健全京津冀城市群協同綠色發展保障機制

牛桂敏

摘 要：堅持協同綠色發展，是京津冀城市群破解發展與保護尖銳矛盾，建設世界級城市群的必由之路。協同綠色發展，需要健全城市群政府工作協調機制、綠色發展政策標準體系，產業轉移利益誘導機制、綠色發展利益分享機制，產業綠色轉型引導基金、綠色金融創新服務體系，協同創新共同體、工業云服務平臺，一體化的市場監管體系、生態資源產品市場化機制等相關的保障機制。

關鍵詞：京津冀；城市群；綠色發展；保障機制

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2017）04-0017-03

中共中央、國務院關于設立雄安新區的戰略部署，為打造以首都為核心的世界級城市群增加了新的引擎。京津冀城市群土地面積21.8萬平方公里，常住人口約1.1億人，2015年地區生產總值69 312.9億元，占全國的10.2%[1]。城市群所處區域是我國環境污染的重災區，除了生態環境承載力先天脆弱外，也與發展方式密不可分。因此，轉變發展方式，堅持協同綠色發展，是其破解發展與保護尖銳矛盾，建設世界級城市群的必由之路。而京津冀城市群協同綠色發展，亟需營造相關的體制機制和政策環境作為保障。

一、建立城市群政府工作協調機制，統一綠色發展政策標準體系

1. 建立城市群政府間的工作協調機制。京津冀城市群協同綠色發展，關鍵是協同。因此，除了國家層面設立京津冀協同發展領導協調機構，統一制定《京津冀協同發展規劃綱要》等總體規劃和《京津冀產業轉移指南》等城市建設、產業布局專項規劃外，城市群各城市之間還應建立起有效的、常態化的信息溝通和工作協調機制，強化有機聯系，分層次、分部門有序對接。工作協調機制應更加注重站在城市群全局和長遠的視角，引導綠色循環低碳產業和企業發展，協商解決實際問題，彌補綠色發展的“短板”，在政策、資金和技術等方面加強相互協調和對接，避免形成新一輪同質、同構的惡性競爭，避免城市群發展失衡。

2. 統一城市群綠色發展相關的政策和標準體系。京津冀城市群有必要統一動態地調整相關的綠色發展標準。一是根據需要適當提高冶金、水泥等高耗能、高污染行業的能耗和排放標準。二是擴大實行節能減排降耗標準的行業范圍。三是加快制定和實施綠色產品、生產設備、綠色企業標準和標識等。

建立城市群能源綜合利用的排放標準。隨著循環利用和綜合利用技術的發展，單項指標往往不能反映企業的能耗和污染排放水平，應加快制定資源綜合利用效率和最終排放標準。（如：我國大容量火電機組可以達到優于燃氣輪機的排放水平[2]，小規模熱電聯產的綜合能耗遠低于電站和供熱鍋爐的能耗之和）。因此，不能簡單地根據煤耗標準考核企業，而應考核其最終排放和能源利用效率。

二、建立城市群產業轉移利益誘導機制，完善綠色發展利益分享機制

1. 建立產業轉移利益誘導機制。城市群產業轉移（無論是企業還是生產要素）過程中，不能過多依靠行政手段，必須堅持市場對資源配置的決定性作用，可以通過政策設計建立針對產業轉移的利益誘導機制。比如，企業項目轉移可依據《京津冀產業轉移指南》確定的產業發展格局，在鼓勵重點疏解某產業的城市，可對有移出意愿的企業，在法律規定范圍內出臺一些退出獎勵政策；而在鼓勵重點承接某產業的城市，可對有移入意向的企業，相應出臺若干鼓勵性政策，雙向施力，引導企業轉移。又如，對技術要素轉移，城市群可以共同制定技術輸出地、承接地的相關配套優惠政策，推動企業、研究院所異地設立科技成果轉化示范區（如將石家莊的“中國硅谷”、保定的“中國電谷”、秦皇島的“中國數谷”等），促進京津的高新產業技術成果在城市群相關重點產業聚集區轉化為現實生產力。

2. 完善城市群產業協同發展的利益分享機制。城市群綠色產業和資本的跨城市流動，很大程度上是地方利益的羈絆，核心是地方財稅利益。只有突破這個障礙，才可能打破地方政府對產業轉移和資本流動的限制，才有可能實現產業、資本等生產要素的自由流動，從根本上消除綠色產業和資本優化配置的制度障礙[3]。因此，可以考慮依據財政部、國家稅務總局2015年6月3日發布的《京津冀協同發展產業轉移對接企業稅收收入分享辦法》，在京津冀城市群率先開展財稅體制改革試點試驗。根據城市群的實際情況，找到利益契合點，深入完善“存量不變，增量分成”的財稅體制，建立城市間稅收分享的利益分配機制[4]。

比如，對政府主導的異地搬遷企業，實行一定時期內地方稅收基數留在原注冊地，增量部分由兩地按比例分享；對新增項目增值稅、所得稅等地方留成部分，投資方所在地和注冊地政府可按一定比例和期限分成等。

三、設立城市群產業綠色轉型引導基金，建立綠色金融創新服務體系

1. 設立城市群產業綠色轉型引導基金。京津冀城市群的協同綠色發展，需要有相應的資金支持?？梢钥紤]積極爭取設立協同綠色發展專項基金或產業協同綠色轉型引導基金。基金由國家財政和各大城市財政，按照一定比例共同出資構成。同時，整合各種相關的產業發展基金，共同用于城市群過剩產能輸解、傳統產業升級、戰略性新興產業發展、綠色循環低碳產業發展、節能環保產業成長、清潔和可再生能源開發利用等與產業綠色轉型相關的項目，引導城市群產業協同綠色轉型。

2. 建立綠色金融創新服務體系和機制。綠色金融在我國剛起步，京津冀城市群需要結合金融創新運營示范區建設，加快推動綠色金融的探索。一是進一步完善價格和財稅體系，提高綠色經濟、綠色產業、綠色生產經營活動的收益，或者加大非綠色經濟活動的環境污染成本；增加綠色經濟活動、投資項目的現金流和競爭力。二是財政政策與綠色金融相結合，通過信貸貼息或風險補償等方式，發揮“四兩撥千斤”的作用，促進資金投向綠色經濟、產業、企業項目。三是綠色信貸與國家節能減排、循環經濟專項資金相結合，優先支持綠色發展項目。四是積極探索各種綠色金融工具的運用，包括綠色貸款、綠色債券、綠色保險、綠色基金、綠色證書交易等。

3. 積極探索推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。依據《國家能源局關于在能源領域積極推廣政府和社會資本合作模式的通知——國能法改〔2016〕96號》精神，京津冀城市群可以對可再生能源及分布式光伏發電、天然氣分布式能源及供熱、農村電網改造升級、光伏扶貧、頁巖氣開發、煤層氣抽采利用等項目，積極探索、推廣實施政府和社會資本合作模式，即PPP模式。對符合財政投資補貼條件的，城市群各級能源主管部門應積極鼓勵財政補貼向上述PPP項目傾斜。

四、打造城市群協同創新共同體，搭建城市群工業云平臺

1. 打造京津冀城市群協同創新共同體。落實京津冀推進全面創新改革試驗方案，圍繞構筑京津冀協同創新共同體，立足共建，著眼共享，力推共建園區、共創基地、共搭平臺、共設基金、共同攻關等五種合作模式，開展創新資源（知識產權、人才流動、激勵機制、市場準入等方面）協同性改革試驗，爭創具有示范帶動作用的城市群協同創新平臺。

以北京打造國家自主創新重要源頭和原始創新主要策源地，天津建設國家自主創新示范區和全國產業創新中心為基礎，強化中關村示范區創新引領作用，不斷完善“一區多園”統籌發展格局。推動天津濱海-中關村科技園區、中關村保定創新中心、中關村海淀園秦皇島分園等各分園建設，爭取中關村自主創新相關先行先試政策向京津冀城市群適度拓展，構建富有活力的創新生態系統。

組建一批城市群產業技術創新戰略聯盟，推動創新資源開放共享。推動天津清華高端裝備研究院、北大信息技術研究院等行業領先的研發轉化平臺，以及石家莊正定中關村集成電路等高端產業轉移合作基地建設。圍繞傳統產業的綠色轉型、戰略性新興產業創新發展、綠色循環低碳產業發展、節能環保產業成長、清潔能源開發利用等領域實施協同創新工程，支持各類創新主體開展核心、關鍵和共性技術聯合攻關和集成應用。健全科技成果轉化應用激勵機制，推動創新成果資本化、產業化。

2. 共同搭建城市群工業云平臺。在北京工業云平臺和天津濱海工業云平臺被列入國家首批“工業云”創新服務試點的基礎上，爭取工信部支持京津冀城市群整合各城市的工業云，共同建設“京津冀城市群工業云”創新示范工程，搭建城市群工業云平臺。

城市群可以依托這個智能“工業云”平臺，形成區域性云計算產業聯盟，形成云計算創新發展的合力。

更重要的是，依托該“工業云”平臺，城市群可以聚集各城市先進制造的各種資源和要素，協同開展產品研發設計、協同創新、協同制造、協同市場營銷等，通過信息共享，實現要素共享，彌補自身短板，實現優勢互補，有效地提升城市群的智能制造、先進制造、綠色制造水平。

五、完善城市群統一的市場監管體系，建立生態產品市場化機制

1. 完善城市群統一的市場監管體系。京津冀城市群有必要盡快對接各城市的產業準入市場準入標準、市場開放政策和市場監管制度，消除各城市不利于統一市場形成的制度和政策障礙，推動形成京津冀城市群統一大市場[4]。在市場監管方面，可以國家的企業信用信息公示系統建設為契機，建立城市群市場監管服務平臺，實現城市群涉企信息統一歸集共享、依法公示、協同監管、聯合懲戒、社會監督等功能。通過城市、部門間的互聯共享，不斷提高市場主體信用數據的使用效率，在企業任職限制、政府采購、工程招投標、國有土地出讓、榮譽授予等方面發揮作用。推動城市群治理體系和治理能力現代化，形成統一的市場監管體系和協同監管的合力[5]。

2. 建立城市群資源環境交易體系，提高生態資源市場化程度。京津冀城市群的綠色發展，需要建立和完善城市群的碳交易、排污權交易、水權交易等區域性生態環境資源交易體系，優化配置京津冀生態環境資源，推進生態資源產品進入市場交易體系，實現生態資源產品的市場價值，使得生態環境保護更經濟，即從生態環境保護的活動中也可以獲取經濟效益，實現“從綠掘金”，破除“環保不經濟”的生態貧困魔咒。

京津冀城市群生態環境資源交易體系的建立，先期可以碳交易為試點，整合京津兩地碳交易市場為統一的區域性碳交易市場，并將河北省各大城市納入碳交易體系。如：允許張家口、承德兩市的造林和減少毀林產生的碳匯進入市場交易，通過區域性碳交易市場，擴大張承兩市的碳匯交易規模，使其森林和濕地蘊含豐富的可以市場化的碳匯資源價值得以實現。在碳交易試點基礎上，逐步建立城市群排污權交易、水權交易等其它生態環境資源的交易體系。

參考文獻：

[1]陳一諾.京津冀GDP占全國10.2% PM2.5平均濃度降10.4%[EB/OL].（2016-03-04）[2016-03-04].http：//bj.people.com.cn/n2/2016/0304/c82839-27867341.html.

[2]李瞧，孫紅.煤電清潔高效利用應是能源技術主攻方向[EB/OL].（2015-03-24）[2017-05-01].http：//www.cinn.cn/zbzz/dgdq/335327.shtml.

[3]高智.京津冀協同發展 體制機制創新是關鍵[C]//連玉明，等.京津冀協同發展的共贏之路.北京：當代中國出版社，2015：70-76.

[4]田學斌.京津冀產業協同發展與制度創新[C]//連玉明，等.京津冀協同發展的共贏之路.北京：當代中國出版社，2015：205-216.

[5]王國明.建立健全統一市場監管體系的基礎支撐[EB/OL]. （2016-12-28）[2017-05-01].http：//www.cicn.com.cn/2016-12/28/cms93987article.shtml.

責任編輯：高鐘庭