規范財政預算績效管理的思考

●古炳瑋

規范財政預算績效管理的思考

●古炳瑋

預算績效管理改革在全國各地全面鋪開，已經取得明顯成效，在轉變理財思路、改變管理重點、改革資金分配方式等方面發揮了積極作用，但也存在項目設置不夠規范、效益指標體系不夠科學、績效評價結果應用有待完善、第三方績效評價中介機構發育不全等問題。未來應當在科學設置項目、全面引入專家論證、建立結果應用與責任人獎懲升遷掛鉤機制、培育和壯大第三方績效評價中介機構等方面繼續完善績效管理制度。

公共管理預算績效管理財政改革

進入21世紀以來，為提高財政資金使用效益，我國逐步推行了財政預算績效改革，從項目績效評價到部門整體績效評價、縣級財政管理績效評價，進而發展到全過程績效管理，對于規范財政資金分配秩序起到積極作用。但在績與效的區分、效益指標設置、第三方中介機構參與、績效評價結果應用等方面仍存在不少有待破解的難題，急需加以研究和完善。

一、預算績效管理回顧

市場取向的改革極大地促進了我國生產力的提高，財政收支規模快速增長。在公共服務保障范圍擴大、保障能力提高的同時，財政資金分配不夠科學、使用效益不高的問題也突顯出來。20世紀90年代，一些國家在新公共管理理論的影響下，開始試行財政預算績效管理改革，取得了可喜成效。我國也積極借鑒他們的成功經驗，財政部2003年發布了《中央級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》，探索通過績效考評引導各部門資金流向，改變爭項目、爭資金的無序狀態。

十多年來，納入預算績效管理的范圍不斷擴大，從中央部門擴大到省市縣級部門，從少數項目擴大到各項重點民生項目、轉移支付資金，積累了寶貴經驗。在轉變部門預算管理觀念、優化資金分配、提高資金使用效率等方面發揮了積極作用。財政部和各個地方還積極探索第三方中介機構承擔評價工作、評價結果公開、建立專家庫、建立共性評價指標體系、專門設立獨立的預算績效內設機構等，不斷深入推進改革。同時，通過加強培訓和宣傳，使人人關心預算、人人了解績效，幫助部門領導、項目負責人、財務人員深刻理解預算績效、認同績效、參與績效管理。2014年修訂出臺的新預算法也明確了講求績效的原則，寫入了績效目標管理等內容。

在績效結果應用方面，各地嘗試通過公開評價結果或評價報告、約談、建立績效獎懲機制、評價結果反饋整改機制、評價結果與預算編制結合機制、評價分數排名通報制度、向人大報告、納入政府績效考核體系、啟動績效問責機制等有效手段，切實解決績效評價走過場、預算約束軟化等問題，逐步增強績效評價對財政資金分配的引領作用、對提高財政管理水平的促進作用、對公共服務質量的提升作用、對政府部門工作效率的推動作用。

總體來說，預算績效管理是近些年財政改革的一個亮點，是涉及財政管理領域全方位的一項重點工作，也是提高廣大人民群眾獲得感的一項民心工程。

二、改革成效

預算績效管理作為具有劃時代意義的財政改革，已經取得了初步成效，具體體現在以下方面：

（一）轉變理財思路，由重收入管理轉向重支出管理

多年以來，各級政府都把做大財政收入規模作為重要工作目標來抓，突出反映在把財政收入增長速度作為主要經濟工作指標。體現在財政工作中，理財的重點也是放在抓收入任務，并將其作為考核領導班子、領導干部工作業績的重要內容。而開展財政預算績效改革之后，工作重點逐步轉向財政支出，并且從資金分配上真正確立了預算的核心地位，從制度上夯實了預算法制化的基礎，從機制上大大增強了預算的約束力，為提高財政資金使用效益打下了堅實的基礎。

（二）改變管理重點，由重資金分配轉向重資金使用效果

長期以來，各部門、各單位習慣于向財政部門爭項目、爭資金，反正公家的錢不要白不要，不花白不花。普遍對資金的使用效益不太關心，而更加關心本部門、本單位的資金支配額度、分配權力，并且形成了固化的部門利益，預算總額只能增加，不能減少，每年的剛性增長大大增加了財政部門調整和優化財政支出結構的難度。在推行績效管理改革之前，盡管采取了多種手段，仍然難以改變這種狀況。績效管理改革則擊中要害，將管理工作重點和各個預算部門的關注點由資金的起點有效地轉向了終點，以資金使用效果倒逼各部門、各單位重視項目預算的科學安排，根據支出的使用效益來考慮項目的設置、資金的配置，以最大限度提高社會公眾的滿意度來安排本部門和本單位的工作任務、財政資金，從而形成一切圍繞公共服務、圍繞預算績效的管理模式，為建設服務型政府提供強有力的物質保障。

（三）改革資金分配方式，由暗箱操作轉向公開公平競爭

在部門預算改革之前，我國的政府預算編制很粗糙，執行中調整過于隨意，留給各部門的機動分配權很大。一方面，先爭資金再考慮怎么使用，資金閑置現象比較嚴重；另一方面，少數領導擁有二次分配資金的權力，在預算信息不公開、監督乏力的情況下，容易產生權錢交易等腐敗現象。部門預算改革之后，預算編制逐步細化，執行中追加追減等調整相對減少，但部門之間、部門內部各科室之間爭取財政資金仍然不夠透明，暗箱操作導致的問題不時發生，極大地影響了財政支出使用效益的提高。

績效管理改革將財政資金的分配與支出最終效益聯系起來，并且把資金使用的經濟效益、社會效益、生態效益等與下一年度的預算安排、責任人的獎懲掛起鉤來，改變了以前財政資金分配基數法及跑關系的做法，明確了部門及項目負責人的責權利，從而使桌子底下的交易轉變為公開公平的競爭，提高了財政資金分配的科學性、規范性。

三、存在的問題及面臨的困難

（一）項目設置不夠科學，績與效混淆

一是項目設置問題。部門預算分為基本支出、項目支出兩大塊，基本支出按照定員定額進行安排，限制很嚴；而項目支出內容很寬泛，各部門對項目的設置受領導重視程度、財務人員認識水平、資金寬裕程度等因素影響相差懸殊。近兩年，還有部門違反規定安排計劃生育獎、獨生子女慰問費、職工子女醫療統籌、在職人員學歷及非學歷培訓、為職工發放生日蛋糕、“六一”兒童節活動經費、福利費等職工福利性經費。各部門安排的項目種類龐雜、金額參差不齊、苦樂不均。此外，各部門承擔了對口扶貧、清潔鄉村等工作，安排的相關經費也差別很大，反正是借花獻佛，資金寬裕的部門多安排，資金緊張的部門少安排，不符合公平原則，也不利于支出績效的提高。

二是把項目業績與效益混淆。如××重點調研工作經費的社會效益設置為“完成調研報告1篇”，普法專項經費的社會效益設置為“本地區200萬群眾受益”，第三次全國農業普查專項資金的社會效益設置為“調查農戶100%”，警犬給養費的社會效益設置為“進一步保證警犬的健康和日常所需做好警犬訓練和使用的保障工作”，實際上都屬于產出指標。其中一個原因是長期以來受重績輕效的思想影響，另一個原因是缺乏科學論證，沒有正確認識政府各項工作的最終目的是服務于全體社會公眾，應從終端衡量和評價支出效益。

（二）效益指標體系不夠科學，缺乏論證

主要表現在指標內容及指標值的設定過于籠統，不符合具體、明確、細化、量化的要求。比如，某部門專項業務費的社會效益指標設置為“為日常工作提供保障，使各項資金安排更合理”，另一部門黨建示范點建設工作的社會效益指標設置為“有力促進黨建工作，起到帶頭示范作用”，學習交流費的社會效益指標設置為“提高機關管理水平和服務能力”，××重點調研工作經費的社會效益指標設置為“為服務干部群眾提供方法和結論”，未成年人道德建設工作的社會效益指標設置為“豐富未成年人課余生活”；某高校教學改革及科研經費的社會效益指標設定為提高學校人才培養質量、提高為區域經濟社會服務的能力兩方面，指標值分別為“將科技創新與學校的創新創業人才培養有機融合”、“科技項目能在一定程度上滿足區域經濟和社會發展的需要”等等。這樣設置效益指標，既無法實施評價，更不能發揮結果導向作用。

政府部門辦事與花錢相掛鉤，公眾納稅與享受公共服務掛鉤。部門預算的每一個項目都必須能夠產生良好的經濟、社會、生態效益，以此為標準安排未來年度的項目和資金。預算績效目標申報表的填報就是要引導各部門把關注點放到資金使用效益、公眾（服務對象）滿意度上來。如果效益指標不量化、不科學，那么績效管理的導向作用就無法發揮。

要想設定好效益指標，就必須嵌入專家論證這一關鍵環節。不同部門的職能范圍千差萬別，而且專業性也很強，沒有專業人員的參與，僅憑財務人員或一兩個業務科室的工作人員是不可能科學準確地編制好項目效益指標的。

（三）績效評價結果應用過于單一，引導作用有待發揮

在績效評價結果應用方式上，不少地方只是單純地將評價結果與下一年度部門預算安排相掛鉤，評價結果好的優先保障資金安排，否則壓縮預算規模。這樣做不一定科學，比如，教育局的某項支出執行效果不理想，評價分數較低，如果扣減其下一年度預算經費，那么，受影響的主要不是該部門的領導和工作人員，而是廣大學生和家長，最終損害的是這個地區的教育發展。

（四）第三方績效評價中介機構不能滿足工作需要

績效評價需要由中立的第三方來實施，特別是財政部門的再評價工作。近幾年，參與績效評價工作的主要是高校、會計師事務所，高校教師一般都缺乏財政和財務會計工作經驗，而會計師事務所的專業人員往往比較熟悉企業會計及審計事務，而對預算會計、政府預算管理相對陌生。第三方績效評價中介機構不管是數量還是綜合素質都有待提高。

上述問題的產生與經驗不足有關，更與不正確的預算觀念有關。不少部門領導總是認為不管績效目標申報表填得怎么樣，財政部門都得安排資金，所以，并不關心預算績效管理工作，各部門只是隨意應付著填寫交上去，既不完整，也不規范，更不科學。有些部門完全是由財務人員一個人填完表中所有內容，籠統地填上幾句話交差了事，各科室項目負責人并沒有參與。

四、健全預算績效管理的思路

預算績效管理的目標應當是把財政支出使用和責任壓力層層傳導到每一個使用財政資金的人，也就是每一個從事政府公共服務的工作人員身上。使大家不僅關心做事，而且關心花錢，考慮資金使用效益。政府辦事與花錢是一個問題的兩個方面，花錢是服務于辦事的，辦事必須有資金支持。所以，政府績效考評與財政預算績效評價是相輔相成的，前者著重考核做事，即各部門履行職能的情況，具體是各項工作任務完成得怎么樣；后者則著重考核財政資金安排使用情況，即資金是否服務于部門職能，是否合理安排于各項業務工作，是否真正促進全年工作任務的完成，是否讓社會公眾得到實實在在的好處。也就是說，光花錢不辦事不行，花了錢事辦不成不行，花了錢事辦不好不行，錢花光了公眾沒有受益也不行。這樣，預算績效管理就將部門職能履行與年度工作安排、資金分配、任務落實、工作推進、責任追究各個鏈條有機地聯系起來，形成相互關聯、環環相扣的完整體系，很好地促進了政府公共管理水平的提高。針對上述存在的問題，下一步健全和完善預算績效管理的基本思路應當是：

（一）科學設置項目

從根本上講，政府財政資金是用于提供公共服務的。因此，部門預算中項目支出的設置應當遵循職能相關、匹配工作、預算科學、績效顯著的要求。首先根據部門職能及上級和本地區黨委政府的部署梳理下一年度工作任務，然后科學地設置項目。

項目設置應與部門職能、下一年度工作任務及重點緊密關聯，嚴格限制個人福利、離退休職工事務、工會、黨團婦聯、學會協會等與本部門職能無關的支出安排。除黨委辦公室、組織部等職能部門外，個人福利、工會活動、職工宿舍物業管理、美麗鄉村等支出原則上不應列入財政供給范圍。部門預算應當服從和服務于本部門各項職能的履行，防止無關項目喧賓奪主。

以工商行政管理部門為例，該部門其中一項職能是“市場主體的登記注冊和監督管理，組織查處取締無照經營行為”，相應可以安排一項或幾項業務工作，比如辦理證照，那么就可以設置“工商登記”這一個項目，具體見圖1。

圖1 項目設置示意圖

（二）全面引入專家論證，科學設計效益指標

為了全面規范項目預算績效指標體系的設計，除共性指標體系外，財政部門應要求各預算部門組織專家論證、集體討論，制定出科學合理、量化細化、針對性強、便于操作的效益指標，促進資金使用效益提高。參加論證的專家可以是本部門的，也可以是部門以外的，還可以在部門內部對某些項目試點競爭性分配，逐步積累經驗。在取得一定經驗后，可以逐步推行績效前評價，進一步強化結果導向的財政資金分配機制。還需要指出的是，效益指標應當體現先進性，否則就不能發揮什么作用。

項目的產出業績與最終效果應當明顯區分，并且可以客觀地衡量和評價。下面還是以工商行政管理部門為例，該部門工商登記這一項目直接的工作就是為市場主體辦理登記注冊，因此，產出業績可以是“登記注冊若干家企業”，最終目的是促進經濟增長、增加就業機會、降低失業率，于是，經濟效益指標可以設定為經濟增長率、就業人數增加的數量、失業率下降的百分點，具體指標需要進行科學的研究論證，具體見圖2。

圖2 績效指標設計示意圖

同樣道理，工商行政管理部門的流通領域商品檢驗檢測工作的產出業績可以是“檢驗檢測多少批次”，其目的是提高商品質量，服務于廣大消費者，效益指標就可以設定為商品抽檢合格率、消費者投訴率下降的百分點；商標廣告監管工作的產出業績可以是“檢查、查處多少次、開會多少、發文件多少”，效益指標就可以設定為廣告違規事件發生次數、發生率、造成損失額下降情況。

（三）績效評價結果應用與責任人獎懲、升遷掛鉤

優化績效評價結果應用機制是完善績效管理制度的關鍵。只有應用好績效評價結果，才真正使整個管理鏈條銜接起來，形成有效的倒逼機制。除了目前已經實行的信息公開、與下一年度預算安排結合等措施之外，必須探討如何與責任人獎懲、升遷掛鉤，真正將責任落實到人。考慮到財政部門沒有人事權、監察權，需要將現行財政部門關于績效管理的部門規章或規范性文件上升為政府的行政法規，建立起以績效為導向的政府內部資金使用激勵機制和問責制度，夯實制度基礎。

（四）培育和壯大第三方績效評價中介機構

適應不斷增加的評價工作需要，財政部門應當盡快制定出臺第三方績效評價中介機構的管理規章，明確參與績效評價的機構與人員的基本條件，確?？冃гu價質量；鼓勵設立更多的中介機構，引入外地中介機構參與競爭，在競爭中壯大和規范第三方績效評價中介隊伍；通過公開績效評價報告、年度考核等手段，形成對中介機構有效的監督機制。■

（作者單位：廣西財經學院）

[1]李燕.政府預算管理（第二版）[M].北京：北京大學出版社，2016.

[2]馬蔡琛，李明穗.作業成本法在政府預算績效評價中的應用[J].會計之友，2017，（02）.

（本欄目責任編輯：王光?。?/p>