淺析滾動預算在高校預算管理中的應用

●歐宏政

淺析滾動預算在高校預算管理中的應用

●歐宏政

預算管理是高校財務管理的重要組成部分，高校現行的年度預算編制方式存在諸多弊端。滾動預算改革契合高校中長期發展規劃，對學校建設發展、提高預算管理水平起到了極大的推動作用。本文從滾動預算改革的政策背景、方法特性和積極作用入手，就其在高校預算管理中的應用進行探索和分析。

高校滾動預算預算管理

預算管理是高校財務管理的重要組成部分，具有統籌規劃、決策引導、項目安排和資金調配的職能，在高校財務管理過程中發揮著重要作用。現階段我國高校預算管理還普遍停留在年度預算經費收支安排的簡單層面，深層次的長遠謀劃、政策導向作用尚未得到有效發揮。隨著高校改革的不斷深入，教育體制機制的不斷完善，教育經費投入的不斷增長，高校財務管理工作重點將從現在的單純核算、記賬等經濟活動堆砌和累加，向進一步加強預算管理的宏觀指導，規劃的有效制定和資金的統籌安排轉變。

2015年1月，國務院發布《關于實行中期財政規劃管理的意見》（國發〔2015〕3號），提出了編制三年滾動財政規劃的總體要求。高校作為財政補助的事業單位，必須在國家財政收支管理改革的大潮中順勢而為，結合規劃管理需求，采取有效措施，促進高校預算管理發展和滾動預算編制。

一、滾動預算的政策背景

1994-1995年，國務院陸續頒布并實施了《中華人民共和國預算法實施條例》和《中華人民共和國預算法》，文件明確指出，年度預算管理制度在促進國家經濟社會健康穩定發展上發揮著不可替代的積極作用。1999年，為完善預算管理制度，為編制部門滾動預算提供必要的現實條件和制度基礎，國家進行了部門預算改革，相繼出臺管理政策和法規制度。2013年黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出了審核預算的重點要由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展改進，以保障跨年度預算平衡機制的建立。

2015年，國務院印發《關于實行中期財政規劃管理的意見》（國發〔2015〕3號），文件明確指出，為加強財政規劃對年度預算的約束性，實現財政可持續發展，促進經濟結構調整和發展方式轉變，實行中期財政規劃管理并編制三年滾動財政規劃，建立逐年更新滾動的管理機制。2015—2016年，教育部向全國各部屬高校轉發了財政部下發的關于編制中央部門三年支出規劃和部門預算的通知，要求各高校充分研究重大項目和改革三年期的政策變動和運行機制，啟動了部屬高等學校全面編制三年期滾動預算的工作。

上述政策法規頒布和工作部署，正是基于解決現行預算管理弊端而出現的，主要表現在預算管理和控制方式不夠科學，年度預算的短視效應普遍存在，跨年度預算平衡機制尚未有效建立等。滾動預算作為中長期預算編制方法的一種，以實現學校中長期發展規劃和預期績效目標為導向，以相關職能部門中長期發展規劃和年度發展計劃為參照，力求為學校實現中長期規劃目標提供財力保障，較好地發揮了與短期預算相輔相成、相互指導的作用，可以使高校更好地適應外部環境變化，有效避免（短期）年度預算時滯性的缺點。

二、滾動預算的內涵

（一）滾動預算的定義

滾動預算是指為擺脫會計年度預算期限的限制，通過對部門收支進行預測的方式來制定部門中期滾動規劃的預算編制方法，又稱“滾動式中期計劃”或“跨年度預算”。滾動預算能通過預算管理流程形成相匹配的跨年度預算收支方案，并隨著預算執行進展，不斷向后補充與滾動，使預算期始終保持在一個固定期間。滾動預算編制方法能夠實現部門預算動態平衡。中期滾動預算的期限一般為3至5年，每年更新一次，重點在于依據政策變化進行調整。

從表面上來看，滾動預算只是在編制周期和編制時間上較以前的編制方法有所延長，但實質上，它將預算管理的視野從靜態的年度范圍擴展到動態的跨年度范圍，既有利于管理層用長遠發展的眼光考慮問題，又有利于學校收支計劃與中長期發展戰略保持一致，還有利于提高預算的可預見性和資金的使用效益。因此，高校應立足建設、著眼發展、結合規劃，將滾動預算編制作為深化預算管理改革、提升預算管理水平的重點工作予以推進。

（二）滾動預算的特點

1、滾動預算有顯著的周期性。一般情況下，年度預算僅涉及一年預算安排，滾動預算涉及3-5年預算安排；年度預算以滾動預算為基礎，滾動預算3-5年預算安排期中的第一年的規劃內容就是年度預算，滾動預算的后幾年規劃為具有預算性質的規劃，在轉化為年度預算之前需要經過細化調整。

2、滾動預算管理的側重點不同。年度預算側重于預算當年的收支經費安排，盡管也涉及調整事宜，但普遍是基于已確認事項進行的；滾動預算須結合經濟活動和環境變化做周期規劃和預測，更為強調全局性、延續性和變化性。

3、滾動預算具有顯著的前瞻優勢。滾動預算與中長期政策和經濟周期相結合，有利于提高預算編制的持續性、增強預算安排的科學性、促進公開透明預算制度的建立，有利于高校按規劃目標計劃項目實施方案，集中財力解決重大事項，有利于促進高校教學科研事業持續健康穩定發展，

三、滾動預算的積極作用

（一）高校預算管理的現狀

高校現行的預算管理模式有其特定的政策背景和歷史沿革，在規范財務管理、防范財務風險、保證財政資金的合理使用方面起到了良好的作用。隨著高等教育事業的不斷發展，世界一流大學和一流學科建設目標的逐步實現，迫切需要一流的財務管理提供服務和支撐，現行預算操作方式的弊端也更加凸顯。

1、預算編制方法有待改進。目前，高校預算編制普遍采用增量預算法或零基預算法,以上年度預算實際執行情況為基礎,結合下一年變動因素,適當增加或減少相應項目的內容預算額度。這種編制方法容易使下一年度的預算編制受到既成事實的影響,若以前年度預算經費安排存在不合理因素,那么這種不合理因素就會被一直沿用。

2、預算編制程序亟須完善。目前，高校中簡單認為預算編制僅是財務部門內部業務的現象仍普遍存在，導致職能部門和學院對預算編制工作的重視不夠,整體參與程度不高,容易造成內部預算申報缺乏科學論證、合理規劃。由于預算編制部門與基層單位缺乏溝通、協調與反饋,沒有組織專人對基層單位工作綱要、未來發展規劃做深入調研與分析,容易導致預算與實際情況不符,無法確保預算的準確和周密。

3、預算績效考核必須強化。目前，高校存在片面重視預算報表的申報和使用,忽略預算編制及執行追蹤考核的現象，預算執行的考核機制相對匱乏，有效的分析評價體系尚未全面建立。科學與合理的預算編制是高校開展各項事務的財力基礎,若沒有行之有效的監督與考核機制來對經濟行為進行約束與激勵,就可能導致預算差異及原因反饋不及時,從而對高校財務預算的執行力產生負面影響，繼而架空預算控制的職能。

（二）滾動預算的積極作用

滾動預算作為一種新的管理手段和預算管理理論有益的必要的補充，促進了高校財務管理與戰略發展需求的契合度，對高校謀劃事業發展有著極大的推動作用。

1、滾動預算有助于高校把握未來發展動態。滾動預算具有較強的動態性，對高校未來發展能夠實現動態把握。高校管理者可利用實際經費支出與預算之間的差距，對財務支出與管理過程中出現的問題進行有效分析，并及時研究相應的解決方案，從而為未來可持續發展提供合理的規劃和數據來源。高校的教育經費涉及教學、科研、后勤、基礎設施建設等多方面內容。為避免申報的盲目性，確保目標建設的明確性及工作實施的高效性，對于周期長、經費需求大的項目，可以實施滾動預算，將原本一年的預算周期擴大為三年，充分發揮預算滾動化管理在高校運營中的積極作用。

2、滾動預算有助于高校把握預算的準確性。滾動預算是動態和定性相結合的新型預算方式。一方面高校能根據當年收支情況在原預算期末對新一年度的預算進行有效的補充，彌補本身對市場經濟反應滯后而產生的預算不合理弊端，提升預算編制的整體性、清晰性和準確性；另一方面，滾動預算使經費管理與高校全年教育教學計劃有機結合，對重點支出項目實施預算跨年度管理，開展互動式的信息交流、共享，不斷的調整、修正和補充，能夠增強各年度之間部門預算的連續性、穩定性和準確性。

3、滾動預算有助于合理配置資源。滾動預算提升了高校預算管理的靈活性，高校日常教學科研費用的建設目標通常以一年為單位,由于其目標建設期比較短、業務不復雜,因此預算改變幅度不大。但對于在規劃期內的一些重要改革、重要政策和重點項目,就有必要研究其政策目標、運行方式、評價方法,利用多系統來支持其組織和控制,利用滾動預算使局部預算與整體目標互相協調。當項目需要大幅度調整支出結構時,需要時間和資金的雙重保障,滾動預算可以為預算支出結構的調整提供跨周期的時間維度和充裕的資源,使財政資金能夠得到最大幅度的利用。

4、滾動預算有助于防控財務風險。滾動預算的編制與高校的中長期發展目標結合在一起，以相應的發展規劃、建設步驟和實施進度為依托，不會因人為因素干擾計劃實施和項目安排。同時，高校財務人員可根據滾動預算編制計劃對其執行情況進行嚴格監督，有效減少、避免各種不利情況或現象的發生，如年底預算資金剩余而突擊花錢現象，在一定程度上降低了財務風險。

四、滾動預算的應用實踐

目前，部門預算是我國高校采用較為廣泛的預算編制方法，主要采用增量預算法或零基預算法來進行。滾動預算的編制對高校財務人員專業水平提出了更高的要求，不僅需要財會人員詳細了解高校未來的發展建設并能對其進行宏觀預測,又需要結合專業知識、運用數學方法進行定量和定性分析。因此，高校推進部門滾動預算編制應分步實施、逐步推進、循序漸進。

（一）明確編制原則

明確編制原則，首先要確定高校滾動預算編制的總體思路，即在國家層面的長期發展規劃基礎上，從學校教育發展需要出發，基于已有的項目庫系統平臺，以年為報告年度，并延后3—5年進行中期預算的編制，同時納入年度預算，從而貫通年度預算的連續性。具體來講，應遵循以下基本原則：

1、協調發展原則。滾動預算編制應結合高校未來的發展規劃與戰略目標，符合中長期規劃的方針政策，符合內涵式發展的改革方向，并與自身的發展速度、規模、結構等具體方面協調一致。滾動預算編制應在充分論證與分析的基礎上進行，收入預算要充分考慮經濟和政策形勢變化，支出預算須保持平穩發展的態勢，合理控制赤字水平。

2、客觀嚴謹原則。首先，由于滾動預算在編制上有時間的延續性，所以在編制一開始就要考慮之后年度的預算調整問題，留夠空間，必要時可按客觀與嚴謹兩種方式分別作對比論證分析。其次，要嚴格防范財務風險，增強高校債務管理，減少國家教育政策改變對高校財務狀況產生的影響。

3、動態管理原則。在編制滾動預算時，要認真分析、總結上期預算執行狀況，綜合考慮政策變化、實際建設需求、形勢發展需要等要素，及時對滾動期內有關項目預算內容進行調整、修正與完善，并根據已有材料信息進行分析、比較、預測，合理編制下一個滾動預算計劃。

4、績效預算原則。績效考核對落實滾動預算指標有著顯著的導向作用，編制滾動預算時，在效應體系中納入績效考核方案，在預算執行過程中跟蹤分析資金的籌集情況和使用情況，考查資金項目的使用性能，構建基于預算編制、預算執行和預算評價的績效管理體制，有利于保證預算的落實。

5、透明科學原則。滾動預算編制本身就是基于預測和規劃而不斷完善和調整的過程，為了讓滾動預算數據更加具有可信性，必須使用科學的方法搜集與處理數據，數據既是高校發展規劃數字化的體現，也滿足了廣大師生員工對財務公開透明的要求，將提升預算編制透明度貫徹落實到編制的每一個環節。

（二）完善條件支撐

滾動預算編制較年度預算編制而言，存在系統性的變革，因此，體制保障及平臺支撐必不可少，高校在編制滾動預算時，要有相應的政策依據、決策流程、信息資料和技術條件等與之協調。

1、構建完善、合理的中期規劃管理制度。高校應結合預算管理體系和編制方法變革，全面梳理、完善管理制度，主要包括：中長期規劃發展修編辦法、中期滾動預算管理實施辦法、專項資金管理辦法、中長期項目庫建設管理辦法和項目績效考評管理辦法等。

2、建立滾動預算編制審核機構。高校應設立滾動預算編制決策機構和咨詢機構，并對其職能職責進行細化，機構成員具有專業性、代表性。高校可在現有機構上調整設立由有關職能管理部門構成的滾動預算編制專項工作組。高校可成立項目庫建設審核委員會與財經委員會，對中長期項目庫建設和中期滾動預算進行審核。

3、建設高校發展規劃信息平臺。高校應借助現代化信息手段，集成學校已有的信息系統，建設計劃、決策、控制與績效評價等全方位系統化管理平臺，實現數字化校園，推進信息共享。涉及中期滾動預算管理的信息化平臺主要包括：校級基礎信息平臺、項目數據庫管理系統、發展規劃信息系統、財務信息系統及預算管理信息系統等。

（三）細化編制流程

我國高校現行的預算編制程序是：學校每年按照財政部和教育部下達的預算編制要求，組織內部各單位編制經費需求，財務部門結合上年實際收支情況和下年工作計劃、重點，統籌分析申報材料，編制收入和支出預算，后按程序報教育部、財政部集中審核。這種編制方法和決策審核流程相對簡單，難以契合學校的發展戰略和建設規劃，推行滾動預算必須對編制流程進行細化。

1、確定預算項目責任單位。高校可結合規模和運行管理實際，在現有職能部門構架基礎上，按照歸口管理原則，初步劃分為本科研究生教學類、學科建設和發展類、科研條件和實驗支撐類、學生事務和獎助資助類、后勤保障和社會服務類等，明確其為對應預算項目和建設內容的責任主體單位。

2、編制中長期發展規劃。高校內部各預算項目責任單位需要從自身職能出發，制定相關的中長期發展規劃及發展目標，依據學校可預見的財力，制定常規運轉開支計劃，對重點建設領域和相關項目制定具體的實施計劃和時間進度，并定期對規劃進行完善調整。高校應強化中長期發展規劃的指導性，增強發展規劃編制的科學論證，形成滾動預算規劃編制體系。

3、建設中長期滾動項目庫。高校應基于中長期發展規劃，做好重點及延續項目系列工作，包括申報、論證、分類及立項等，建設中長期滾動項目庫。所有項目經過充分論證以后，都必須納入項目庫統一管理，并按一定原則排序，如項目建設的輕重緩急等，同時，高校要定期對項目庫進行更新完善，實現平臺動態管理，逐步建立滾動預算項目體系。

4、匯總學校滾動預算進行統一編制。根據中期滾動預算編制原則，參考借鑒中長期發展規劃，結合上一期預算指標完成情況，對下一期預算內容進行編制和調整，對預算期內的所有收入項目進行測算；對項目庫中的所有項目進行篩選，將成熟的項目納入預算，依據教育主管部門和財政部門的相關政策要求編制精準的年度部門預算，同時，可擴展預算區間編制跨年度預算。

（四）強化監督評價

1、細化績效考核評價指標體系。滾動預算的執行在于指導年度預算的編制，約束高校管理行為，保證學校按照建設規劃和目標持續穩定發展。學校應當依據績效考評管理辦法，細化績效考核評價指標體系，結合滾動預算編制過程中的責任劃分，對項目責任單位的主體責任落實、中長期發展規劃推進實施、滾動項目庫建設的科學合理性等反面進行監督和評價。同時，避免片面強調滾動預算剛性約束的情況，若上年預算執行發現問題，則應根據政策調整、市場變化和項目實施條件變更等因素進行必要的后續預算調整，否則將嚴重違背滾動預算編制管理的初衷，也無法發揮其應有的制度優勢。

2、自覺接受廣大教職工的監督。高校滾動預算及相應的項目安排、經費籌劃等和高校中長期發展規劃直接相關，是落實中長期發展規劃最直接的管理手段和方式，也是推進學校總體建設和長期發展的關鍵一環，更是學校廣大師生高度關注的內容。為保證滾動預算的科學透明，學校預算編制工作應自覺接受廣大教職工的監督，并適時向教代會報告，廣泛聽取民意，匯聚共識、共謀發展。

目前，國內部分高校正在逐步推進滾動預算的編制和實施工作，編制的范圍主要是涉及學校全局發展、資金投入大、需廣泛統籌并在近3年需持續投入的項目，涉及的部門主要包括學科建設、本科生研究生教育、科學技術研究、人事、實驗室設備和后勤保障等職能管理部門，這些高校在滾動預算初步實踐過程中獲得了寶貴的經驗，也取得了初步成效，必將極大地推動高校滾動預算編制工作的全面展開。■（作者單位：武漢大學財務部）

[1]國務院關于實行中期財政規劃管理的意見[EB/OL].(2015-01-23).http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-01/23/content_9428.htm.

[2]國務院關于深化預算管理制度改革的決定[EB/OL].(2014-09-26).http://jrs.mof.gov.cn/ppp/zcfbppp/201410/ t20141031_1155342.htm l.

[3]高永亮.我國中期滾動預算制度設計研究[D].北京：財政部財政科學研究所，2014.

[4]劉鳳偉，陳蓓.滾動預算研究[J].財經界(學術版)，2014，(05).

[5]沈艾林.戰略導向視角下高校全面預算管理體系構建[J].財會通訊,2015，（08）.