湘潭市區域建設用地節約集約利用評價理想值探討

易 浪

（湖南萬源評估咨詢有限公司，湖南·長沙 410011）

湘潭市區域建設用地節約集約利用評價理想值探討

易 浪

（湖南萬源評估咨詢有限公司，湖南·長沙 410011）

以湘潭市區域建設用地為例，在參考國土資源部《建設用地節約集約利用評價規程》的基礎上，構建湘潭市區域建設用地節約集約利用評價的指標體系；針對當前區域建設用地節約集約利用評價指標理想值研究不足的實際情況，采用規劃目標值法、發展趨勢分析法等方法確定湘潭市區域建設用地節約集約利用評價各指標理想值；通過了解湘潭市區域土地利用現狀和經濟發展趨勢，結合多種方法來確定評價指標理想值，有利于減少主觀因素造成的干擾。該方法能準確反映湘潭市區域建設用地節約集約利用水平，更具科學性、客觀性和引導性。

建設用地；土地利用評價；指標體系；理想值

城市是城鎮化和工業化集聚發展的空間實體形態，城市建設用地是城鎮化和工業化過程中生產建設活動的重要載體[1～3]。城市建設用地的節約集約利用狀況側面反映出城鎮化、工業化的發展水平，影響城市的發展質量、效率水平和功能發揮，決定了其持續發展能力。國土資源部發布的《建設用地節約集約利用評價規程》為區域建設用地節約集約利用評價提供了技術指導和依據。區域建設用地節約集約利用評價其目的在于全面掌握城市建設用地節約集約利用狀況、潛力規模與空間分布及變化趨勢，因此評價標準的制定尤為重要[4～8]。評價指標的理想值是對建設用地集約利用程度評判的標準，指標理想值的確定既是關鍵點也是難點，因此理想值確定的合理性將影響評價結果的真實性和科學性，如不能準確反映區域建設用地利用狀況，將失去評價意義[9,10]。由于各地區發展水平和現狀條件的差異，以及政府決策傾向、發展重點的不同，導致區域建設用地節約集約利用評價理想值不具有普遍性，統一標準的難以制定。

因此，本文結合湘潭市區域建設用地節約集約利用評價研究實踐，進行區域建設用地節約集約利用評價指標理想值的實證研究，探討各評價指標理想值的確定方法，并制定各指標的理想值，為合理地評價湘潭市區域建設用地集約利用程度做出貢獻，并為國土土地管理部門的科學決策提供實證依據。

1 研究區概況

湘潭市地處湖南省中偏東部，湘江中下游，與長沙、株洲共同構成湖南省政治、經濟、文化最發達的“金三角”城市群[11]。湘潭地跨東經11158～11305，北緯2721～2805；東接株洲，南靠衡陽，西鄰婁底，北界長沙，東西橫寬108km，南北縱長81km，土地總面積5006.5km2。2015年湘潭市地區生產總值1703.1億元，比上年增長9.6%。

2 方法與數據

評價對象為湘潭市區域內的全部建設用地，區域土地總面積為500581.45hm2，其中建設用地面積為79637.98hm2。在湘潭市域尺度上構建區域建設用地集約利用評價指標體系，采用規劃目標值法等方法綜合確定2015年12月31日評價時點的理想值。統計數據主要來源于2011～2016年的《湘潭市統計年鑒》，土地利用現狀調查數據來源于湘潭市國土資源局提供的2010～2015年的土地利用現狀變更調查數據。土地供應數據采用土地市場動態監測與監管系統導出的數據。

3 評價指標體系

以節約集約用地原則為指導，基于建設用地普查評價工作內涵的界定，根據《城市建設用地節約集約利用評價手冊》，湘潭市城市建設用地節約集約利用評價指標體系由指數、分指數和指標三個層次構成。本文從利用強度指數（UII）、增長耗地指數（GCI）、用地彈性指數（EI）和管理績效指數（API）5個方面構建評價指標體系，見表1。

表1 區域建設用地節約集約利用狀況定量評價指標體系Table 1 The regional construction land conservation and intensive use of ____quantitative evaluation index system

4 理想值分析與確定

目前理想值確定主要有專家咨詢法、文件資料法、發展趨勢法、最大（小）值法、目標值法、平均值法等[12～16]。湘潭市城市建設用地節約集約利用評價指標理想值依照節約集約用地原則，在符合有關法律法規、國家和地方相關標準的基礎上，依據土地利用規劃所確定的控制目標、上級分解下達的節約集約用地管理目標、湖南省或湘潭市平均狀況、湘潭市下轄各縣市區相關指標現狀值，采用專家咨詢等方法綜合確定。

4.1 利用強度指數

增長耗地指數主要由城鄉建設用地人口密度、建設用地地均固定資產投資和建設用地地均地區生產總值3個方面反映。

（1）城鄉建設用地人口密度

城鄉建設用地人口密度指基準年的常住總人口規模與城鄉建設用地總面積的比值，反映評價時點土地承載人口總量的能力，屬正向相關指標。該指標理想值采用規劃目標值法和發展趨勢分析法的基礎上，咨詢有關專家綜合確定。

《湘潭市城市總體規劃（2008～2020）》中規劃2010年湘潭市總人口為300萬人，2020年為340萬人，《湘潭市域規劃（2008～2020）》中規劃2020年湘潭市總人口為340萬人，均較好地體現了“兩型”社會建設時期湘潭市人口快速集聚的趨勢，因此確定2020年湘潭市總人口為340萬。根據《湘潭市土地利用總體規劃（2006～2020）》中確定的湘潭市土地利用主要調控指標，2020年湘潭市城鄉建設用地規模為63197hm2。根據城鄉建設用地人口密度公式計算得到城鄉建設用地人口密度的目標值為5380 人/km2。

發展趨勢分析法是通過查閱《湘潭市統計年鑒》獲取2010～2015年湘潭市常住人口數據，選用一元線性回歸方法預測2020年人口數據，擬合R2為0.9939，因此2020年湘潭市人口預測值為290.07萬人；根據《湘潭市土地利用總體規劃（2006～2020）》中確定的湘潭市土地利用主要調控指標，2020年湘潭市城鄉建設用地規模為63197hm2；根據城鄉建設用地人口密度的計算公式，該指標理想值為4590人/ km2。

城鄉建設用地人口密度屬正向相關指標，指標理想值原則上愈大愈佳，為了提高建設用地地均固定資產投資的效益，因此結合規劃目標值法和發展趨勢分析法，咨詢有關專家意見后最終確定城鄉建設用地人口密度的理想值為5380萬元/km2。

（2）建設用地地均固定資產投資

建設用地地均固定資產投資屬正向相關指標，反映評價時點土地投入狀況，該指標理想值采用規劃目標值法和平均值法的基礎上，咨詢有關專家綜合確定。

根據《湘潭市土地利用總體規劃（2006～2020年）》，湘潭市到2020年規劃建設用地面積控制在81365hm2。“十二五”期間，湘潭市地區生產總值由2010年的894億元增加到2015年的1703.1億元，年均增長11.6%；五年累計完成固定資產投資6068億元，年均增長30.4%。根據《湘潭市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，規劃“十三五”期間湘潭市地區生產總值年均增長9%以上，固定資產投資年均增長15%。根據湖南省統計局發布數據，2015年湘潭市GDP增速已回落到9.6%，因此將湘潭市2016～2020年GDP年均增長速度設置為9%，湘潭市2016～2020年固定資產投資年均增長速度設置為15%。由此以2015年湘潭市GDP和固定資產投資為基礎，推算出2020年湘潭市GDP總量和固定資產投資分別為2620.43億元和3631.3億元。根據建設用地地均固定資產投資公式計算得到建設用地地均固定資產投資的規劃目標值為44629.75萬元/km2。

經測算2011～2015年，湘潭市固定資產投資占GDP比率分別為：57.84%、69.70%、84.19%、92.15%和105.99%，平均值為81.97%，根據湘潭市近5年固定資產投資額與GDP比值的平均狀況，由此預測2020年湘潭市固定資產投資規模為2620.43億元×81.97%=2147.97億元，根據建設用地地均固定資產投資公式計算得到建設用地地均固定資產投資的目標值為26399.12萬元/km2。

建設用地地均固定資產投資屬正向相關指標，指標理想值原則上愈大愈佳，與此同時2015年湘潭市建設用地地均固定資產投資為22607.08萬元/km2。為了提高建設用地地均固定資產投資的效益，因此確定建設用地地均固定資產投資的理想值為44629.75萬元/km2。

（3）建設用地地均地區生產總值

建設用地地均地區生產總值屬正向相關指標，反映評價時點土地產出效益狀況和土地承載經濟總量的能。結合湘潭市國民經濟發展相關規劃以及經濟發展的實際情況，我們確定未來湘潭市GDP年均增長率為9%，以2015年的GDP為基礎從而推算出2020年地區生產總值為2620.43億元。根據《湘潭市土地利用總體規劃（2006～2020）》中確定的湘潭市土地利用主要調控指標，2020年湘潭市建設用地總規模為81365hm2。根據建設用地地均地區生產總值計算公式，得到2020年建設用地地均地區生產總值目標值為32205.86萬元/km2。

4.2 增長耗地指數

增長耗地指數主要由單位人口增長消耗新增城鄉建設用地量、單位地區生產總值耗地下降率、單位地區生產總值增長消耗新增建設用地量和單位固定資產投資消耗新增建設用地量4個方面反映。

（1）單位人口增長消耗新增城鄉建設用地量

單位人口增長消耗新增城鄉建設用地量是反映人口增長消耗的新增城鄉建設用地狀況，屬反向相關指標，采用目標值法和發展趨勢分析法綜合確定。

發展趨勢分析法是通過查閱《湘潭市統計年鑒》獲取2010～2015年湘潭市常住人口數據和城鄉建設用地數據，采用一元線性回歸方法預測2020年人口和城鄉建設用地的預測值分別為290.07萬人和68758.31hm2，2010年人口和城鄉建設用地分別為275.22萬人和61812.96hm2；根據單位人口增長消耗新增城鄉建設用地量的計算公式，該指標理想值為467.70m2/人。

根據《湘潭市城市總體規劃（2008～2020）》和《湖南省湘潭市土地利用總體規劃（2006～2020）》，規劃2010年和2020年湘潭市總人口分別300萬人和340萬人，而2010年和2020年湖南省省級規劃下達的湘潭市城鄉建設用地規模分別為57994hm2和63197hm2。根據位人口增長消耗新增城鄉建設用地量計算公式，計算得到單位人口增長消耗新增城鄉建設用地量為301.95m2/人。

單位人口增長消耗新增城鄉建設用地量屬反向相關指標，指標理想值原則上越小越佳，因此結合發展趨勢分析法和目標值法，最終確定單位人口增長消耗新增城鄉建設用地量理想值為301.95m2/人。

（2）單位地區生產總值耗地下降率

單位地區生產總值耗地下降率是反映經濟增長耗地下降的速率，屬正向相關指標。湖南省逐級分解下達給湘潭市的“十二五”期間單位地區生產總值耗地下降率目標任務為30.11%，通過目標任務推算湘潭市年均單位地區生產總值耗地下降率為6.80%，而湘潭市整體單位地區生產總值耗地下降率為8.68%，已遠遠超過了湖南省下達的下降目標。而從《湘潭市城市總體規劃（2010～2020年）》可知，湘潭市城市總體規劃指標體系中對湘潭市單位地區生產總值耗地下降率做了約束性規定，規定2016～2020年湘潭市單位地區生產總值耗地下降率為9%，因此確定單位地區生產總值耗地下降率的理想值為9%。

（3）單位地區生產總值增長消耗新增建設用地量

單位地區生產總值增長消耗新增建設用地量是反映經濟增長消耗的新增建設用地狀況，屬反向相關指標，采用極值法和規劃目標值法綜合確定。根據《湘潭市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中對單位地區生產總值增長消耗新增建設用地量做了約束性的規定，其區間為0.4445～0.3067km2/億元，利用極值法取最小值為理想值，則理想值為30.67m2/萬元。

2020年湘潭市區域整體地區生產總值預測值為2620.43億元，2010年湘潭市區域整體地區生產總值為894億元，土地利用總體規劃確定2010～2020年湘潭市新增建設用地規模控制在12078hm2，由此計算出單位地區生產總值增長消耗新增建設用地量的規劃目標值為6.70m2/萬元。綜合分析規劃目標值法與極值法確定的理想值，同時考慮湘潭市單位地區生產總值消耗新增建設用地量區間從0.4445～0.3067km2/億元波動幅度較大，并且單位地區生產總值增長消耗新增建設用地量屬反向相關指標，指標理想值原則上越小越佳，因此通過專家咨詢，最終確定單位地區生產總值增長消耗新增建設用地量的理想值為6.70m2/萬元。

（4）單位固定資產投資消耗新增建設用地量

單位固定資產投資消耗新增建設用地量是反映單位投資消耗的新增建設用地狀況，屬反向相關指標，規劃目標值法確定。根據《湘潭市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，規劃“十三五”期間湘潭市固定資產投資年均增長15%，因此2010～2020年間湘潭市全社會固定資產投資累計總額將達到20699.61億元，土地利用總體規劃確定的2010～2020年新增建設用規模控制為12078hm2，由此計算單位固定資產投資消耗新增建設用地量規劃目標值0.58m2/萬元。

4.3 用地彈性指數

用地彈性指數主要由人口與城鄉建設用地增長彈性系數和地區生產總值與建設用地增長彈性系數方面反映。

（1）人口與城鄉建設用地增長彈性系數

人口與城鄉建設用地增長彈性系數屬于正向相關指標，反映建設用地消耗與自身社會發展的協調程度。通過2011～2015年的湘潭市統計年鑒和變更調查數據成果收集人口和城鄉建設用地現狀數據，根據指標含義計算2015年湘潭市和下轄縣市區的現狀值，2015年湘潭市人口與城鄉建設用地增長彈性系數指標現狀值為0.57，2015年湘潭市下轄縣市區人口與城鄉建設用地增長彈性系數現狀值的1/4分位數法得出的理想值為1.31。與此同時《標準規范》中提到人口與城鄉建設用地增長彈性系數理想值確定以湘潭市指標現狀值為基礎，結合其他類比城市情況、下轄各行政單元指標現狀值等綜合確定，原則上不低于1.0。結合相關專家意見以及湘潭市實際情況，綜合考慮確定人口與城鄉建設用地增長彈性系數的理想值為1.0。

（2）地區生產總值與建設用地增長彈性系數

地區生產總值與建設用地增長彈性系數屬于正向相關指標，反映建設用地消耗與自身經濟發展的協調程度。根據《湘潭市土地利用總體規劃（2006～2020）》中確定的湘潭市土地利用主要調控指標，2010至2020年湘潭市新增建設用地規模為12078hm2，因此可知建設用地增長率為16%。根據《湘潭市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，規劃“十三五”期間湘潭市地區生產總值年均增長9%以上，由此可知2010年至2020年湘潭市GDP增長率為193%，通過計算公式得出地區生產總值與建設用地增長彈性系數理想值為12.06。

4.4 管理績效指數

管理績效指數主要由城市存量土地供應比率和城市批次土地供應比率方面反映。

（1）城市存量土地供應比率

城市存量土地供應比率屬于正向相關指標，反映存量用地盤活促進節約集約用地的管理效果。國土資源部簽發的《關于推進土地節約集約利用的指導意見》中強調重點盤活存量建設用地，其中提到了具體標準，“制定促進批而未征、征而未供、供而未用土地有效利用的政策，將實際供地率作為安排新增建設用地計劃和城鎮批次用地規模的重要依據，對近五年平均供地率小于60%的市、縣，除國家重點項目和民生保障項目外，暫停安排新增用地指標，促進建設用地以盤活存量為主”。湘潭市前五年城市存量土地供應比率平均值為26.04%，而2011～2015年存量建設用地供應面積為1052.08hm2，存量建設用地供應面積供應比率為22.44%。理論上，對于完備的土地市場該指標的理想值應趨于100%，但考慮到我國土地市場發展較晚。城市存量土地供應比率作為正向指標，值越大越佳，結合分析湘潭市前五年城市存量土地供應比率實際值和存量土地供應比率平均值，咨詢有關專家確定其理想值為26.04%。

（2）城市批次土地供應比率

城市批次土地供應比率屬正向相關指標，反映新增用地供應管理促進節約集約用地的效果。采用湖南省國土資源廳歷年對供應率的考核標準（四六八原則），即2012～2014年批次土地供應率應完成80%、60%和40%確定。通過匯總湘潭市2012～2014年批準批次土地供應面積，2012～2014年湘潭市累計批準批次土地總面積為5063.21hm2，按照四六八原則，到2014年底應完成3131.44hm2土地供應，綜合供應率為61.85%，因此四六八原則計算確定的城市批次土地供應比率為61.85%。

表2 湘潭市區域用地狀況整體評價指標理想值匯總Table 2 Regional land use situation overall evaluation index ideal value summary table of Xiangtan city

5 結論

（1）區域建設用地集約利用評價一個關鍵的環節是確定評價指標的理想值，理想值的標準對土地集約利用評價結果及評價結果的客觀性與準確性產生直接的影響。在確定理想值的過程中，應當結合多種方法，具體問題具體分析，突出理想值確定的科學性，科學合理的解決問題。本文類比不同的方法制定了湘潭市節約集約利用評價指標的理想值。

（2）在掌握湘潭市土地利用現狀水平和未來經濟發展趨勢的基礎上，以城市總體規劃、土地利用總體規劃及相關法規為依據，采取發展趨勢分析法、規劃目標值法、平均值法和四分之一分位數等多種定量方法來確定評價的理想值，可有效避免因專家打分法確定評價指標理想值的主觀性。區域建設用地節約集約利用評價是一項延續性較強的工作，從理想值結果來看，符合湘潭市未來城市的發展狀況，反映出本文提出的區域建設用地節約集約利用評價理想值確定過程合理，對其他地區城市建設用地節約集約利用評價理想值的確定提供參考依據。

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Determining ideal values for economical and intensive assessment of regional construction land in Xiangtan city

YI Lang
(Wanyuan Valuation & Consultation Co., Ltd., Hunan Changsha 410011, China)

This paper constructs an indexing system for the evaluation of regional construction land. This system is based on the “Evaluation and Regulation of Construction Land Intensive and Intensive Use,” and refers to Xiangtan City as a case study. The paper refers to the actual situation, namely, the shortage of an ideal value evaluation index for construction land and its intensive utilization, and the ideal value for each index of Xiangtan city’s regional construction land. Then, the extent of conservation and intensive utilization are determined using the “planned target value” and development trend analysis methods. Combining the assessment of Xiangtan’s regional land use status and economic development trends with a variety of methods helps us to determine the ideal value of the evaluation index. This method is conducive for reducing interference caused by subjective factors. It can also accurately reflect the levels of economic and intensive land use for construction in Xiangtan City in a manner that is simpler and more scientific and objective.

construction land; land use assessment; index system; ideal values

F293.22

：A

：2095-1329(2017)02-0096-05

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.02.023

2017-02-16

修回日期: 2017-03-15

易浪(1989-),男,碩士,工程師,主要從事土地集約利用評價等研究.

電子郵箱: 148167735@qq.com

聯系電話: 0731-84432609

中國土地勘測規劃院外協項目:“土

地資產核算試點工作”(2016-39-2)