新時期鄉鎮政府職能轉變問題研究

摘要：推進鄉鎮政府職能轉變，對于建設基層服務型政府和實現鄉村治理現代化具有十分重要的意義。當前，鄉鎮政府職能轉變過程中面臨的主要問題有：“任務型鄉鎮”行政生態環境并未根本改變，鄉鎮政府擁有的權力與承擔的責任不對等，鄉鎮政府角色功能在實踐中存在越位和缺位，鄉鎮干部有效履職和服務的動力不足等。新的歷史條件下推進鄉鎮政府職能轉變，需要進一步理順縣鄉關系、優化鄉鎮行政生態環境，提高鄉鎮政府自主能力、改變權責不對等狀況，對鄉鎮政府角色功能進行恰當定位，完善激勵機制、增強鄉鎮干部轉變職能內驅力。

關鍵詞：鄉鎮政府；機構改革；政府職能；職能轉變

中圖分類號：D625文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2017）07-0008-05

鄉鎮政府是當代中國行政體系中層級最低的基層政府，起著上情下達、下情上傳、為農村和農民提供公共物品和公共服務的作用。盡管針對鄉鎮改革存在不同聲音，但是在可預見的時期內，鄉鎮政府作為一級政府的地位仍然不可或缺。新世紀以來，特別是2006年全面取消農業稅后，我國鄉鎮行政生態、農村經濟社會生態等方面均發生了比較大的變革。順應新的形勢要求，轉變鄉鎮政府職能，有利于鄉鎮一級建設服務型政府，從而提高鄉、村治理體系和治理能力的現代化水平。本文通過對基層鄉鎮政府職能轉變情況進行實地調研，以期發現影響鄉鎮政府職能轉變的相關因素并提出相應策略。

一、新時期鄉鎮政府職能轉變的現實依據

鄉鎮政府職能是一個動態的概念，它反映著鄉鎮政府活動的方向，受特定時期內國家政治、經濟和社會發展的影響。新時期推動鄉鎮政府職能轉變，需要探求影響鄉鎮政府職能轉變的現實依據。

1.機構改革為鄉鎮政府職能轉變奠定制度基礎

改革開放以來，為了使行政管理活動更有效地適應時代發展的要求，我國先后進行了六次大的行政管理改革。鄉鎮作為我國的行政末梢，在改革中取得很大成效。目前我國鄉鎮改革主要有五種模式：河南省的“撤并鄉鎮”改革模式；廣東、陜西、四川、安徽、陜西等省份的“三辦一所”（黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室和財政所）改革模式；湖北省的“鄉鎮綜合配套體制改革”模式；浙江省的“強鎮擴權”改革模式；江蘇、貴州、重慶等省（市）的“大部制”改革模式。①雖然各地鄉鎮機構改革時間和內容有所不同，但是大體上都是以轉變政府職能為目標，以優化組織結構、減輕財政負擔、提高行政效能、突出服務功能為指導思想。

以河南省為例。為加快推進城鄉經濟社會一體化進程，與農村稅費改革和農村綜合改革相適應，河南省于2005年開始了新一輪鄉鎮機構改革。此次改革遵循精簡、統一、效能的原則，目的是減輕財政負擔、提高行政效能，重點是確定鄉鎮機關事業單位的職能、機構和人員編制。根據一項針對河南東部某縣劉鄉的調查結果，此次改革取得了較大的成效：除鄉鎮人大機構沒有調整外，鄉鎮機構改革后的劉鄉黨政領導職務和機構設置具體包括鄉黨委書記、副書記、鄉長、副鄉長和3個辦公室（黨政辦公室、

收稿日期：2017-03-25

*基金項目：河南省政府決策研究招標課題“河南省政府治理創新研究”（2016B298）。

作者簡介：馬君昭，男，平頂山學院政法學院行政管理教研室主任、講師（平頂山467002）。

社會事務辦公室、經濟發展辦公室）；鄉鎮黨政機構共由17名干部組成，另配備4名工勤服務人員；原鄉政府所屬站所整合為7個事業單位，即財政所、民政所、國土所、計生服務中心、農業服務中心、村鎮建設發展中心、文化服務中心。②經過此次鄉鎮機構改革，河南省鄉鎮行政事業機構和領導職數得到了大幅度精簡，為鄉鎮政府職能轉變奠定了制度基礎。

2.農村經濟社會的新變化要求鄉鎮政府必須轉變職能

鄉鎮政府服務對象是廣大農民群眾，主要任務是為農民群眾辦實事、謀利益。為了對鄉鎮政府職能進行恰當定位，首先需要了解當前農村的新狀況。以河南省為例，新世紀以來，河南農村出現了幾點新的變化：第一，農村經濟結構發生較大變化。傳統農業在國民經濟中的比重不斷降低，農業在農林牧漁業中的比重也在不斷降低，農村工商業得到長足發展。第二，農業機械化程度不斷提高，農業現代化進程加快，集約經營的“大農業”成為重要發展方向。第三，農村居民收入大幅度增加，消費支出結構發生很大變化。農村居民在逐步走向富裕的同時，對交通通信、文化教育、醫療保健等基本公共服務的需求在快速增長。第四，農村非農就業人數大量增加，人口流動趨勢明顯。新時期農村出現的新情況，對基層一線鄉鎮政府的管理和服務能力提出了新要求。

二、鄉鎮政府的職能定位

自20世紀80年代“撤社建鄉”以來，鄉鎮政府職能就一直處于不斷轉變和調整的過程中。鄉鎮政府應當承擔的職能既受制于我國法律制度的規定，又與我國特定時期的農村特征以及政府管理的實踐密切相關。2009年，中央《關于深化鄉鎮機構改革的指導意見》提出：“鄉鎮要貫徹落實好黨和國家在農村的各項方針政策和法律法規，做好農業、農村、農民工作。現階段，應主要圍繞促進經濟發展、增加農民收入，強化公共服務、著力改善民生，加強社會管理、維護農村穩定，推進基層民主、促進農村和諧四個方面全面履行職能。”根據相關法律規定和政策要求，結合當前我國農村的特點和實際，鄉鎮政府應承擔的職能主要有以下幾個方面。

1.法定政策執行職能

我國憲法明確規定，地方各級人民政府對本級人民代表大會和上一級國家行政機關負責并報告工作，需要接受本級人民代表大會和上級國家行政機關的領導。2015年新修訂的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十一條指出，執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的命令是鄉鎮政府法定的政策執行職能。比如，中央對農村實施的精準扶貧、合作醫療、糧食直補、美麗鄉村建設等一系列惠農政策，都需要鄉鎮政府結合當地的情況認真貫徹執行，讓農民切實得到實惠。

2.促進農村經濟發展職能

鄉鎮經濟的發展不僅是縣域經濟發展的重要組成部分，而且是增加農民收入和解決農村問題的關鍵。根據經濟發展的規律和“讓市場在資源配置中起決定性作用”的要求，鄉鎮政府要做好經濟發展的“裁判員”而不是“運動員”，就需要把經濟發展的重點放在引領和服務上。例如結合本地實際，做好鄉鎮經濟社會發展規劃，科學制定發展目標；維護社會穩定，創造良好的投資環境；及時為當地農民提供有效的農業科技服務和市場信息，引導農民圍繞市場做好種養殖業的合理安排；積極培育新型職業農民，大力發展農民合作社、家庭農場和專業大戶，引導農民走集約化、專業化的現代農業發展道路等。

3.提供農村公共服務職能

一方面，從管理到服務是政府職能轉變的重要趨勢。隨著行政層級的降低，基層政府理應愈來愈強調公共服務職能。另一方面，沒有比較完善的農村基本公共服務，沒有城鄉之間、區域之間的基本公共服務均等化，就不可能有發達的現代農業、農村和真正意義上的現代農民。③鄉鎮政府直接和農民打交道，直接為農民服務，向當地農民提供公共服務是鄉鎮政府最為重要的職能。例如，針對農村勞動力外出務工的現狀，鄉鎮政府要有意識地為農民提供職業技能培訓、就業信息和政策咨詢、免費法律援助等服務；認真貫徹國家義務教育方針政策，確保適齡兒童和少年100%能接受免費義務教育；為農民免費提供計生、保健等科普宣傳和咨詢服務；為農村低保、五保對象等困難群體提供生活保障；推進農村公共文化建設，完善農村文化站、農家書屋、文體廣場等設施；進行農村水電路網和農田水利設施建設、開展農業病蟲害防治和畜牧防疫等。

4.加強農村環境保護職能

良好的生態環境是實現農業和農村可持續發展的重要保障，是建設社會主義新農村和美麗鄉村的重要依托。保護和改善農村生態環境、推進農村人居環境綜合整治，是鄉鎮政府的一項重要職能。近年來，一些地方片面追求經濟建設而忽略環境保護，導致部分農村生態環境不斷惡化。農村環境污染主要來自工業污染、農用化學物質污染、生活垃圾污染等。新形勢下，鄉鎮政府要牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的生態環保理念，不斷強化農村環境保護的職能。一方面，要避免盲目招商，并加大對可能嚴重污染農村土壤、大氣、水體的相關企業的監測和處罰力度。另一方面，要引導農民發展綠色農業，避免農藥、化肥、地膜等造成的面源污染。

5.維護農村社會穩定職能

穩定是發展和改革前提，是人民最大的福祉。保持農村社會安定團結，使鄉鎮管轄區域處于有序可控的狀態，是鄉鎮政府的一項基本職能。鄉鎮政府直接面對的是農民，處于維護社會穩定的前沿。當前影響農村社會穩定的因素主要有社會治安、上訪和農村突發性事件等。為了實現社會穩定，鄉鎮政府需要加強基層民主政治建設，落實農民的各項政治權利；開展農村矛盾糾紛排查，做好信訪穩定工作；加強治安防范，有效防止各類違法事件發生，增強群眾的安全感；維護食品安全，對農村超市、飯店、農貿市場等進行檢查等。

三、鄉鎮政府職能轉變過程中面臨的問題

近年來，隨著基層政府自身建設的持續加強，鄉鎮一級政府越來越關注民生，強調公共服務職能，對農村社會的管理也逐漸從管制轉向服務。這是行政管理體制改革深入推進的結果，也是農村經濟社會環境變遷的客觀要求。但是與城市社會管理的力度和成效相比，與廣大農民群眾的呼喚和要求相比，當前鄉鎮政府職能設置和執行中還存在一些“缺位、越位和不到位”的地方，鄉鎮政府職能轉變過程中仍舊存在以下突出問題。

1.“任務型鄉鎮”行政生態環境并未根本改變

“任務型鄉鎮”的主要特征是直接從事微觀經濟活動。鄉鎮政府的實際職能是以完成上級布置的“招商引資、項目建設”等微觀經濟活動任務為主要目標，而上級的工作任務是以經濟指標而非以公共服務為主。④實際工作中，縣級政府通過把任務量化下達給鄉鎮政府，并根據完成情況進行考核。為了完成上級交辦任務，鄉鎮政府不得不花費大量時間和精力，由此導致鄉鎮政府工作自主性較為缺乏，本應履行的職能往往由于執行上級其他任務而中斷或延遲。對河南部分鄉鎮干部的問卷調查顯示，在回答“你認為鄉鎮工作重點是什么”時，有66.52%的干部選擇了“完成上級交辦任務”；在回答“您認為鄉鎮政府職能轉變的主要障礙有哪些”時，有61.9%的干部選擇了“上級下達的任務指標過多”；在回答“您認為如何才能有效順利地轉變鄉鎮政府職能”時，有78.33%的干部選擇了“理順縣鄉關系，明確責任權限”。⑤這些情況表明，鄉鎮政府面對過多的上級任務和考核要求，限制了自身職能的履行，進而影響著鄉鎮政府職能轉變的成效。

2.鄉鎮政府權責不對等

責、權、利相結合是管理學的一項基本原則，既不能有責無權也不能有權無責，擁有多大權力就應承擔多大責任。當前鄉鎮政府權責不對等主要體現在以下兩個方面：第一，鄉鎮擁有的權力與承擔的責任不對等。從體制現狀看，鄉鎮是一個整體權力構造殘缺但是內部集權程度很高的政府實體，鄉鎮內部單位的人事管理缺乏自主，垂直單位的存在則基本上掏空了鄉鎮政府管理的實質內容。⑥根據我國地方政府組織法規定，鄉鎮政府的管理范圍是非常廣的，但是實際的管理權限卻達不到。例如，2005年河南省鄉鎮機構改革后，派出所、財政所、國土所、工商所、稅務所、獸醫站等部門均實行垂直管理。由此導致的結果是鄉鎮權力被收回了，但責任卻沒有完全收回，環保、土地、安全生產、計劃生育、綜治維穩等都要靠鄉鎮去落實。此外，鄉鎮一級基本沒有執法權，但是在實際執行上級分配工作任務的時候，又經常遇到需要執法的情況，于是只能由鄉鎮干部進行口頭勸阻，由此造成不少工作開展起來比較困難，完成不了又面臨被上級追責的問題。縣里的執法部門變成了監管和追責部門，無執法權的鄉鎮反而成了“執法部門”。這種情況在秸稈禁燒、違建拆除、大氣污染防治、上訪等方面均不同程度地存在。第二，鄉鎮擁有的財權和事權不對等。鄉鎮財政是鄉鎮政府履行職能的經濟基礎，財力的大小決定和制約著鄉鎮職能的范圍和發揮的程度。自2006年取消農業稅后，鄉鎮政府失去了一項固定稅源，財政收入大幅減少，但是承擔的事務卻在不斷增加。維持鄉鎮正常運轉和義務教育、公共衛生、社會治安、信訪穩定等許多方面都需要財政開支，而許多鄉鎮經濟還是以農業生產為主，工商企業較少，稅收來源有限。此外，鄉鎮政府的支出大部分來自上級撥款，由于鄉鎮的直接上級——縣政府也經常面臨財政困境，而其擺脫財政困境的重要途徑之一，便是憑借行政強勢地位擠壓鄉鎮政府的財政空間，這種情況使鄉鎮政府本就十分有限的財力進一步被削弱。⑦

3.鄉鎮政府角色功能在實踐中錯位

中央已經明確了鄉鎮政府應該承擔的角色和職能，但在實際工作中鄉鎮政府的角色功能往往錯位，突出表現為越位和缺位。一是職能越位。所謂“越位”，就是承擔了不屬于政府的職能而花費了大量的人力和物力。當前，不少鄉鎮政府仍然是“經濟偏好型”政府，往往習慣于通過“圈地招商”等方式，以政府決策代替市場選擇，以項目建設和吸引投資的多少論成敗，甚至以政府直接投資帶動企業項目和資金落戶本地。⑧第二，職能缺位。所謂“缺位”，就是本來應該是鄉鎮政府承擔的職能結果沒有或很少提供。當前，鄉鎮政府在向農村提供公共產品和公共服務等方面仍然存在諸多不到位的地方。例如，針對農村青壯年勞動力開展的信息咨詢、技能培訓和就業指導仍然較少；農技推廣、畜牧養殖、疫病防控、環境保護、農田水利等基礎設施和公共服務配套方面仍然不足等。

4.鄉鎮干部推動政府職能轉變的動力不足

鄉鎮干部的思想觀念和專業素養，關系著政府職能的履行成效。管理學中的雙因素理論告訴我們，影響人們行為的因素主要有兩類：一是保健因素，如工作環境、工資水平、個人生活、社會福利和地位等；二是激勵因素，如成就感、得到認可與獎勵、個人能夠得到成長和發展等。保健因素處理不好，員工容易產生不滿、消極怠工等行為。激勵因素處理得不好，不能激發員工的潛能，員工干事創業沒有主動性。實際上，鄉鎮政府在公務人員管理中保健因素和激勵因素都處理得不太好，導致鄉鎮干部工作動力不足。一方面，鄉鎮工作環境較差，收入待遇較低。調查發現，大多數鄉鎮公務員月全部收入（包括基本工資、績效工資、津補貼等）才2500元左右，工作將近二十年的副科級干部才將近3000元。除去日常花費、人情開支、贍養父母和子女教育等支出外，幾乎所剩無幾，僅能維持基本的生活。另一方面，鄉鎮干部成長空間有限，工作成就感不強。調研中有的鄉鎮干部提出，針對崗位的職業技能培訓太少，不能滿足成長需要；有的干部認為晉升通道狹窄，看不到走出鄉鎮的希望。這些都導致了鄉鎮干部在履職過程中缺乏相應的動力。

四、推動鄉鎮政府職能轉變的對策

鄉鎮政府職能轉變過程中存在的問題，是多種因素共同作用的結果。推動鄉鎮政府職能轉變，也需要從多方面入手。

1.理順縣鄉關系，優化鄉鎮行政生態環境

“任務型鄉鎮”現象反映的問題實質是縣鄉關系的不合理。優化鄉鎮行政生態，首先要理順縣鄉關系。第一，要以推進權力清單制度改革為契機，明確縣級政府的權力邊界。把縣級政府對鄉鎮政府行使的職權名稱、依據、流程等方面進行詳細梳理，以列舉的方式形成清單，然后向社會公布。縣級政府要貫徹“法無授權不可為”的原則，避免對鄉鎮政府隨意分配任務和施加壓力，使鄉鎮政府心無旁騖地履行固有職能。第二，改進縣級政府對鄉鎮政府的績效考核機制。績效考核關系到鄉鎮政府的財政權益分配和鄉鎮主要領導的政治前途，是引導鄉鎮政府履行職能的指揮棒。適當的績效考核可以提高鄉鎮干部干事創業的動力，但這種考核不能太多太濫，更不能“一刀切”或者動輒“一票否決”。改進鄉鎮績效考核機制，需要根據鄉鎮工作的實際，分類分情況考核。一方面可以引入政府、群眾和社會多元參與機制，提高鄉鎮干部和基層群眾參與度；另一方面，可以改革考核指標權重系數，降低經濟發展和招商引資的指標權重，提高環境保護、扶貧開發、公共服務等事項的指標權重，發揮好考核的導向作用。

2.提高鄉鎮政府自主能力，改變權責不等狀況

改變鄉鎮政府權限與責任不對等狀況，可以從四個方面入手。第一，明確鄉鎮政府與垂直部門的職權和事權。按照“誰擁有權力誰承擔責任”的原則，處理好“條塊關系”，避免出現“權力上面一把抓，責任對下搞批發”的現象。第二，適當增加鄉鎮政府對派駐垂直單位的人事管理權。縣級政府派駐到鄉鎮的垂直管理單位（財政所、司法所、土地所、民政所等），由于人事權仍舊掌握在上級職能部門手中，導致垂直單位人員只對上級職能部門負責，在涉及到鄉鎮和垂直單位共同承擔的事項時，鄉鎮政府往往難以對其進行有效溝通和協調，由此導致的推諉扯皮現象時有發生。建議在對鄉鎮派駐單位人員進行考核特別是干部任命時，賦予所在鄉鎮領導一定的人事任免建議權和考核權，由此提高鄉鎮政府的協調能力。第三，適當增加鄉鎮政府的財權，充實鄉鎮財政。鄉鎮稅收來源較少，收入有限，其正常運轉主要依靠縣級財政轉移支付。因此，縣級政府應根據鄉鎮承擔的事權范圍，因地制宜地提高對鄉鎮財政轉移支付的額度，使其財權和事權相一致。第四，適度增加鄉鎮政府的執法權。對于那些必須由鄉鎮政府承擔的社會事務，諸如民政、計劃生育、農田水利建設等事項，應實現執法權限重心下移，提高鄉鎮政府在這些領域的管理權威。對于一些專業性較強的經濟社會事務，例如工商、稅務、城建、環保等，應由上級職能部門管理并承擔相應責任。

3.對鄉鎮政府角色功能進行恰當定位

恰當定位好自身角色功能，才能有效避免職能錯位。第一，要轉變觀念，實現鄉鎮政府職能由管理到服務轉變。要按照中央《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》要求，以增強鄉鎮干部宗旨意識為關鍵，以強化鄉鎮政府服務功能為重點，實現由管理向服務轉變，以為農民群眾提供公共服務作為鄉鎮政府職能設置的重點。第二，要按照有所為、有所不為的原則來對政府角色功能進行定位。在工作中，鄉鎮政府必須改變經濟管理方式，正確處理好計劃和市場的關系。要從直接抓生產經營中解脫出來，把工作重點放在政策引導、環境營造、加強社會管理和提供公共服務上來。要把鄉鎮政府不該管也管不好的職能剝離出去，交還給市場和社會，扮演好“裁判員”“監管員”和“服務員”的角色。

4.完善激勵機制，增強鄉鎮干部內在履職動力

增強鄉鎮政府職能轉變的內在驅力，需要做好兩個方面工作。第一，要重視保健因素，穩步提高鄉鎮干部的工資收入，滿足基本的物質需求。古人云：“倉廩實而知禮節，衣食足而知榮辱。”鄉鎮干部長期處于低收入狀態，敬業精神、干事創業激情勢必很難得到充分發揮。因此，需要不斷提高鄉鎮干部基本工資、福利補貼、生活保障等待遇，改善他們的工作條件，讓鄉鎮干部擁有更多的獲得感。第二，要抓好激勵因素，豐富鄉鎮干部成長通道，滿足他們的成長需要。要挖掘鄉鎮干部的潛力，根據干部特點安排富有挑戰性的工作，提高鄉鎮干部工作的成就感。可以通過人才交流、崗位輪換等方式提高鄉鎮干部的工作能力。還可以借助有針對性的內部培訓或外部參觀學習來幫助鄉鎮干部開闊眼界視野、更新知識體系，開發他們自身的潛力。

注釋

①李水金：《中國鄉鎮政府改革的五種模式及其評析》，《理論與改革》2010年第6期。②任寶玉：《服務型鄉鎮政府建設的體制性障礙分析——以河南劉鄉為個案》，《社會主義研究》2014年第1期。③鄭子青：《強化農村基本公共服務》，《人民日報》2011年11月29日。④參見曾文：《“任務型鄉鎮”政府職能轉變的困境及出路》，《海峽科學》2016年第5期。⑤“鄉鎮干部問卷調查”系作者及其團隊于2017年1月份對豫東某縣近百名鄉鎮干部開展的實地問卷調查。此次調查共發放問卷100份，收回有效問卷92份。數據來源根據問卷調查結果統計整理而得。⑥國務院發展研究中心課題組：《從十省（區）二十個鄉鎮的調查看殘缺的鄉鎮政府權力體系（中）》，《科學決策》2005年第2期。⑦姚銳敏：《全面推進依法行政視角下的鄉鎮行政體制改革研究》，《中州學刊》2013年第5期。⑧參見劉兆鑫：《城鄉統籌發展與鄉鎮政府職能轉變》，《中州學刊》2013年第10期。

責任編輯：浩淼文刀

Studies on the Transformation of Township Government Functions

in the New Period of Time

Ma Junzhao

Abstract：The function transformation is of great significance for the construction of service-oriented government in villages and towns and for the modernization of township governance. The current "task oriented-township" administrative ecological environment has not changed fundamentally； the power of township government is not equivalent to its responsibility； its role is dislocated； the motivation of promoting the transformation of government function is not strong enough. All of that are dilemmas existing in the transformation of township government function. Therefore， we need to straighten out the relationship between county and township， optimize the township administrative ecological environment， improve the autonomy of township government， change the status of inequalities between its power and responsibility， locate the role of township government properly， and enhance the inner drive of township government function transformation.

Key words：township government； institutional reform； government function； function transformation中州學刊2017年第7期圈子腐敗現象及其治理路徑透析2017年7月中 州 學 刊July，2017

第7期（總第247期）Academic Journal of ZhongzhouNo.7