基于資源視角的農業供給側結構性改革的路徑研究*

于法穩

(1.中國社會科學院農村發展研究所,北京 100732；2.中國社會科學院生態環境經濟研究中心,北京 100732)

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·農業供給側結構性改革專欄·

基于資源視角的農業供給側結構性改革的路徑研究*

于法穩1， 2

(1.中國社會科學院農村發展研究所,北京 100732；2.中國社會科學院生態環境經濟研究中心,北京 100732)

[目的]農業供給側結構性改革是一個長期過程，保護水土資源，確保農產品質量安全是農業供給側結構性改革的核心與關鍵。通過分析水土資源的環境形勢，提出實現水土資源可持續利用，推動農業供給側結構性改革的政策性建議。[方法]在系統梳理農業供給側結構性改革文獻的基礎上，采取水土資源數量、質量兩個方面的數據，全面分析了我國農業供給側結構性改革所面臨的水土資源形勢。[結果]我國水資源短缺的同時，還存在著嚴重的污染問題，并且呈現出立體化的態勢； 在快速工業化、城鎮化進程中，農業生產對優質水資源的需求面臨嚴峻挑戰； 耕地資源占用呈現剛性遞增，優質耕地短缺，同時，耕地土壤污染狀況不容樂觀。[結論]基于水土資源視角，提出了6條推動農業供給側結構性改革的政策建議：以綠色發展理念為指導，推動農業供給側結構性改革； 強化環保制度建設，減少對水土資源的污染； 堅持質量提升為重點，嚴守耕地紅線； 以提高利用效率為重點，加強水資源的保護； 構建循環型農業產業體系，提高農業廢棄物的綜合利用水平； 建立生態補償機制，促進水土資源保護。

水土資源 農業供給側結構性改革 政策 路徑

0 引言

我國農村改革30多年來，農村社會經濟取得了世界矚目的巨大成效，同時，也給農村生態資源環境帶來了極大影響。在經濟進入新常態背景下，一方面農業發展面臨著優質水土資源短缺及污染并存的雙重約束，優質安全農產品的生產受到限制； 另一方面是消費者對優質安全農產品的需求在急劇上升，從而形成了優質安全農產品供給與需求之間的矛盾，而且這種矛盾短缺內會更加尖銳。如何在綠色發展理念的指導下，從保護農業生產的水土資源基礎的視角，確保農產品質量安全，推動農業供給側結構性改革，是我國經濟進入新常態之后必須解決的現實問題之一。因此，基于資源視角，對農業供給側結構性改革的路徑進行研究，具有重要的理論與實踐意義[1]。

與過去中央一號文件相比， 2017年的中央一號文件《中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革 加快培育農業農村發展新動能的若干意見》有一個顯著的亮點，即提出了“以提高農業供給質量為主攻方向，促進農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態可持續、更加注重滿足質的需求轉變。”這為實現農業供給側結構性改革指明了方向。

近些年來，隨著城鄉居民生活水平提高，對農產品的消費需求發生了很大變化，呈現出多元化、個性化的特點，特別是對優質安全農產品的需求增長明顯，但我國農產品的生產卻難以滿足上述需求[2]。我國經濟新常態下，農業發展已經解決了總量不足問題，但農產品供給的結構性問題日益突出，成為農業發展的主要矛盾。因此，推進農業供給側結構性改革，加快提升農業質量效益和競爭力，既是農業自身發展問題倒逼下的客觀要求[3-4]，也是一場從“量”到“質”的深刻變革[5]，更是“十三五”期間乃至今后更長一個時期我國農業政策改革和完善的主要方向[6-7]。

農業供給側結構性改革，不再是傳統意義上的簡單改革與農業結構調整，而具有了新的涵義，需要將深化改革與結構調整進行有機結合[8]，基本特征表現為農產品的連續多年的產量、進口、庫存的“三量齊增”與物質成本、人工成本、土地成本的“三本齊升”[9]。

從實質上看，當前我國農業供給側的問題是制度滯后，因此，需要著力推進農業調控體制、農業經營制度、農業要素制度改革[10]。具體而言，就是通過土地制度改革、結構調整、糧食價格體制和補貼制度改革[11]。不同學者對農業供給側結構性改革的關鍵理解不一致。有的學者認為是糧食供給結構性改革[12]，有的學者認為是種植業、畜牧業、漁業結構調整，促進農業轉型升級[2]； 有的學者認為，應該在綠色理念指導下，促進農業向綠色發展轉型，實現農業可持續發展，保障從田間到“舌尖”的安全，以綠色、安全、高品質的農產品滿足群眾消費升級的需求[13]； 有的學者認為，是通過誘導土地規模經營與服務規模經營并改善農業的分工經濟等措施補短板[9]，還有的學者認為，要實現農業發展的戰略轉型，需要完成由農產品規模化生產向農產品區域地標品牌化經營轉變，并將扶持區域地標農產品品牌作為農業結構調整的主攻方向[14]。

上述文獻為進一步研究農業供給側結構性改革提供了理論參考，但從研究視角來看，大多從制度角度研究農業供給側結構性改革問題，從資源角度研究農業供給側結構性改革問題的文獻并不多見，同時，較多地考慮農業供給的結構特點，對農業供給的質量特點沒有給予足夠的關注。作者認為，農業供給的質量問題是解決農業供給側結構性改革的關鍵與核心，而要確保農業供給品的質量安全，其前提就是保護農業生產所需的水土資源基礎的質量。正是基于此，文章從生態資源的視角，研究農業供給側結構性改革問題。

1 農業供給側結構性改革面臨的水土資源環境形勢

正如上面所提到的，提升農產品的質量不僅僅是農業供給側結構性改革的關鍵與核心，而且是關乎中國民族自身的可持續發展，關乎中華復興偉大中國夢實現的關鍵性問題。該文重點分析農業供給側結構性改革所面臨的水土資源環境形勢。

1.1 農業水資源及其環境問題

眾所周知，中國是一個水資源短缺的國家之一，人均水資源量僅為世界人均水資源量的25%，資源性缺水、工程性缺水、水質性缺水3種現象并存； 在水資源短缺的同時，還存在著水資源在時空維度上的分布不均勻，在空間維度上與耕地資源的不匹配問題； 在水資源利用方面，由于利用方式的不當，造成水資源利用效率的低下，并且還存在著一定的水資源浪費問題。特別是在經濟發展進入新常態背景下，工業化、城鎮化、農業現代化、信息化、綠色化推進的力度會進一步加強，“五化同步”的進程會進一步加快。在此背景下，第二、三產業用水量、城鎮生活用水量將會增加，農業生產所需要的優質水資源供給愈來愈受到限制。

圖1 2006～2015年我國有效灌溉面積變化

圖2 2015年各類水質河流長度所占比例

近10年來，有效灌溉面積逐年增加，絕對量從2006年的5 575.05萬hm2，增加到2015年的6 587.26萬hm2，增加了1 012.21萬hm2，增長18.16%(圖1)。同期，農業用水總量從3 664.5億m3，增加到3 851.5億m3，增加了187.1億m3，增長5.10%； 由于農田基礎設施的日益改善，農業節水措施的應用，農業種植結構的調整以及節水意識的普及，單位有效灌溉面積用水量從6 572.9 m3/hm2，下降到5 846.9m3/hm2，減少了726.1m3/hm2，減少了11.05%。

從農業用水總量的相對量來看，從2006～2015年的10年間，農業用水量占總用水量的比例基本上維持在63.0%左右。《2015年中國水資源公報》中的數據表明，在31個省(市、區)中，農業用水量占總用水量的比例超過75%的有7個省(區)，即新疆、西藏、寧夏、黑龍江、甘肅、青海和內蒙古，其中只有黑龍江、內蒙古2個省(區)屬于我國13個糧食主產省區。

近些年來，我國水資源質量不容樂觀，水污染已經呈現出地表、地下立體化態勢。這里重點論述一下主要河流以及地下水水質監測結果。根據《2015年中國水資源公報》中的數據， 2015年對全國23.5萬km的河流水質狀況進行了評價，各類水質的河流長度所占比例見圖2。

根據《2015中國環境狀況公報》中的數據， 2015年對長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河七大流域和浙閩片河流、西北諸河、西南諸河的700個國控斷面，以及分布在31個省(區、市)202個地市級行政區的5118個監測井(點)的水質進行了監測，各類水質斷面、監測井(點)所占比例分別見圖3、圖4。

圖3 2015年各類水質斷面所占比例 圖4 2015年各類水質監測井(點)所占比例

1.2 農業耕地資源及其環境問題

《2015中國國土資源公報》中的數據表明，截至2014年底，全國共有農用地6.457 411億hm2，其中耕地1.350 573億hm2，占農用地面積的20.92%。2014年，各種原因造成全國耕地面積減少38.80萬hm2、增加28.07萬hm2，從而導致耕地面積年內凈減少10.73萬hm2。從動態變化上來看，我國耕地面積呈現出明顯的剛性遞減態勢，從2010年的1.352 683億hm2，減少到2015年的1.350 0億hm2，減少了26.83萬hm2，減少了0.20%(圖5)*中華人民共和國國土資源部：《2015中國國土資源公報》， 2016年4月。其中， 2015年耕地面積數據是預報數據。

圖5 2010～2015年全國耕地面積變化

圖6 2010～2015年全國農業施肥強度變化

上面的數據表明，在農用地之中耕地僅占1/5。從耕地質量來看， 2014年我國耕地面積中優等地、高等地所占比例分別為2.9%、26.5%*中華人民共和國國土資源部：《2015中國國土資源公報》， 2016年4月，更大比例的耕地是土地生產率較低的中等地、低等地。因此，我國大力推行中低產田改造，根據不同類型中低產田的特點，通過技術的有效集成，改善耕地土壤質量，提高土地的生產能力。現階段，在快速工業化、城鎮化進程中，對優質耕地的占用在短期內不但不會停滯，反而會呈現剛性增加的趨勢，從而導致中國耕地面積構成中優等地、高等地所占比例會進一步下降。

耕地面積僅僅是一個數量的概念，沒有考慮到質量因素。眾所周知，城鎮化、工業化進程中工業園區、道路等建設用地占用的絕大多數都是土地生產力很高的優質耕地，而土地整治等增加的耕地土地生產力極低，而且一些補充的所謂的耕地在短期內難以有現實的生產力。這種單獨以耕地面積數量作為劃定生態紅線的依據是不完整的，從長遠來看，將會對我國以糧食為主的農產品安全構成一定的威脅。因此，對耕地生態紅線的劃定，需要統籌考慮耕地面積的數量與質量，更應主要注重實際，不能再玩數字游戲了。基層調研發現，很多地方特別是山區丘陵地帶，基本農田都上山了，很多公益林用地都成了基本農田范疇了，從而導致了農業部門、林業部門之間的矛盾。

就耕地資源而言，數量在減少，優質耕地的比例在下降。與此同時，中國耕地所面臨的污染也呈現日益嚴重的趨勢。工業企業向農村的擴張，導致了污染呈現出從局部向區域、從地面向地下蔓延的立體化態勢。此外，傳統的農業生產方式下，農業面源污染也呈現出較為嚴重的狀態。以化肥施用為例， 2006年農用化肥施用量為492.77億kg，到2015年增加到602.26億kg，增加了109.49億kg，增長22.22%。同期，農作物總播種面積只增長9.35%。由此表明，二者之間表現出明顯的較為強烈的耦合關系。

化肥施用強度是衡量一個區域化肥消費有效性的一個重要指標。近10年，我國化肥施用強度呈現出明顯的遞增態勢，從2006年的323.9kg/hm2增加到2015年的362.0 kg/hm2，增加了38.1 kg/hm2，增長11.77%(圖6)。我國2015年的施肥強度是國際公認警戒上限225 kg/hm2的1.61倍，更是歐美平均用量的4倍以上。

有關資料表明，我國化肥的綜合利用率只有30%左右，沒有得到有效利用的部分，都流失進入土壤及地下水系之中。農業生產中化學投入品利用率低導致的主要污染物流失(排放)較為嚴重。《第一次全國污染源普查公報》中的數據表明：種植業中的總氮流失量、總磷流失量分別為16億kg、1.09億kg*中華人民共和國環境保護部、中華人民共和國國家統計局、中華人民共和國農業部：《第一次全國污染源普查公報》， 2010年2月。

導致農業面源污染的因素還有農藥、除草劑、殺蟲劑等投入。對農藥而言，其使用量持續增加，從2006年的15.37億kg，增加到2014年的18.07億萬kg，增加了27.00萬kg，增長17.55%。此外，農村規模化養殖排放的大量的化學需氧量、總氮、總磷等，也對耕地土壤造成一定的污染。2014年公布的《全國土壤污染狀況調查公報》表明，我國耕地土壤污染狀況不容樂觀，點位超標率為19.1%，其中，輕微、輕度、中度和重度污染的比例分別為13.2%、2.8%、1.8%和1.1%*中華人民共和國環境保護部、中華人民共和國國土資源部：《全國土壤污染狀況調查公報》， 2014年4月，此外，我國耕地土壤的重金屬污染已進入一個“集中多發期”。耕地土壤污染直接導致了農產品質量的下降，影響農產品的質量安全。

2 加強自然資源要素保護，推動農業供給側結構性改革的政策建議

從上述分析可以看出，要實現農產品的質量安全，其核心是以優質的水土資源為基礎。但用于農業生產的優質水土資源被占用的趨勢短期內依然存在，同時，來自工業企業污染、農業面源污染的風險越來越大，從而導致水資源、耕地土壤污染日益嚴重，進而形成了農產品質量安全需要優質水土資源作保障與后者日益短缺之間的矛盾。因此，要推動農業供給側結構性改革，應采取相應的政策措施，以盡早破解這對矛盾。

2.1 以綠色發展理念為指導，推動農業供給側結構性改革

2015年召開的中央農村工作會議，以及2016年中央文件中都非常強調農業供給側結構性改革。習近平總書記在系列講話中，也指出推進農業供給側改革是當前一個時期的改革方向。黨的十八屆五中全會提出了新的發展理念，特別是綠色發展理念，為農業供給側結構性改革指明了方向。因此，需要加強科學的頂層設計，將保護水土資源，確保農產品質量安全作為農業供給側結構性改革的核心與關鍵，在綠色發展理念指導下，切實轉變農業生產方式。

2.2 強化環保制度建設，減少對水土資源的污染

盡管我國在環保制度建設方面取得了很大進展，但在新形勢下還存在著2個方面的問題：一是工業企業達標排放依然對水土資源造成污染，因為污染物在水土資源系統內通過富集作用，濃度愈來愈高，導致了水土系統中污染物的大量積累，進而導致水土資源質量的下降，從而致使農產品品質下降； 二是缺乏與農業生產相適應的農業環保制度，從而導致農業面源污染的日益嚴重。因此，應進一步強化環保制度建設，一方面規范工業企業的排污行為，從達標排放走向總量控制，從限制性制度走向激勵性制度、引導性制度； 另一方面規范農業生產行為，減少農業面源污染。

2.3 堅持質量提升為重點，嚴守耕地紅線

耕地資源是農業生產中無以替代的自然資源要素，在數量意義上直接關系到農產品供給數量的安全，而質量的好壞則直接影響農產品的質量安全。因此，對耕地資源的保護需要從數量與質量兩個方面進行。

2.3.1 采取最嚴格的耕地保護制度，確保耕地面積穩定

耕地紅線，是社會經濟發展過程中不能突破的底線。前面已經論述，工業化、城鎮化進程中，對耕地的占用會剛性增加。《全國國土規劃綱要(2016～2030年)》要求，到2020年、2030年我國耕地保有量要保持在1.24億hm2(18.65億畝)、1.22億hm2(18.25億畝)以上。這個耕地紅線要嚴防死守。為此，需要嚴格根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》和《基本農田保護條例》等法律、法規，對耕地進行最嚴格的保護，通過耕地占補平衡制度，永久性基本農田的劃定，實現耕地總量的動態平衡。

基層調研發現，一些經濟欠發達地區全民招商，導致了耕地的大量占用，其中也包括部分基本農田，這種現象不是個案,特別是區(縣)、鄉鎮層面的主要干部，在耕地資源利用上權利缺乏監督，國土部門疲于修改土地利用規劃，采取各種變通的方法，根據領導指示變更土地用途。為此，必須嚴格按照《中國共產黨問責條例》，對濫用職權，導致耕地被違規占用的主要干部進行問責，情形嚴重的應追究刑事責任。

2.3.2 有效集成多種技術與措施，提升耕地質量

在實現糧食安全戰略中，保持耕地數量是必要條件，也是最基本的出發點。但保護耕地的質量是更重要的方面，這不僅決定了土地生產能力的高低，更重要的是決定著農產品的質量安全。為此，需要通過對工程、生物、生態等各種技術與措施的有效集成，提升耕地的質量。如通過高標準基本農田建設，提升耕地生產能力； 通過耕地土壤改良，增加土壤有機質，提升耕地質量； 通過生態修復，質量耕地土壤污染。

2.4 以提高利用效率為重點，加強水資源的保護

2.4.1 采取農業節水措施，提高水資源利用效率

目前，我國農業用水量占總用水量的比例在62%左右，依然是用水大戶。為此，需要根據不同區域的氣候條件、水資源條件等，明確農業節水的重點區域，并注重不同區域的技術開發與集成。在此過程中，強化適地原則，不能僅僅把“適地”原則只在戰略中講一下，更需要把“適地”原則在戰術中落實。同時，堅持水資源管理的“三條紅線”，確保足夠的優質水資源對農業生產的支撐。

2.4.2 嚴格環保監督，減少水資源污染

無論是有關數據還是基層調研，都表明水資源污染形勢相當嚴重，一些地方甚至出現了“有水皆黑”現象。為此，需要嚴格環保執法，從兩個層面進行監督，減少對水資源的污染。一是對工業企業進行監督，二是對規模化養殖場進行監督。特別是引進的工業企業，肆意排放污水現象特別普遍，環保執法監督往往受到地方政府的干預。此外，對工業企業廢水的達標排放，應進行適當調整。因為廢水中一些主要污染物具有富集效應，長期持續下去將會導致污染物的嚴重超標。

2.5 構建循環型農業產業體系，提高農業廢棄物的綜合利用

在農業生產過程中，由于人為割裂了種植業、養殖業之間的鏈條，切斷了農業生態系統中物質循環的路徑，導致了兩個問題：一是養殖業的污染，二是種植業對化肥的過度依賴。為此，應立足于構建循環型農業產業體系，實現種植業與養殖業的協調發展，一方面可以解決養殖業廢棄物“出口”問題，實施資源化利用； 另一方面，可以為種植業生產提供有機肥，減少了對化肥的依賴，進而改善耕地土壤質量，提高農產品品質。農作物秸稈是近年來造成環境問題的一個重要因素，因此應注重加強農作物秸稈還田技術的成果轉化，提升農作物秸稈綜合利用水平。加快促使適用于低溫地區農作物秸稈腐爛的生物技術及產品的開發，以及深耕技術及機械、秸稈粉碎技術及機械的開發。

2.6 建立生態補償機制，促進水土資源保護

2016年12月，財政部、農業部聯合印發了《建立以綠色生態為導向的農業補貼制度改革方案》，強調指出要突出綠色生態導向。2017年中央一號文件《中共中央、國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》也明確指出要實現向綠色生態可持續、更加注重滿足質的需求轉變。為此，應建立與完善農業生態補償機制，對保護農業生產自然要素、選擇環境友好型產業、提升農產品品質、農藥包裝物、塑料薄膜等回收行為進行生態補償，以激勵農業生產主體的積極性，從而有利于水土資源的高效利用和保護。

[1] 于法穩.生態農業：我國農業供給側結構性改革的有效途徑.企業經濟, 2016，(4)： 22～25

[2] 葉興慶. 全力推進農業供給側結構性改革.半月談, 2016，(10)： 4～5

[3] 張紅宇. 聚焦農業供給側結構性改革.今日中國(中文版), 2017，(2)： 66～69

[4] 張紅宇. 牢牢把握農業供給側結構性改革的方向.黨政干部參考, 2017，(2)： 5～6

[5] 陳錫文. 加快推進農業供給側結構性改革 促進我國農業轉型升級.農村工作通訊, 2016，(24)： 5～8

[6] 韓長賦. 深化農業供給側結構性改革是一場從“量”到“質”的深刻變革.北方牧業, 2017，(1)： 11～12

[7] 宋洪遠. 關于農業供給側結構性改革若干問題的思考和建議.中國農村經濟, 2016，(10)： 18～21

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[10]黃祖輝. 推進農業供給側結構性改革.浙江經濟, 2017，(2)： 21～22

[11]孔祥智. 農業供給側結構性改革的基本內涵與政策建議.改革, 2016，(2)： 104～115

[12]陳錫文， 高芳.創新路上——從糧食歷史發展看農業供給側結構性改革.縱橫, 2017，(2)： 4～9

[13]鄭風田. 綠色生產是農業供給側結構性改革成功的關鍵.中國黨政干部論壇, 2017，(1)： 84～85

[14]陳文勝. 論中國農業供給側結構性改革的著力點——以區域地標品牌為戰略調整農業結構.農村經濟， 2016，(11)： 3～7

THE PATH OF STRUCTURAL REFORM OF AGRICULTURAL SUPPLY SIDE FROM THE PERSPECTIVE OF RESOURCES*

Yu Fawen1， 2
(1.Rural Development Institute, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100732, China;2.Research Centre for Ecological and Environmental Economy, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100732, China)

The structural reform of agricultural supply side is a long-term process. To protect the resources of water and soil and ensure the quality safety of agricultural products is the core of the structural reform of agricultural supply side. By analysing the environmental situation of the land and water resources, the policy suggestions are put forward on promoting the reform of agricultural supply side and realizing the sustainable use of soil and water resources. Based on reviewing the literatures,this paper analyzed the utilization and protection problems of water and soil resources in China.The results showed that there was a serious water resource pollution problem which showed a three-dimensional feature. In the process of the rapid industrialization and urbanization, the demand for high quality water resources in agricultural production was facing severe challenges, i.e., the occupation of cultivated land increased gradually, the cultivated land with high quality was in short supply, and the soil pollution situation was not optimistic.Finally, the policy recommendations to promote the structural reform of agricultural supply side were put forward from 6 aspects, i.e., promoting the structural reform of agricultural supply side taking the concept of green development as the guide, strengthening the system construction of environmental protection to reduce the pollution of water and soil resources, ensuring the red line of cultivated land strictly taking the quality improvement as the focus, enhancing the utilization efficiency to strengthen the protection of water resources, building the industry systems of circular agriculture to improve the comprehensive utilization of agricultural wastes, and establishing the mechanism of ecological compensation to promote the protection of water and soil resources.

water and soil resources； the structural reform of agricultural supply side； policy； path

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170601

2017-03-31

于法穩(1969—)，男，山東鄄城人，博士、教授、博士生導師、研究員。研究方向：生態經濟、資源管理、農業可持續發展、生態治理等。Email：yufaw@cass.org.cn

*資助項目：中國社會科學院創新工程項目“農業生態補償機制與政策研究”； 中國社會科學院2017年國情調研重大項目“健康中國與營造綠色安全環境調研”

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A

1005-9121[2017]06001-07