城鎮化背景下失地農民社會保障初探

邱 超 楊繪中

(中央司法警官學院 北京 100000)

?

城鎮化背景下失地農民社會保障初探

邱 超 楊繪中

(中央司法警官學院 北京 100000)

社會保障是社會文明和進步的重要標志，隨著我國城鎮化、工業化進程的加快，導致大量的農村土地資源被征用，越來越多的土地成為了非農建設用地，許多農民失去了大部分甚至全部的土地，使我國社會中形成了一個全新的弱勢群體一失地農民。當前，對于失地農民的社會保障制度并不完善，失地農民的合法權益得不到有效維護，各種沖突頻繁發生，嚴重影響社會和諧。因此，當前對失地農民社會保障制度的研究具有理論和現實意義。首先，建立失地農民社會保障制度是落實城鄉統籌戰略的具體體現；其次，建立失地農民社會保障制度可以彌補城鄉二元結構下社會保障體系的不足；最后，建立失地農民社會保障制度能體現社會公平、維護社會和諧。

失地農民；社會保障

一、研究背景

據相關調查資料顯示，2010年中國失地農民的數量已經超過了5000萬人，預計到2020年人數將會超過1.5億人，這么多失地農民的出現，背離了工業化、城市化的發展初衷。①失地農民社會保障問題也受到了社會的廣泛關注和反思，中國失地農民社會保障問題能否得到合理的解決，在很大程度上關系著中國社會的穩定和經濟的發展。因此，怎樣妥善合理地解決失地農民的社會保障問題不僅成為政府函待解決的問題，同時也成為社會普遍關注的話題。失地農民社會保障問題影響了我國經濟的正常運行，同時也對我國全面建成小康社會和和諧社會的構建起到了阻礙作用。所以，采取積極措施處理好中國社會發展中的失地農民社會保障問題具有十分重要的現實意義。

二、失地農民的現狀分析

(一)城鎮化速度與失地農民的關系

年份項目城鎮化率城鎮化增長速度GDP總量(萬億)GDP增長速度200340．50%1．10%11．679．10%200441．80%1．30%13．659．50%200543．00%1．20%18．239．90%200643．90%0．90%20．9410．70%200744．90%1．00%24．6611．40%200845．70%0．80%30．079．00%200946．60%0．90%33．548．70%201049．90%3．30%39．810．30%201151．30%1．40%47．169．20%201252．60%1．30%51．937．80%201353．70%2．10%56．887．70%

2013年，我國的城鎮化率達到53.7070，城市常住人口第一次超過農村，這意味著我國的城鎮化發展進入了新階段，農民失地量又上了一個新的臺階，而對應的失地農民的社會保障為題進入一個新的階段。從上面的統計表和分析圖可以看出，自2003年開始，我國的城鎮化率一路飆升，GDP總量和城鎮化率呈正相關，也在不斷升高，而城鎮化和GDP不斷上升的代價就是農民的不斷失去土地，這無形中給中國整個社會的保障體系出了難題。伴隨著城鎮化的推進是大量的農業用地轉換成為非農業用地，大量的農民在城市的擴張或城鎮的建設中失去土地，失地農民群體不斷壯大。我國目前正處于經濟轉型時期，由社會財富分配不均帶來的社會矛盾被激化，在眾多問題中，尤其突出的是失地農民的社會保障問題。1992年黨的十四大召開，在這次會議中我國確立了以建設社會主義市場經濟為改革目標。自此以后，我國就進入城鎮化飛速發展的階段，大量的農業用地被征用。根據《全國土地利用總體規劃綱要》中的預測，中國到2020年由于城市規模的擴大，被征用的土地將達到6900萬畝，這意味著會有更多農民的土地被占用。按照中國目前的城鎮化速度，每年新征用的農業用地至少有500萬畝，而由于被征用的土地一般處于城郊，人均土地占有量較少，約為0.7畝。這樣推算的話，每年由于新征用農業用地而增加的失地農民至少七百萬，到2020年，失地農民的數量將會超過1.5億。③

(二)城鎮化不斷發展所帶來的社會保障問題

由于城鎮化的不斷發展和城市建設用地的需求不斷增加所帶來的失地農民的社會保障問題將會變得更為突出，這種問題將會表現在以下三個方面：首先是城市的擴張帶來的日益增長的對土地的需求和農村不清晰的土地產權制度造成的補償標準偏低，農民在征地過程中處于被動地位等一系列的問題；其次，是補償方式的不合理，目前我國較多的仍采取的是一次性補償，這種補償方式沒有考慮到失地農民的社會保障問題，沒有辦法保證農民的可持續生計。最后，是失地農民的身份認同問題，失地農民失去了土地，己經不具備農民的天然屬性，但身份上仍被定義為農民，這就造成他們不能和城市居民一樣享受相同的社會保障。

(三)城鎮化進程中現有的社會保障模式

《中華人民共和國土地管理法》第47條規定，征地補償包括三個部分：第一部分是土地補償費，補償標準為每畝土地前三年平均產值的6-10倍，特殊情況的最高小超過15倍；第二部分是地里作物補償費，以成本或市場價作為補償標準；最后一部分是勞動力安置補助費，以每畝土地前三年平均產值的4-6倍作為補助標準;并且還補充規定，征地補償各部分之和，最高小能超過該農戶土地前三年平均產值的30倍。④城鎮化發展的不同階段，土地征收補償方式也不同。傳統城鎮化發展階段，政府采取一次性貨幣補償方式，土地一經征收，便和農民沒有任何關系，該階段土地城鎮化速度明顯快于人口城鎮化速度。但伴隨城鎮化進程的不斷加快，傳統城鎮化模式導致征地群體性事件愈演愈烈。一些地區開始嘗試進行征地補償方式改革，如推行土地換社保，即將青苗費發放給農民，土地補償費和安置補助費納入個人社保賬戶，農民到達退休年齡后可按月領取一定數額的養老金。失地農民被納入城鎮社會保障體系，一定程度上分享了城鎮化發展成果。但土地換社保實質上只是將屬于農民的征地補償分期付給農戶，加之養老金發放過程中存在其他問題，城鎮化發展仍處于改革時期，并未真正達到土地城鎮化與人口城鎮化的協調發展。

三、對失地農民社會保障的幾點探究

(一)社會保障的定義

社會保障是指國家通過立法形式確立的，以國民收入再分配方式為暫時或永久喪失勞動能力、失去工作機會的社會成員以及全體社會成員提供物質幫助，保障每個公民的基本生活需要和維持勞動能力再生產的一種制度。⑤社會保障具有強制性、社會性、福利性、人道性。根據我國的實際情況，社會保障的責任主體應該是政府和個人共同承擔，同時社會保障應該具有強制性。社會保障的基本內涵是為面臨疾病、實業、工傷等威脅時的社會成員提供物質幫助，使其不至于因為這些威肋、淪落到社會最底層，影響社會穩定。社會保障制度是社會安定的重要保證，改革開放以來，我國城鎮己基本建立完善的社會保障制度，而農村社會保障相較于城市差距仍然較大，且現有的保障制度保障力度小。

(二)失地農民社會保障的界定

農民指從事農業生產的人，失地農民從字面上解釋就是失去土地的農民，他們傳統的生活生產方式己經發生了變化，但由于我國特殊的城鄉二元體制，造成他們仍然無法擺脫農民的身份，沒有辦法順利完成角色的轉換。所以我們只能從失地農民在失去土地以前所屬類型對失地農民進行分類。在失去土地以前，可以根據農民收入的來源分為三種，第一種是純農業型，這種農民的收入主要從土地上獲得，沒有其他的收入來源，這種類型在土地被征用以后最容易淪為社會底層。因為一次性土地賠償金僅能維持一陣的生活，而他們自身不具備可持續的發展能力，這部分農民最需要社會保障。第二種是兼業農業型，土地所取得的收入不是他們收入的唯一來源，他們除了從事農業生產也從事非農業生產，非土地的依賴度不是很高。當土地被征用后，他們可以順利的完成由農業生產到非農業生產的過渡，由征地帶來的可持續生計問題不是很大，唯一的問題就是他們缺乏與城市很好地相銜接的社會保障制度。第三種就是完全擺脫了土地的束縛，不再從事農業生產或者土地所帶來的收益只占收入的極少部分，例如，農民企業家，這個群體應該是土地被征用后對自身影響最小產生問題最少的。

失地農民社會保障問題主要是指在城鎮化建設中土地被征用的農民的社會保障問題，主要包括養老保障、醫療保障、就業保障等方面的內容。本文認為失地農民社會保障應該是一種根據我國經濟發展水平和需求，制定相關的政策，出臺相應的法律法規，對征地補償款的資金進行統籌，建立可以替代土地為失地農民提供基本保障的社會穩定制度。⑥

(三)社會保障是一種國家義務

城鎮化的進程難以避免肇致失地農民的出現，失地農民社會保障權受到良好的保護既是人性尊嚴的價值需要，也是憲法宗旨的要求，更是現實的訴求。從憲法公民權利就是國家義務的結構模式看，失地農民社會保障權最為重要的保護是國家義務的有效履行。就失地農民社會保障權國家義務的體系而言，其內容涵攝具有層進關系的國家尊重義務、國家保護義務和國家給付義務三個重要組成部分。失地農民社會保障權正是以國家尊重義務為首要保護、以保護義務為基本保護、以國家給付義務為核心保護的一種社會權。

(四)社會保障制度應適度向失地農民傾斜

失地農民能夠平等地享有社會保障的前提是建立一個公平的社會保障制度體系。保障失地農民擁有參與公平競爭的權利，就要保障有一個公平競爭的良好環境。共同發展原則要體現出大多數社會成員的意愿并共同享有它，它與社會公平競爭原則是相一致的，人民的意愿是民主而公平的。公平競爭是社會公平的體現，反映在完善失地農民保障中，就是維護失地農民能夠享有公平競爭秩序，確保失地農民能夠享有合理的分配，保障失地農民在經濟社會中的穩定發展。但適當的不合理體現的也是公平對待，共同發展是保障社會弱勢群體的生存和發展。在競爭的社會中，失地農民成為社會的弱勢群體，盡管失地農民處于社會中的弱勢，但他們也應該享有公平的利益保障。現階段共同發展的主要矛盾是為了補償弱勢群體，因為在經濟活動和社會活動中失地農民己經是弱者了，如果政策不加以適當的保護，他們將只能永遠處于弱勢地位，長此以往，便形成了不公平的社會秩序。因而，失地農民群體應成為社會保障政策里不可缺少的保障對象。隨著我國社會發展，文明程度的不斷加深，對失地農民的關注和保護應在社會保障中進一步體現出來，使失地農民這一特殊弱勢群體擺脫弱勢，在社會生活中發揮積極作用。

(五)加大對失地農民的再教育

農民由于受教育程度低，文化素質和勞動技能普遍較低，其失去土地后的再就業能力也極為有限，國家應加大對失地農民的教育培訓力度，做好文化宣傳工作，提供農民的市場意識、創造意識、競爭意識等，引導農民以積極向上的心態面對生存環境的變化，使失地農民逐漸具備自我發展能力，盡快融入到城市生活體系中來。具體說來，加大對失地農民的教育培訓，增強其生存能力，可從如卜幾方面入手：第一，改造失地農民固有的保守觀念，通過教育培訓，幫助失地農民認清社會發展趨勢和就業市場行情，樹立積極就業意識，轉變就業觀念，使失地農民從被動就業轉化為主動就業；第二，對失地農民提供有針對性的職業技能培訓，秉持干什么學什么、缺什么補什么的原則，使失地農民跟上就業市場的需求形勢，增加其就業競爭力；第三，加大對失地農民的創業培訓，大力宣傳國家相關的優惠政策，鼓勵失地農民自主創業，對創業過程中可能出現的困難可通過相關政策和資金上支持給予幫扶解決；第四，確保失地農民的子女能享受和城市居民子女一樣的教育資源，打破貧困的代際轉移怪圈；第五，要明確失地農民教育培訓的經費來源，由專項財政予以支持而小能從征地補償款項中抵扣，切實保障教育培訓工作的順利開展，充分調動失地農民的再培訓與再學習熱清。

四、總結

城市化是社會發展的必然，但這種必然也使得越來越多的農民脫離土地而成為失地農民，農民失去土地面臨生存危機，若小能化解其生存危機，則會誘發社會的小穩定因素，最終也會影響城市化的質量與水平。因此，解決好失地農民的社會保障問題，成為統籌城鄉發展、建設和諧社會的關鍵一環，我們必須正視當前失地農民社會保障存在的問題，探尋可能的解決辦法，本文議從優化征地補償機制、完善征地制度與程序、將失地農民納入社保體系、提供教育與再就業培訓等四個方面入手，全面解決失地農民面臨的困境，增強其自我生存與發展的能力，使失地農民能安居樂業、養老所養、病有所醫，共享改革發展成果。

【注釋】

①叢旭文，中國失地農民社會保障問題研究，[D]，吉林大學，2013.06.01；

②叢旭文，中國失地農民社會保障問題研究，[D]，吉林大學，2013.06.01；

③丁寶才，中國失地農民社會保障問題研究，[D]，吉林大學，2009.10.01；

④陽代杰，失地農民的社會保障問題探究，[J]，西部財會，2017.01.10；

⑤李昌麒、張玲，經濟法學，[M]，中國政法大學出版社，第三十一章社會保障法律制度第二段節選；

⑥邵彥敏、陳肖舒，共享發展與失地農民社會保障，[J]，學習與探索，2017.02.07；

[1]陽代杰，失地農民的社會保障問題探究，[J]，西部財會，2017.01.10；

[2]周忠學，失地農民社會保障權國家義務研究，[D]，東南大學，2016.05.01；

[3]邵彥敏、陳肖舒，共享發展與失地農民社會保障，[J]，學習與探索，2017.02.07；

[4]丁琳琳、吳群、李永樂，新型城鎮化背景下失地農民福利變化研究，[J]，中國人口資源與環境，2017.03.15；

[5]叢旭文，中國失地農民社會保障問題研究，[D]，吉林大學，2013.06.01；

[6]丁寶才，中國失地農民社會保障問題研究，[D]，吉林大學，2009.10.01；

[7]邱伶俐，我國城鎮化進程中失地農民的社會保障問題研究，[D]，湖南大學，2014.03.02；

[8]李昌麒、張玲，經濟法學，[M]，中國政法大學出版社，第三十一章社會保障法律制度第二段節選；

邱超(1993.06-)，男，漢族，四川巴中人，碩士在讀，中央司法警官學院，研究方向：監所管理；楊繪中(1992.12-)，男，漢族，江蘇鹽城人，碩士在讀，中央司法警官學院，研究方向：犯罪矯正。