特朗普基建投資計劃的難題與中國的機遇及應對

●王朝才 馬洪范 景婉博

特朗普基建投資計劃的難題與中國的機遇及應對

●王朝才 馬洪范 景婉博

新任美國總統唐納德·特朗普在競選承諾、獲勝演講、國會首秀等場合主張的減稅、基建投資計劃等新政對美國經濟乃至世界經濟產生了巨大影響。本文主要關注特朗普的基建投資計劃并分析了實施該計劃可能遇到的難題及為我國創造的新機遇，并提出我國的應對措施。

特朗普基建投資計劃國會債務

王朝才，中國財政科學研究院研究員、研究生部博士生導師，中國財政科學研究院原副院長，享受國務院特殊津貼，入選國家百千萬人才工程。兼任中國財政學會常務理事、中國財政學會投融資研究專業委員會主任委員、世界珠心算聯合會秘書長、中國珠算協會常務副會長、湖北工業大學“楚天學者”講座教授、中南財經政法大學、中國延安干部學院等大專院校特聘教授。

多年來潛心研究新時期中國財稅理論與政策，主持或參與了一系列國內和國際重大課題和合作課題研究,主要包括政府間事權關系的國際比較、UNPD減貧財政政策與能力建設、中國國有金融資本管理研究、山東區域發展戰略研究、地方政府債務問題研究、中國農民負擔問題研究、國家電網公司稅收問題研究等；堅持深入實際，積極開展研究寫作，出版（含合作）《日本財政制度》、《日本稅制》、《“三農”問題：財稅政策與國際經驗借鑒》、《西部大開發與民族地區經濟振興》、《地方政府融資問題研究》、《中國新能源財稅政策》等20余部著作；在《財政研究》、《經濟學動態》、《經濟研究參考》、《決策要參》、《人民日報》、《光明日報》、《經濟日報》、《中國財經報》等報刊上發表論文300多篇。

美國總統唐納德·特朗普于當地時間2017年4月26日下午公布稅改方案，其中并沒有提到他在競選承諾、獲勝演講、國會首秀等場合多次重申的“10年投資1萬億美元”的基建投資計劃（“私人部門籌資方案”，the Trump private sector financing plan），這引起外界諸多猜測，預料該計劃可能面對國會兩黨議員的質詢和反對，要想在國會獲得批準并非易事。但特朗普本人仍信心滿滿，并表示近期將公布基建投資計劃。特朗普在此時提出這樣規模的基建投資計劃包括多方面的因素，包括政治博弈、美國的客觀現實需求等，但其能否實現也取決于各種因素，包括支出保障、國會兩黨的態度、勞動力狀況等，本文重點分析特朗普基建投資計劃可能遇到的主要難題、對我國的影響及其為中國創造的新機遇，并提出了我國的應對之策。

一、特朗普基建投資計劃的主要內容

從內容上看，特朗普基建投資計劃是通過擴大和重建美國的公路、橋梁、隧道，改善電網和用水系統，建設退伍軍人醫院以及寬帶設施，促進經濟增長，創造數百萬的就業。從形式上看，特朗普基建投資計劃實際上只是一個融資計劃，計劃中對1萬億美元基礎設施投資的資金來源進行了詳細說明。

特朗普提出，基建投資計劃實施的前提是不增加聯邦政府的財政支出，主要通過PPP的模式從私人部門籌集。具體來說，1萬億美元中有1/6來源于私人部門的股權投資，5/6來源于私人部門的債券投資。也就是說，用1670億美元的股權投資來撬動1萬億美元的基礎設施融資。為了激勵私人部門積極參與基礎設施投資，聯邦政府給私人部門的股權投資部分以82%（1369億美元）的稅收抵免①。稅收優惠的部分可通過個人所得稅（建筑行業勞動力工資的上漲）和企業所得稅（承包商企業銷售額的增加）的增收來彌補，通過稅收抵免將私人部門風險降到最低，以取得較高收益及1萬億美元的資產。

另外，為了吸引美國跨國公司約2.6萬億美元留存在海外的利潤，特朗普還提出企業的海外收入只需要一次性繳納10%的稅，這些利潤與利潤回流增收的稅收收入可充當基礎設施投資的財源。

二、基建投資計劃能否獲得國會通過存在一定的變數

在美國，實施大規模的基建投資計劃難度很大，存在各種制約。從歷史來看，美國前任總統奧巴馬一直視基礎設施重修重建為一項重要政策，并數次出臺基建投資計劃，表現出重建美國基礎設施的決心，結果八年過去了，奧巴馬的主張并沒有實現。2008年，首次當選美國總統的奧巴馬計劃用8400億美元的預算投資公路、橋梁、鐵路等基礎設施，實際僅落實了5%的預算。2013年奧巴馬再次提出500億美元的基礎設施修繕重建項目，結果是一點都沒落實。

特朗普的基建投資計劃想要順利通過并實施一樣存在不小困難。一是基建投資計劃涉及增加聯邦支出，在國會民主黨和共和黨兩黨是否能夠達成超黨派的一致是一個疑問。議會共和黨中多數成員秉持“優先實現財政紀律”的政策。從起于2009年初的“茶會”（tea party）運動可見一斑，“茶黨”成員的政治訴求包括反對“大政府”、反對高稅收、反對民主黨政府主導的經濟刺激計劃等，他們關注的核心問題是財政重建。在這樣的議會背景下，能否通過導致財政赤字擴大的基建投資計劃，完全取決于今后的交涉。二是特朗普和共和黨之間的微妙關系也是不容忽視的一個原因。特朗普是共和黨反建制派的代表，共和黨建制派秉持財政保守主義，認為基礎設施投資主體應當是州政府，擴大支出進行基礎設施投資的前提是遵守財政紀律。三是特朗普提出基建投資計劃距離上次（2015年12月6日）奧巴馬政府通過的3050億美元的6年期基礎設施投資法案僅相隔一年多的時間，共和黨建制派很可能以此為理由不支持基建投資計劃。

但不可否認，兩黨之間在基礎設施投資方面還是存在共識基礎的。從前任總統奧巴馬到2016年總統大選中代表民主黨出馬的希拉里，在基建投資的政策主張上和特朗普的主張是一致的。因此，從兩黨在基礎設施投資政策方面的共識和交涉情況來判斷，特朗普的基礎設施投資計劃還是有獲得國會通過及落地實施的可能性。

三、基建投資計劃面臨財政支出保障難題

根據美國商務部經濟分析局（BEA）的數據，美國的基礎設施建設投資占GDP的比重歷史上一直維持在2.5%左右，2014年降至1.9%。根據美國土木工程學會（ASCE）的調查，僅將美國基礎設施提高至“可以接受”的水平，2013年到2020年間就需要約3.6萬億美元的投資，但目前預計融資僅為2萬億美元左右，尚存在1.6萬億美元左右的資金缺口（見表1）。特朗普提出的“1萬億美元”的規模遠遠不夠，僅“應對老化問題”就已捉襟見肘。

圖1 美國州和地方基礎設施投資投資狀況

表1 美國2013-2020年基礎設施資金需求及缺口（單位：10億美元）

更重要的是，擴大基礎設施投資與控制財政赤字互為矛盾，擴大基礎設施投資勢必會導致財政支出增加，赤字擴大。2008年金融危機后，美國的財政狀況快速惡化，2015年全國政府債務余額為19萬億美元，占GDP的比重已擴大至106%，在歷來主張“小政府”的共和黨執掌國會的背景下，聯邦政府進一步擴大赤字的難度非常大。與此同時，特朗普在3月16日發布的2018財年（2017年10月～2018年9月）聯邦政府預算案中提出，美國要走“通過軍事實力實現和平”的軍事擴張路線，國防、國土安全部及核安全管理局等部門的預算大幅提高③，其他十余個部門的預算都被不同程度削減，如衛生與公共服務部、環境保護署、農業部的預算分別減少19%、31%及21%，環保局預算削減最多。

在這種情況下，美國聯邦政府財政支出調整空間大為縮小，收支矛盾加劇，客觀上為有效實施基建投資計劃增加了財政支出保障難度。

四、利用PPP模式難以為基建投資計劃融資

為了破除基建投資計劃實施的資金瓶頸，特朗普提出了市場化方案，即以PPP模式實施基礎設施投資。PPP模式在美國是否可行需要具體分析。PPP在美國并非新生事物，尤其在交通基礎設施領域運用較多。但美國PPP市場發育的成熟度不及英國、澳大利亞等國，且通過PPP模式進行基礎設施投資一直存在很大的爭議。在20世紀90年代，基礎設施建設的私有化和政府放松管制被視為解決公共部門基礎設施建設低效的靈丹妙藥，但隨著私有化帶來的弊端和危機的出現也使得PPP一度遭到反對，PPP模式未必能取得特朗普預期的效果。

一是美國PPP項目運作經驗不甚成熟。美國不乏基礎設施PPP項目的成功先例，但不少項目運行不盡如人意，如芝加哥停車場、加州洛杉磯都會區的State Route 91高速公路項目，最終都以公眾為服務支付了更高昂的成本或政府提前回購收場。

二是能通過收費收回成本的PPP項目不多。為了吸引私人部門投資，特朗普提出，以將近1369億美元的聯邦稅收返還，來撬動1萬億美元的基礎設施融資。收費公路、機場、港灣等類型的基礎設施投資的確可以采用使用者付費模式，但能通過收費收回建設運營成本的只是極小部分項目，更多項目無法取得使用者付費，如一般公路的維護等。

三是市政債券融資比PPP融資成本更低。美國是實行聯邦、州和地方三級財政管理的財政聯邦制國家，從美國聯邦政府投資中聯邦和地方的事權和支出責任劃分情況來看，地方性公共基礎設施的規劃、融資、建設和管理通常由地方政府承擔，聯邦政府對基礎設施投資的重點集中在改善經濟和社會發展環境的項目上。從融資來源看，市政債券④（Municipal Bond）是美國基礎設施融資的主要方式，其融資成本比PPP的融資成本更低，且收益享受免聯邦稅優惠政策，這也是美國PPP在世界上不是特別發達的重要原因之一。

歸根結底，美國的基建投資不缺融資，缺的是財政經費。特朗普提出的以PPP模式促進基建投資計劃不會一帆風順。

五、勞動力供給制約基建投資計劃的順利實施

從美國勞動力供給層面來看，目前建筑行業勞動力明顯不足。隨著美國經濟2009年起逐漸復蘇，就業人數持續增加，目前在美國勞動力市場，失業率已低于5%，幾近充分就業的狀態。在勞動力供給不足的情況下，為實現年均1000億美元的基礎設施投資，勢必要將處于下滑中的勞動生產率迅速提升至2008年左右的水平，而當時的經濟近乎處于泡沫狀態。從這個角度看，供給側的制約給基礎設施建設投資規模的擴大提出了難題。在經濟逐漸轉好過程中，如果該趨勢持續發展，勞動力不足很可能成為制約基建投資擴大的關鍵因素，也難以達到特朗普政府設想的推動經濟增長及擴大就業的效果。

從就業結構看，從事服務業的人口較多，從事建筑行業相對較少。在這種情況下，為實現年均千億美元的基礎設施投資，只有通過提高勞動生產率來實現，但現實是，美國的勞動生產率正處于下滑之中，短期內難以扭轉。如果該趨勢持續發展，勞動力不足很可能成為制約基建投資擴大的關鍵因素。

從美國的行業區域分布格局看，還存在建筑業就業供需結構不匹配的問題。特朗普基建投資計劃實施的重點地區是傳統制造業較為發達的俄亥俄和密歇根州等中西部重鎮，在這些地區，勞動力就業主要集中于制造業企業，制造業較基建行業相比對勞動力的技術要求高，同時收入待遇也高。因此，很難吸引勞動力流向不需要較高技術的基建行業就業。

由此可見，勞動力帶來的約束可能比資金約束還要嚴重，而克服這一困難則需要更長的時間。

六、對我國的影響

（一）加劇資本外流

特朗普基建投資計劃釋放出吸引投資的信號，一旦實施，會吸引歐洲、日本、中國等全球資本向美國流動，改變現有的資本流動格局。新一輪全球化資產配置會對我國造成較大的資本外流壓力。近期我國采取了收緊資本賬戶管制等措施限制資本外流，但管制不可能一直持續下去，投資者會創新各種方式來繞開管制將資本轉移至海外，資本逐漸滲透，流出壓力將不斷增長。另一方面，我國吸引外資的難度將加大。2016年，我國吸引外國直接投資保持穩定增長，達到1390億美元，較上年增加2.3%，世界排名第三位，僅次于美國和英國。作為吸引對外直接投資的大國，如果特朗普的減稅政策順利實施，國際資本流向美國，今后我國吸引外國直接投資將變得困難，資本外流將加劇。

（二）影響對外貿易

特朗普的基建投資計劃會對我國貿易產生短期與長期影響。從短期影響來看，影響是正面的，貨幣貶值有利于我國出口行業的出口。從長期影響來看，貿易保護主義行為會對我國對外貿易帶來巨大挑戰，導致出口減少，對美貿易順差縮小。今后特朗普是否會下決心修正強勢美元政策將對美國經濟乃至世界經濟產生深遠影響。

（三）影響匯率政策

特朗普的基建投資計劃會對我國匯率政策產生影響，如何平衡需要綜合權衡考慮。目前，令金融市場感到最為不安的當屬美元升值，而特朗普的基建投資計劃和減稅方案一樣，成為促成美元升值的因素之一。從短期對匯率的影響來看，美國減稅引發國際資本流向美國，短期內美元升值，全球美元流動性收緊，會給我國等新興市場國家貨幣帶來貶值壓力。從長期對匯率的影響來看，特朗普政府的貿易保護主義行為將會對沖美元升值，因此長期來看美元也不一定能夠大幅升值，且貿易戰很可能引發人民幣匯率下跌，企業為避險而紛紛購匯，加劇資本流出。

七、美國基建投資計劃為中國帶來新機遇

“10年1萬億美元”的基建投資計劃如果能夠順利實施，美國2017年的基礎設施投資與2015年相比將增加13%，美國GDP較2015年將上漲0.6%。對美國而言，重建基礎設施能夠改善基礎設施老化現狀，提振經濟，創造新的需求和就業。對我國及其他國家（地區）而言，可以說也是一個正面的消息，我國企業有望受益于美國基建投資，迎來一展拳腳的新機遇，表現在兩個方面：一是能夠增加我國大型工程、機械設備的出口；二是能夠擴大我國對美直接投資。

在擴大出口方面，我國已經具備充足的可以出口的產能，只要搞好中美雙邊貿易關系即可。在擴大對美直接投資方面，我國基建工程企業有資金、技術和項目經驗上的優勢。目前美國基礎設施投資缺的首要要素是資金，我國有資金優勢，尤其是大量外匯儲備可以用于投資美國的基礎設施。在技術和項目經驗上，我國企業鋼鐵、鐵路、建工等方面的綜合優勢更加明顯，且具有豐富的項目經驗，不僅在亞歐大陸修建過數千公里高鐵和高速公路，在美洲也曾改造過巴拿馬運河，具有較強的工程建設能力和創造力。

美國基建領域所面臨的困境為我國相關企業創造了新機遇。盡管如此，我國企業赴美投資，尤其是直接參與美國基礎設施投資也面臨著諸多挑戰，表現在兩個方面：一是來自美國的貿易保護政策的挑戰；二是直接參與美國基礎設施投資方面的挑戰。特朗普上任后美國貿易保護主義有愈演愈烈之勢。我國作為美國三大貿易伙伴國之一，今后遭受到定向的專門針對中國的貿易保護政策的機率將提高，會造成企業出口受阻，而其他國家從中獲得機會。相比之下，直接參與美國基礎設施投資方面則面臨更大的挑戰。我國企業直接赴美承包工程可能會面臨政策、法律、環境、資質認定、融資、用工制度等各方面的制約和障礙，尤其是我國企業“走出去”投資的主體以央企為主，涉足的又往往是基礎設施、能源、通信技術等領域，容易引起美國政府的警惕及當地同行的側目，加大了企業和國家投資利益受損的風險。

八、我國積極參與美國基建投資計劃的政策建議

為了將我國企業赴美進行基建投資面臨的法律、政治、勞資糾紛、環保以及利率、匯率等風險降到最低，建議利用經濟、金融、貿易等工具和手段，解決企業投資美國基礎設施面臨的障礙，維護企業和國家的投資利益。

一是推動中美投資協定談判，消除投資壁壘。為了給我國企業赴美投資基礎設施創造一個良好的營商環境，應加強與美國政府在基礎設施領域的政策協調。一方面，把中美基礎設施合作作為中美戰略對話等雙邊合作機制的重要議題，指導和推動有關合作項目的實施。另一方面，爭取盡早簽署關于加強基礎設施合作的雙邊協定，協商制定一個全面、完善、可操作的中長期合作藍圖，并建立工作機制，協商解決重大問題，為推進中美基礎設施領域合作奠定基礎。

二是完善中美稅收協定，解決跨境重復征稅。我國企業投資美國基礎設施還可能遇到國際雙重征稅問題。中美兩國都對企業征收企業所得稅，但稅收規則及征稅范圍不同，結果可能導致赴美投資的跨國投資企業面臨向東道國美國和母國中國同時征稅的可能，而國際雙重征稅對赴美投資企業無疑增加了稅收壓力，增加了跨國投資失敗的風險。因此，在完善跨境征稅、避免重復征稅、防止利潤轉移等方面，應加大與美國的雙邊稅收協定談判和執行力度。

三是促進外匯管理改革，為參與美國基建投資提供融資支持。我國有大量外匯儲備，傳統的外匯儲備管理方式主要是購買美國國債，但弊端已相當明顯，今后可將人民幣投資部分外匯儲備，以專項基金的形式投資美國的基礎設施建設，既為參與美國基礎設施投資提供了融資支持，又收縮了美元從我國經常賬戶至美國國債的循環路徑，有利于我國資本賬戶自由兌換的最終實現。

四是創新融資機制，發揮政策性金融的積極作用。基礎設施投資項目多具有公共產品或準公共產品的屬性，雖然社會效益高，但利用率不高，經濟效益偏低，投資周期長，不管在哪個國家（地區），沒有政府的政策、資金引導，都很難有企業主動介入。引導企業赴美參與基礎設施投資需要充分發揮政策性金融的積極作用，對相關貿易和投資項目提供支持。對于商業性金融機構不愿意進入的投資領域，政府部門可以適當借助政策性銀行的作用，通過給予銀行財政貼息等支持手段，降低企業投資風險。通過國家信用籌集資金，以出資（入股）或融資（貸款）方式，引導企業赴美投資基礎設施。可以選擇由國家開發銀行建立項目儲備庫，對基礎設施、能源資源、裝備制造等重點領域或項目進行投資；也可以利用中國進出口銀行總行提供政策性買方信貸業務，為在美基建投資大項目提供優惠融資。

五是活用商業保險，降低在美基礎設施投資風險。企業赴美進行基建投資的過程中除了面臨政治、法律、監管等政策性風險外，還面臨因企業自身經營困難而導致的一般債務、資產貶值、匯率限制、匯兌等經濟風險，需要保險為企業進行對美基建投資提供全面的風險防控與服務支撐。鼓勵企業在美國投資基礎設施時，積極向保險機構投保商業財產保險和海外投資保險、善用雙邊或多邊投資保護協定。對于境外投資過程中產生的各類法律風險及其他風險，積極向保險機構投保，化解和轉嫁風險。■

（作者單位：中國財政科學研究院）

注釋：

①見http://finance.qq.com/a/20161201/025859. htm。

②見http://www.infrastructurereportcard.org/ a/#p/grade-sheet/americas-infrastructure-investment-needs。

③2018財年聯邦政府預算是“保障公共安全和國家安全的預算”，重建美國的軍事實力是聯邦政府預算的核心，這份預算中最大的支出政策調整就是國防支出的變化，本次國防預算增加540億美元，漲幅高達10%，達到6千億美元，是史上最高增長之一。

④美國市政債券(Municipal Bond)是政府以地方政府資信為擔保發行的債券。按照建設項目有無固定收益可分為兩類:一是一般責任債券或稅收支持債券(General Obligation Bond)，該類債券用于沒有固定收益的基礎設施項目建設，由州、市、縣或鎮政府發行，并以發行者的稅收(主要是財產稅)作為償債保證；二是收益債券(Revenue Bond)，主要用于建設機場、收費公路、區域電網、港口等有固定收益的基礎設施項目，償債資金主要來源于設施有償使用所帶來的收益。

[1]景婉博.特朗普新政引發全球資產“大輪動”及可能對我國產生的影響[R].北京：中國財政科學研究院，2017.

[2]W all Street investorsmake$3 trillion since Donald Trump’sUS presidential electionvictory[EB/OL].(2017-03-06).www.independent. co.uk.

（本欄目責任編輯：阮靜）