大學治理結構視域下的高校黨風廉政制度體系研究

汪保安

摘要 在國家進入制度體系反腐新階段，必須在從嚴治黨、紀檢體制改革、完善大學治理結構、提高人才培養質量等角度，深刻理解高校黨風廉政制度建設的意義。按照大學權力配置和運行，討論高校黨風廉政制度體系在決策層面的規范性、執行層面的薄弱環節、監督層的程序性等方面存在的突出問題。加強高校黨風廉政制度體系建設，必須加強頂層設計，發揮黨委的主體作用、大學章程的引領作用、全體師生的參與作用。

關鍵詞 大學治理結構 廉政建設 制度體系

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2017.06.002

“把權力關進制度的籠子里”，全面加強反腐倡廉制度建設，依靠制度管權管人管事，是深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭的治本之策。深化高校黨風廉政制度建設，是推進依法治校、構建現代大學制度的基本保證。在國家進入制度體系反腐的新階段，必須結合大學章程建設，重新審視高校黨風廉政制度建設現狀和存在問題，積極深化高校黨風廉政制度建設，健全權力決策、執行、監督相協調的制度體系。

1深化高校黨風廉政建設制度的必要性和緊迫性

高校黨風廉政制度建設是加強高校黨建工作的需要，必須貫徹黨要管黨、從嚴治黨的方針，把握新時期黨風廉政建設的特征和任務，成為推動高校全面深化改革的動力和源泉。

從嚴治黨依法治國的客觀要求。黨的十八屆四中全會強調全面推進依法治國，對貫徹落實全面從嚴治黨、依法治國指明了方向。完整的國家治理體系包括國家價值體系、國家制度體系和國家廉政體系，而紀檢體制從屬于國家廉政體系，是國家治理的一部分。黨風廉政建設制度是黨內法規體系的有機組成部分，是落實依法治國精神的應有之義，也是高校黨委、紀委必須抓好的重要工作內容。

紀檢體制改革的現實需要。黨的十八屆三中全會提出了深化黨的紀律檢查體制改革的重大戰略，明確落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任。中央政治局通過的《黨的紀律檢查體制改革實施方案》，明確2020年要逐步形成切合實際、有效管用的反腐敗機制和制度體系。

完善大學治理結構的必然選擇。國務院《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》，強調要建立中國特色現代大學制度、完善大學治理結構。大學章程是現代大學制度的基石，是明確大學內部治理結構、形成高校“決策、執行、監督”權力制約與協調機制的“憲法”。高校規章制度是大學章程的具體化、規范化與制度化，必須以大學章程為依據，保證內部規章制度的完善、協調和統一。

提高人才培養質量的時代要求。高校學生是國家未來的建設者和國家黨政干部的重要來源人群，其廉政素養對國家今后的社會廉政風氣具有重大影響。“立德樹人”是教育根本任務，成為深化教育改革的時代主題。加強高校廉政制度體系建設，有序規范地開展高校學生的廉政教育和引導工作，是提高學生廉政素質的重要手段，在推動廉政建設中具有戰略意義。

2高校黨風廉政建設制度體系存在的問題

從整體上看，我國高校已基本形成層次分明、覆蓋面廣、內容全面的反腐倡廉制度體系框架，但客觀上仍然還存在一些不容忽視的問題。

決策制度規范性不夠。宏觀地看，高校的決策層面可分為學校決策和學院決策，相對應的制度分別為黨委領導下的校長負責制、“三重一大”制度和學院黨政共同負責制。通過這3個決策制度的網絡調查發現，高校普遍能按照《高等教育法》要求，制定黨委領導下的校長負責制實施細則，包括黨委全委會、黨委常委會、校長辦公會議事規則。但仍有一些高校缺乏“三重一大”制度和學院黨政共同負責制，在學院層面的“三重一大”制度嚴重缺少，反映出高校和學院領導班子對民主決策、規范決策的制度不健全。同時，高校普遍缺少決策監督機制，高校紀檢監察部門、教授委員會、教師代表大會等作為監督主體，缺乏參與學校和學院重大事項決策和執行過程的制度保障。

執行制度存在薄弱環節。按照高校黨風廉政建設制度功能構成情況，可把執行層面的制度劃分為四類：即落實黨風廉政建設責任制方面、改進作風建設方面、干部和黨員管理方面、重點領域和關鍵環節管理方面。在落實黨風廉政建設責任制方面主要包括3項制度，分別是黨風廉政建設責任制、黨風廉政建設黨委主體責任和紀委監督責任、懲治和預防腐敗體系2012-2017年工作規劃實施辦法。在作風建設方面主要包括7項制度，分別是黨務公開、校務公開、改進作風的規定、三公經費使用、聯系群眾、教師職業道德、校領導接待日等。在干部和黨員管理方面主要包括8項制度，分別是干部選拔任用、教育培訓、干部考核、重大事項報告、民主生活會、述職述廉、廉政檔案、廉政公示等。在重點領域和關鍵環節管理方面主要包括10項制度，分別是招生、招標、考試、基建項目、新校區建設、物資采購、財務管理、科研經費、校辦企業、學術誠信等。從調查情況來看，大部分高校在執行層面的制度存在著以下問題：一是制度缺項，例如，缺少三公經費使用、教師職業道德、干廉政檔案、廉政公示、學術誠信等。二是制度陳舊老化，沒有及時進行修訂完善，仍有不少高校的執行制度是10多年前制定的。三是制度沖突，表現在制度可能源自不同的職能部門，口徑不一，導致制度之間缺乏呼應、相互沖突。

監督制度程序性不強。監督權貫穿于權力運行的全過程，從黨風廉政建設監督制度設計和職能分工來劃分，監督層面的制度主要分為三類，即教職工代表大會監督、審計監督、紀檢監察監督。教職工代表大會制度主要是宏觀制度，包括學校和學院兩個層次。審計監督方面主要包括3項制度，分別是內部審計、財務預決算審計、干部經濟責任審計。紀檢監察方面主要包括11項制度，分別紀委職責及議事規則、廉政文化建設、黨風監督員（特約監察員）、黨風廉政建設責任制考核、談話誡勉、責任追究、違紀處理、申訴處理、信訪工作、招生錄取、招標監督。調查結果顯示，監督層面的制度存在著以下主要問題。一是責任追究制度缺少，只在極個別高校中能查找到相關內容；二是程序化不夠，規定太籠統，沒有流程圖，可操作性不強；三是協作程度不高，缺少多部門監督工作的協調機制，無法形成監督合力；四是信息化程度不高，一般只公布地點、電話、郵箱等信息，缺乏利用現代信息技術進行監督的制度設計。

3深化高校黨風廉政制度體系建設的途徑探索

黨風廉政建設制度體系是一個集教育、監督、預防和懲治于一體的實踐體系。按照從嚴治黨依法治國的理念、紀檢體制改革的實踐和內部治理的要求，高校必須重新審視黨風廉政建設制度，加強制度體系頂層設計，構建制度總體框架，細化制度分層分類，明確可操作化的程序保障，通過扎實細致的廢、改、立、留等工作，進一步建立健全高校黨風廉政建設制度體系。

3.1從嚴治黨，發揮黨委的主體作用

黨委是推進和完善黨風廉政建設制度體系的主體。在黨委領導班子的集體責任方面，主要包括加強組織領導、健全工作機制、選好用好干部、抓好作風建設、領導和支持查辦案件、深入推進源頭治理、強化權力制約和監督、改進巡視工作等八項主要責任。在深入推進源頭治理中，要求貫徹落實中央《建立健全懲治和預防腐敗體系2013-2017年工作規劃》，深化懲治和預防腐敗體系建設，貫徹落實黨風廉政建設法規制度，推進廉政文化建設，形成不想腐、不能腐、不敢腐的長效機制。

以落實黨風廉政建設責任制為抓手推動制度建設。要加強組織領導，根據領導班子和人員變動情況，及時調整黨風廉政建設領導小組。完善權力配置、運行約束、監督懲處系列制度，健全既相互制約又相互協調的權力結構和運行監督機制。按照黨風廉政建設責任制和懲防體系工作規劃的要求，全面梳理黨風廉政建設現有制度，注重查找和彌補人財物重點崗位與權力運行關鍵環節方面缺失的制度，從源頭上預防腐敗現象的發生。

3.2依法治校，發揮大學章程的引領作用

基于權力運行明確重點建設制度。高校內部權力劃分為決策權、執行權和監督權，決策權處于中心地位，注重科學和民主；執行權處在中間環節，更為關注效率；監督權貫穿于權力運行的全過程，發揮約束保障作用。一要重點圍繞領導班子和主要負責人加強決策制度建設，抓住制度建設的“關鍵點”。應該圍繞“黨委主體責任、紀委監督責任”的總部署，按照集體決策、“三重一大”、作風建設、聯系師生、“一把手”考評等制度要求，加強對領導干部特別是主要領導干部的質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度建設。二要重點健全招生、基建項目、物資采購、財務管理、科研經費、校辦企業、學術誠信等高校腐敗易發多發“七個關口”的制度，規范權力運行中的“風險點”，推進適合教育規律與特點的懲治和預防腐敗體系建設。三要重點健全教職工代表大會監督制度建設，彌補制度建設的“薄弱點”。教育法規明確規定，“學校教職工代表大會是教職工依法參與民主管理和監督的基本形式”。要進一步明確和落實教代會的職權，完善教職工代表大會相關制度，制定教職工代表討論通過學校有關規章制度、民主評議領導干部、監督有關職能部門落實教代會決議等程序。

基于目標任務加強制度協調配套。推進高校黨風廉政建設制度建設，必須于法有據、上下銜接、環環相扣，形成完整閉合的鏈條。一要注重制度的系統性，各單項制度的制定與修改，要與其他相關制度協調配合，形成制度體系，發揮整體效能。二要注重制度的配套性，既重視實體性制度建設和程序性制度建設，又注重制度的層次性建設，解決好制度的缺位、越位和錯位等問題。三要注重制度的約束性，探索建立責任追究工作機制，明確責任追究操作實施辦法，增強責任追究的規范性、嚴肅性。

3.3監督制約，發揮師生的參與作用

加強宣傳發揮制度教育作用。制度是人設計出來的，落實制度也要靠人來實施，要充分理解宣傳教育在黨風廉政建設中的基礎性作用，以領導干部為重點，加強制度的宣傳教育。著力構建“大宣教”格局，營造校園輿論氛圍，注重運用網絡媒體，搭建承載制度平臺，使師生了解制度、熟悉制度、掌握落實制度流程，增強法制觀念，懂法守法、遵章守紀，樹立誠信意識，自覺約束自己的言行，形成自覺遵守和執行制度的良好風氣。

拓寬渠道推進制度透明度。實踐表明，制度運行程序越規范，制度的公開性、透明度就越高，權力監督效能就能得到充分發揮。把校園網絡作為提高權力運行透明度的重要監督形式，發揮其傳播速度快、覆蓋面廣、互動性強、信息容量大等特點，加大黨務公開、校務公開力度。同時，公開手段要實現由單一性向多樣化的轉變，針對公開事項的特點，采取不同方式，從不同的角度，通過多種渠道，采取多種手段將權力運行情況公之于眾，如將崗位職責、辦事程序、收費標準、處理結果通過適當形式進行公開，增強公開監督的效果。

嚴肅查處提高制度約束力。把發現問題作為監督檢查的著力點，加強對重點領域和關鍵環節的監督。通過建立問題管理臺賬，形成監督、整改和問責的完整責任鏈條。對腐敗問題零容忍，對嚴重違反黨的紀律、“四風”問題突出、出現腐敗案件的單位，落實“一案雙查”。強力落實責任追究制度，既要追究當事人責任，又要追究相關領導的責任，以嚴肅的問責追究倒逼各級負責人堅守“主陣地”，切實履行好黨風廉政建設主體責任和紀委監督責任。