔全部金融風險，地方金融監管機構每付出一單位監管努力所獲得的溢出收益為y。

中央政府是風險中性的，對地方金融監管機構的激勵函數為：

s(φ)=α+ωφ=α+ω(kx+θ)

中央政府的期望收益為:

Ev(φ-s(φ))=E(kx+θ-α-ω(kx+θ))=(1-ω)kx-α

假設地方金融監管機構在具體監管中追求利益最大化，具有風險規避傾向，γ是風險厭惡度，Γ為地方金融監管機構的實際收益，其效用函數為嚴格凹函數，U=-e-γΓ。

地方金融監管機構的收益函數為:

z=α+ω(kx+θ)+ky

假設Γ1為地方金融監管機構的保留收益，則地方金融監管機構的期望收益為:

這個隱藏行為的道德風險模型可以表示為其中Ev表示中央政府的期望收益：

maxEv=(1-ω)kx-α

s．t．

(IC)maxV(z-c(k))

(IR)V(z-c(k))≥Γ1

maxEv=(1-ω)kx-α

s．t．

要實現中央政府對地方金融監管機構的最優激勵的關鍵在于確定合適地方政府的風險承擔系數，其大小與地方政府監管成本系數、風險厭惡度、隨機變量以及監管收益的增加等因素有關。確定合適地方政府的風險承擔系數是中央政府決策中需要慎重考慮的問題，若風險承擔系數過小，則起不到對地方政府的激勵作用，地方政府就會消極監管，濫用職權。若風險承擔系數過大，雖然能夠調動地方政府的積極性，但金融監管風險也會上升。在制度建設中，實現地方政府金融監管的有效性面臨多種問題，最直接的困境就是中央與地方在金融監管權力劃分上存在不平衡，中央與地方監管權力與風險防范處置職責不一致。地方政府參與金融監管要處理好限權與越權的關系，要按照權責一致的要求，調整法律的實際保護之力，在賦予地方政府監管權力的同時，加強對其監管行為的監督和制約。

4 地方金融監管機制的完善路徑

目前，我國金融監管面臨三個挑戰：一是金融監管法律框架的完善，二是金融監管體制的轉變，三是金融監管協調機制的構建[10]。如何防止地區性風險轉化成區域性風險，如何在地方經濟發展與風險把控之間找到平衡點，對地方政府的監管能力提出了更高要求。在制度設計上，應嚴格按照權責一致的原則，對中央與地方監管權力進行科學界定，既要考慮金融穩定發展的大前提，又要考慮地方經濟的差異性與利益性，將中央監管與地方監管有機結合起來。

4.1 科學劃分金融監管權邊界，明確中央和地方政府的監管職責

合理劃分中央與地方監管權力是構建地方監管機制的前提條件。在金融監管領域應堅持屬地原則授予地方政府較大的決策權。凡是涉及國家金融穩定的全國性事務應由中央監管機構保留監管權。跨區域、交叉業務以及中央與地方共享的事務按照風險預測、風險評估、風險識別等方法確定中央與地方的監管權范圍。對于主管不明確、風險系數高、涉及范圍廣泛的領域基于國家金融業的整體效率、秩序和安全的考慮，原則上應交由中央金融監管機構實施監管。其他領域可由地方金融監管機構協調相關部門進行綜合監管，運用定向抽查、風險預警、信息交流等綜合手段進行聯動執法。要充分發揮地方政府組織、協調、管理的作用，允許地方政府以某種途徑參與或配合中央政府的金融監管。一旦風險擴散超出地方監管機構管控能力，應及時交由中央監管機構處理。應當尊重地方金融監管機構的自治權力，但是當中央金融監管機構認為地方金融監管機構的行為違法時，可以采取主動監管[11]。

對地方政府的授權應在法治的框架下進行，明確地方金融監管權的邊界，立法規范中央與地方監管機制。基于法治化視角處理中央政府與地方政府的關系, 其好處在于可以在法治基礎上形成新型的權責關系, 以法律規范固化改革所形成的中央政府與地方政府各自的職權范圍、運作方式、利益配置結構等, 形成中央政府與地方政府之間法定的職權利益關系[12]。地方政府應根據地區差異，在維護法治統一的前提下制定地方性法規。

4.2 設置統一的金融監管機構，建立地方金融監管聯席會議制度

建立高效、統一的地方金融監管機構是構建中央與地方監管協調機制的重要基礎。合理的金融服務業的監管框架,要以立法的方式,保證監管機構的獨立性，這種獨立性要求排除政府的干涉、保證足夠的金融許可范圍和定期對金融服務提供者進行監督[13]。金融監管的獨立性、專業性決定了地方金融監管權配置時不應集地方金融資產所有權與監督管理權于一身。具體機構設置上，地方政府可將分散于金融辦、發改委、財政廳、商務廳等機構的監管職能集中，設立金融監督管理局，也可根據實際情況，將金融監管職能集中于金融辦，為其監管權力的行使確立正當性基礎。對地方金融監管主體的定位應包括兩個維度: 第一是還原行政機關的屬性, 主要是基于對其合法擁有職權的現實考量。第二是在前者的基礎上確保其享有一定的獨立性,這是基于監管客觀、高效的本質要求。[14]應注意金融監管機構與金融行業協會等自律性組織之間的合作，形成監管合力。同時應建立目標責任制度，將防范地方性金融風險納入干部綜合考核評價內容，進一步約束地方政府及領導干部，防止金融監管權的濫用。

監管權力的協調是建立監管協調機制的法律基礎，是實現監管權力主體在監管決策、監管執行等方面相互配合的前提條件。2013年8月15日，國務院批復建立由中國人民銀行牽頭，銀監會、證監會、保監會和國家外匯管理局參加的金融監管協調部際聯席會議制度，防范系統性金融風險。中央與地方尚未建立縱向的協調機制，這與金融改革發展相悖，也不利于中央對系統性金融風險的把控。2013年11月，浙江省人大常委會通過了《溫州市民間融資管理條例》，是中央與地方通過立法來建立協調監管機制的有益探索。2016年1月，國務院辦公廳將其秘書二局六處獨立出來設立金融事務局，負責協調金融和經濟監管機構工作。從中央與地方層面上說，金融事務局的成立有利于中央和地方金融監管的協調和對接。應堅持中央專業監管為主，地方監管為輔，由中國人民銀行派出機構和國務院金融事務局牽頭，建立地方金融監管聯席會議與部際聯席會議的銜接。

4.3 建立金融數據信息共享機制，完善風險預警體系

建立信息共享平臺、完善風險預警體系是完善地方監管協調機制、實現有效監管的主要內容。對數據的把控是風險監測的有效基礎，“一行三會”的模式表面上看兼顧了統一性與地區、行業間的差異性，事實上卻陷入了信息割裂的境地。中央與地方金融數據交換機制并未建立，中央監管機構獲得的金融機構的資本充足率、資金流向、經營數據、財務報表、支付結算服務等與地方的金融數據無法共享，中央與地方信息不對稱，導致地方的屬地優勢和中央的專業優勢無法實現互補，必然會影響地方監管能力的提升。應建立完善的會計、審計制度以及信息披露制度，并加快立法進程形成責任約束。

建立立體化、全面化的地方以及跨區域的風險預警指標體系是地方金融機構風險控制及處置的有效手段。利用互聯網、大數據、云計算等高科技手段進行重大風險線索監控，加強風險判斷及時預警提示是防范與化解地方金融風險的重要手段。應密切關注地方金融監管組織，做好風險監測分析、開展風險提示，對可能出現的風險進行預警、加強風險監控、及時做出反映，提高監管的有效性。

5 結語

在地方政府參與金融監管的博弈中，利益機制是地方金融監管缺失或不完備的深層次原因，但是基于對監管成本的考慮，以監管收益為唯一的衡量標準時，監管重疊與監管真空現象則難以得到有效控制。利益關系是社會關系的本質屬性，社會主體基于不同需要對利益追求的差別和沖突產生了利益矛盾，要解決這些矛盾就需要在地方金融監管機制的設置中適度放權，強調權責一致，保證地方金融監管機構的獨立性與中央監管機構的權威性。同時，設定嚴格的監管程序與監督制度，以保證權力的民主性、正當性以及權力運行的高效性。實踐中，要著力拓寬地方財政的資金來源渠道，積極探索包括“市政債券”在內的新的財政融資方式。積極促進民營經濟發展，提高第三產業在三次產業中的比重，以增加財政收入來源渠道、優化產業結構，并最終促使信貸資金配置效率提高。[15]在側重對金融機構管理的同時，合理引導民間融資活動，推動金融創新，保障金融消費者的權利，維持金融生態環境的平衡。

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The Constructional Path and the System Logic of Financial Regulation from the Local Government

QU Shu-juan

(College, Law of Chongqing University, Chongqing 400000, China)

The rapid development of the financial industry has required a higher level of supervision.Is there an access to improve our finance? Improving the local financial regulation system within the framework of the law is an inevitable choice to promote the reform of Chinese financial system and accelerate the development of the financial in dustry.Aiming at the practical problem of local governments' participation in financial regulation,the game theory is adopted to analyze the relationship between the central regulatory authority and local financial regulatory aglncies,as well as the relationship between local financial regulatory agencies and local financial institutions on the basis of the legitimacy analysis of looal financial supervision system.Furthermore,the path to improve the local financial regulatory system is tried to be found out.A great significance is contributed to improve the theory of local financial supervision and construct the system.

local financial； financial innovation； supervision game

2016-06-20；

2017-02-21

國家社會科學基金重大項目(14ZDB148)

屈淑娟(1984-)，女(漢族)，河南許昌人，重慶大學法學院博士生，研究方向：經濟法，E-mail：249518735@qq.com．

1003-207(2017)07-0018-10

10.16381/j.cnki.issn1003-207x.2017.07.003

F830

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