區域基本公共服務一體化水平測度

武義青　趙建強

摘 要：在基本公共服務一體化形成機制與構成要素理論探索基礎上，構建基本公共服務一體化水平的測量指標體系，采用地方公共財政支出中教育、社保就業、醫療衛生以及公共文化等方面的數據構造基本公共服務一體化指數，并對京津冀和長三角地區基本公共服務一體化指數分別進行測算。結果發現，京津冀三地基本公共服務一體化指數總體處于較低水平，長三角地區則明顯較高，且呈現明顯上升趨勢。

關鍵詞：基本公共服務；測度；指標體系；一體化指數

中圖分類號：F127；D630 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2017）04-0011-06

一、引言

大力推動基本公共服務一體化建設是全面建成小康社會的基礎性工程。到2020年全面建成小康社會，是中國共產黨確定的“兩個一百年”奮斗目標的第一個百年奮斗目標，也是“十三五”規劃的核心目標。這必然要求在加速發展中縮小區域差距和城鄉差距。公共服務一體化建設則是縮小區域和城鄉經濟社會差距的最重要的抓手。為推進基本公共服務一體化的進程，迫切需要對區域基本公共服務一體化水平進行準確測量。準確測量是推進基本公共服務一體化的關鍵環節。通過對基本公共服務一體化水平的評測，可以獲取大量的信息，多角度、多領域了解基本公共服務水平的變化趨勢和幅度，分析其內在發生機制。因此基本公共服務水平的測量結果，能為各級政府設計與實施相關政策，統籌區域與城鄉發展，實施精準扶貧與縮小區域差距提供依據。此外，準確的測量結果也是政府內部自我監測的重要指標和參照，是監督和激勵有關部門工作進展的重要抓手。推動基本公共服務一體化水平測量，是加快實現基本公共服務一體化的關鍵環節，必須給予高度重視。為此，本文對區域基本公共服務一體化水平測量進行研究探索。

二、文獻回顧

學界對基本公共服務很早就給予了關注。薩繆爾森（Samuelson）[1]、馬斯格雷夫（Musgrave）[2]、布坎南（Buchanan）[3]等從公共物品角度闡釋了基本公共服務的含義，論述了公共服務具有的經濟和政治功能。國內學者唐鈞（2006）[4]、張立榮（2011）[5]等也對基本公共服務的內涵進行了討論。陳昌盛 等（2007）[6]、安體富 等（2008）[7]、盧洪友（2012）[8]、胡鞍鋼 等（2013）[9]對特定地區基本公共服務水平進行評估。另外，部分學者如肖海平（2011）[10]、龐明禮 等（2012）[11]嘗試對公共服務均等化水平進行了測算。黃小平 等（2008）[12]、歐陽瓊 等（2011）[13]、王曉潔（2012）[14]、余游（2012）[15]、楊光（2015）[16]等對地區公共服務水平或者特定服務水平的差異進行了測算。趙林 等（2015）[17]、李彬 等（2015）[18]則對地方公共服務質量差異給予了關注。李偉 等（2014）[19]、賈曉俊 等（2015）[20]則對造成地方基本公共服務水平非均等的內在原因與機制進行了分析判斷。在基本公共服務一體化方面，有部分學者多從城鄉一體化的視角進行分析。綜上所述，有關基本公共服務的研究文獻相當豐富，對基本公共服務的內涵外延的認知也已經形成共識，對基本公共服務水平以及均等化水平開展了測量，但學界對基本公共服務一體化的認知還未形成共識，對基本公共服務一體化水平的測量還需要進一步探索，以揭示公共服務一體化實現程度的內在差異。

三、概念界定與理論模型

（一）基本公共服務一體化的內涵

1. 基本公共服務的內涵。許多學者對基本公共服務的內涵進行了闡釋，胡祖才認為，基本公共服務是指建立在一定社會共識基礎上，根據一國經濟社會發展階段和總體水平，為維持本國經濟社會的穩定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權和發展權，為實現人的全面發展所需要的基本社會條件，向全體社會成員提供的一種公共服務，不因社會成員地位、年齡和地域的不同而有所差別[21]。

基本公共服務包括三個基本方面，一是為保障人類的基本生存權而提供的基本服務，涵蓋基本就業保障、基本養老保障、基本生活保障等；二是為滿足基本尊嚴和基本能力的服務，包括基本的教育和文化服務；三是滿足基本健康的需要而提供的服務，主要包括公共衛生和基本醫療服務。當然隨著經濟的發展和人民生活水平的提高，一個社會基本公共服務的范圍會逐步擴展。

2. 基本公共服務一體化內涵?；竟卜找惑w化是一個過程，也是一種制度安排，是為實現基本公共服務區域或者不同群體均等化目的而設計的關于基本公共服務供給的一系列制度或規則體系?；竟卜找惑w化的核心內涵是實現基本公共服務均衡發展?；竟卜站獾膶嵸|在于政府通過深化改革，建立與完善教育、住房、就業、衛生醫療等領域內的制度建設，保障公民享有基本公共服務權利，用基本公共服務結果和機會均等來抑制社會的不平等。具體來看，要通過人、財、物等各種資源在一定空間范圍內合理布局，建立跨區域資源共享機制，基本實現城鄉間、地區間在基本公共教育、勞動就業、衛生醫療、養老服務等各種公共資源配置的均衡。從微觀層面來看，體現為服務領域內資源配置與服務結果的均衡，以解決公眾的住房難、上學難、看病難、就業難等問題，使全體社會成員均等地享有住房、教育、醫療、勞動的權利與機會。

（二）公共服務一體化測度模型構建

在基本公共服務一體化推進過程中，一體化水平的實現程度不僅僅體現為基本公共服務水平差異化程度的變化，也體現為公共服務供給行為的差異以及相關制度安排的變化。公共服務一體化表現為供給制度一體化、服務供給一體化與供給行為一體化，三個方面相互影響，形成螺旋結構，是一體化過程的三個鏈條，彼此互相作用，見圖1。其中制度是支撐，供給是具體行為，供給水平是具體結果。對區域公共服務一體化程度進行測度，需要從上述三方面入手。用數理模型表示如下。

f=（is，ps，rs）

其中is為制度，ps為供給行為，rs為結果。

四、指標體系設計

（一）指標選取原則

指標體系涉及基礎教育、基礎醫療衛生、公共就業服務和基本社會保障四方面，容量較大，可供選擇的指標較多，因而篩選指標時主要遵循以下原則。

1. 可操作性原則。為達到測度的目的，指標選取應重點關注其數據獲取難易度特征，盡量選取能夠從統計年鑒中直接獲取或者換算的指標。指標選取的計算量度和計算方法必須一致統一，各指標盡量簡單明了、便于收集，具有可比性，能比較出不同地區區域一體化實現程度的差異，以及動態變化的趨勢。

2. 系統性原則。各指標之間要有一定的邏輯關系，反映公共服務一體化過程內在規律和特征，多角度、多側面反映公共服務一體化水平。每一個子系統由一組指標構成，各指標之間相互獨立，又彼此聯系，共同構成一個有機統一體。指標體系的構建具有層次性，自上而下，從宏觀到微觀層層深入，形成一個不可分割的評價體系。

3. 客觀性原則。評價指標的選擇必須遵循客觀原則。評價指標應具有較高的代表性，不能過多過細，過于繁瑣，相互重疊，不能過少過簡，避免指標信息遺漏，出現錯誤、不真實現象，要真實客觀地反映基本公共服務特點和狀況，能全面客觀地反映各指標之間的真實關系。

（二）指標體系構建

按照基本公共服務構成要素將評價維度確定為基本教育服務一體化、基本社保和就業一體化、基本醫療與衛生服務一體化以及公共文化服務一體化等四個方面。每個維度下面都設有行為指標、結果指標與制度指標，具體見表1。

五、京津冀與長三角基本公共服務一體化指數的初步測算

前文給出的模型與測量指標為我們測算基本公共服務一體化指數提供了方向，但由于數據資料獲取比較困難，為此我們選取中國統計年鑒中京津冀三地財政支出中教育、醫療、社保、文化部分的支出中京津冀與長三角省市之間差距進行了初步測算，并據此生成了京津冀與長三角基本公共服務一體化指數。具體測算方法見公式（1）和公式（2）。

公式（1）中Jt代表京津冀年度的基本公共服務一體化指數，je，t、js，t、jw，t、jc，t則分別代表京津冀教育服務、社保就業、醫療衛生、公共文化指數。公式（2）中Rt則為長三角地區年度的基本公共服務一體化指數，re，t、rs，t、rw，t、rc，t分別代表教育服務、社保就業、醫療衛生、公共文化指數。B、T、H、S、J、Z分別為北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江等省市特定年度在教育服務、社保就業、醫療衛生、公共文化領域的人均財政支出水平。計算結果見表2和表3。

由表2、表3可知，京津冀三地基本公共服務一體化指數呈現出低水平鎖定狀態，最大值不超過0.4，最小值0.29，總體處于較低水平。長三角地區則呈現出不同的趨勢，2000—2007年與京津冀地區相當，但2008年以后長三角地區基本公共服務一體化指數明顯上升，從2007年0.35，上升到2014年接近0.6的水平。具體來看，在公共教育服務方面，京津冀地區2000年為0.30，2014年為0.34，變化幅度很小，同期長三角地區則從0.31上升到0.656。在社保與就業方面京津冀地區經歷了一個下滑到長期穩定的過程，從2000年0.61下降到2004年的0.34，此后經歷了一些微小的起伏，2014年為0.394，而同期長三角地區也經歷了下降再上升的過程，從2000年的0.35下降到2007年的0.16，然后逐漸上升，到2014年的0.409。在醫療衛生服務方面，京津冀地區從0.213上升到2014年的0.486，長三角地區則從2000年的0.25上升到2014年的0.68，與長三角地區相比京津冀地區的變化幅度非常微小。公共文化方面，京津冀地區從2000年的0.29下降到2009年的0.13，隨后逐漸上升到2014年0.25，長三角地區從2000年的0.36上升到2014年的0.63，變化顯著。總之，在各個方面長三角地區都呈現出差距縮小的變化趨勢，京津冀地區則在多個方面都保持了固化的狀態。就2014年的水平而言，京津冀地區基本公共服務一體化水平為0.37，遠未達到學界認可的0.7左右的合理區間。同期長三角地區基本公共服務一體化水平則為0.59，雖與0.7的標準還有距離，但考慮到長三角地區基本公共服務一體化水平一直呈現穩步上升態勢，0.59的水平大體處于可接受范圍。

京津冀基本公共服務一體化水平處于較低水平的原因在于三地間公共財政收入水平的巨大落差，且未隨著時間的推移呈現收窄的跡象。統計資料顯示，北京和天津地方財力水平上升很快，而河北則上升較慢，2000年人均財力尚處于中游水平在全國排17位，人均支出為22位。但此后人均財政收入在全國的位次逐漸下降。2014年河北省人均財政收入在全國居28位，人均支出水平則居第31位。同期內，長三角三地之間人均公共財政收入相對水平則逐漸拉近，為三地基本公共服務一體化水平提升提供了財力基礎。

六、主要建議

前文分析顯示，由于地區間巨大財力差距導致京津冀基本公共服務一體化水平長期處于較低水平，且未有明顯改善。這種狀況引發了一系列的負面效應，一方面導致相對落后地區的河北人才、技術的吸引力逐漸下降，區域競爭力不足，燕山、太行山連片貧困區的問題難以解決，另一方面北京集聚了大量的人口，造成了嚴重的大城市病，這些問題的解決迫在眉睫。

京津冀基本公共服務一體化水平提升的主要制約因素是，河北省人均財力水平上與其他省份尤其是京津兩市存在較大差距，且短期內難以依靠河北自身力量解決。為達到盡快提升區域基本公共服務一體化水平的目的，需要在財政制度設計上進行創新，加大財政在縱向與橫向轉移支付力度，提升河北的財力水平，縮小三地人均財政收入上的巨大差距。

此外，京津冀地區也需要強化在教育、醫療等領域的體制創新。在基礎教育方面，河北省教育管理部門應該嘗試推動京津高水平中小學與河北中小學合作成立教育集團，或鼓勵其在河北開辦分支機構，以推動先進教育理念的擴散和傳播，滿足落后地區居民對高水平基礎教育的需求。高等教育方面，要積極推動教育資源對接，加快區域內高校在辦學資源共享、學科共建等方面的合作等。在醫療領域，河北省應與北京積極協商，嘗試采取一些特殊的政策引導方式，鼓勵成立跨區域的醫療聯合體。建立健全區域內雙向轉診和檢查結果互認制度，強化優質醫療資源對落后地區的輻射帶動功能，提高河北的基礎醫療水平與基層醫療機構醫療服務能力，逐步形成高水平公立醫院與基層醫療衛生機構之間的分工協作、層級就診網絡，解決人民群眾看病難與看病貴的問題，同時也緩解高水平醫院就診患者過多的壓力。

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責任編輯：高鐘庭