網約車經營服務監管問題研究
——以京滬深三市為例

□ 周君君，王 康

（上海政法學院，上海 200042）

網約車經營服務監管問題研究
——以京滬深三市為例

□ 周君君，王 康

（上海政法學院，上海 200042）

交通運輸部發布的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》對網約車市場起到了重要的規范作用，但在網約車市場準入標準、監管措施等方面尚有進一步細化和補充的空間，京滬深三市的相關監管規定在網約車經營服務準入條件、價格、主體、保險、責任、信息公開等方面同樣存在一些問題。在比較與借鑒美國、英國相關監管制度的基礎上，本文認為，我國應通過放寬網約車市場準入標準，實行市場價格監管模式，健全網約車保險制度，建立以平臺監管為主、政府監管為輔的監管制度，確定監管責任負責制，設立政府鏈接平臺投訴系統和投訴處理結果反饋機制，以形成全方位的網約車監管制度。

網約車；經營服務監管；京滬深三市

被稱為“互聯網專車第一案”①案件詳情：2015年1月7日，兩名乘客通過網絡打車軟件與網約車司機陳超取得聯系，約定陳超駕車將乘客送達目的地，由乘客支付車費。途中濟南市客運管理中心的工作人員對其進行調查，查明陳超未取得出租車客運資格證，其車輛也未取得車輛運營證，并以其擅自從事出租汽車客運經營為由，處以兩萬元罰款并沒收其違法所得。陳超不服，遂提起行政訴訟。的行政訴訟案件經過了四次的延期審理，終于在2016年12月30日由山東省濟南市市中區法院作出判決。［1］本案涉及到的主要問題有兩點：一是網約車（網絡預約出租汽車）司機陳超的行為是否違法，即實質討論的是網約車進入出租車市場是否需要按照傳統出租車的運營要求進行管理。二是有關部門的行政處罰幅度是否過大。這主要涉及到政府部門監管的問題。網約車作為互聯網經濟下的新業態，自出現時起就引起了社會的熱切關注。

我國《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）于2016年11月1日正式施行。雖然當時全國已經有近60個城市公布了網約車實施細則意見稿，但和交通運輸部同日公布并實施的卻只有杭州、寧波兩個城市。各地根據本地的現實情況也分別對網約車平臺、車輛、駕駛員、保險等條件制定了相應的經營服務監管規范標準并進行了相關的責任劃分，為網約車的合法運營提供了現有的法律依據。其中，北京市和上海市于2016年12月21日分別發布并實施了《北京市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則》（以下簡稱《北京細則》）、《上海市網絡預約出租汽車經營服務管理若干規定》（以下簡稱《上海規定》），深圳市也于一周后發布并實施了《深圳市網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《深圳辦法》）。網約車自2016年11月1日取得了合法運營的地位，這既緩和了巨大交通壓力，也改變了網約車運營無法可依的現狀。然而，在網約車運營合法化的同時，其所涉及的法律關系比較復雜，因此經營服務監管制度依然存在著許多不當之處，因此在其適用法律的同時還需要對現有規定進行合理的分析和解釋，以解決現實中所遇到的復雜問題。

一、網約車的概念及運營機制

依據《暫行辦法》，網約車是指以互聯網技術為依托構建服務平臺，接入符合條件的車輛和駕駛員，通過整合供需信息，提供非巡游的預約出租汽車服務的經營活動。［2］《暫行辦法》將網約車納入出租車的監管范圍，并將現有的出租汽車分為巡游出租汽車（簡稱巡游車）和網約車兩部分。雖然我國已將網約車運營合法化，但網約車與傳統出租車的運營要求相比還存在差異，主要體現在網約車的運營范圍具有特定性上。

網約車伴隨著“互聯網＋”的發展應運而生。作為互聯網經濟的產物，網約車的運營模式與傳統的巡游車迥然不同，它體現了互聯網時代信息整合和利用的優勢。從網約車所涉及的法律關系角度分析，網約車的人車配置模式大致分為三種形式：租賃公司的車輛與勞務派遣公司的駕駛人相結合、平臺自有車輛與平臺駕駛人相結合、私家車與私家車車主相結合。在實際運營中，若非消費者僅需要駕駛人或車輛的情況下，大部分都是“一人一車”的配置模式，而網約車具體運營的順利進行則需要互聯網大數據的密切配合。

網約車服務要經過乘客約車、平臺配車、出行服務、現時支付四個環節。首先，乘客要根據自身的出行需求在網約車平臺公司的打車軟件客戶端上發布出行需求用車信息，等待網約車平臺公司提供的配車服務。網約車平臺公司依據距離優先原則將乘客的出行需求在平臺上進行推送，乘客的出行需求則以要約的形式發送給各個網約車駕駛人，符合條件的駕駛人對此要約予以承諾，再由網約車平臺公司將駕駛人承諾的信息進行整合，直接統一反饋給乘客。［3］乘客在打車軟件上可以查詢到將為其提供出行服務的車輛牌照和駕駛人的聯系方式，駕駛人也同樣獲知乘客的聯系方式。駕駛人通過平臺提供的聯系方式與乘客聯系，獲知乘客的具體位置，為乘客提供出行服務。乘客在消費后，將出行費用通過網約車平臺指定的方式予以支付，而駕駛人和汽車租賃公司的所得則由網約車平臺公司扣除相應的服務費用外予以支付。

可見，該運營模式是以乘客的出行需求為導向建立的，以網約車平臺公司為媒介的服務體系，它在充分利用互聯網的信息共享優勢，縮短乘客出行的等待時間，提高出行效率，為乘客出行提供了多元化的出行工具選擇的同時，一方面。沖擊了出租車長期獨占的運營市場，另一方面，則為其增添了競爭活力。

二、京滬深三市網約車經營服務監管的現狀

（一）網約車平臺方面

《北京細則》 《上海規定》 《深圳辦法》具有經營管理制度、安全生產管理制度和服務質量保障制度公司內部保障制度服務器設置地 中國內地 無規定 中國內地經營許可證有效期 4年 3年 5年不同點具有經營管理、安全生產管理、服務質量保障制度當建立車輛和駕駛員管理制度除符合上述條件，還應當符合外商投資相關法律法規的規定相同點 具有企業法人資格；網絡服務平臺數據庫接入本市政府相關部門監管平臺；具備線上線下服務能力；具備相應的辦公場所、技術能力和管理人員外商投資除符合上述條件，還應當符合外商投資相關法律法規的規定無規定

京滬深三市都要求網約車平臺具備企業法人資格且具備線上線下服務能力，其中包括日常的管理服務和支付功能。同時要求網絡服務平臺數據要接入本市政府監管平臺，以保證監管的有效性和及時性。但京滬深三市關于網約車平臺經營許可證有效期的規定則不盡相同，北京市規定為4年，上海市為3年，深圳市則為5年。另外，《北京細則》與《深圳辦法》要求除了滿足一定的條件外，還對各項許可的申請流程作了詳細的規定。

（二）網約車車輛方面

《北京細則》 《上海規定》 《深圳辦法》5座三廂小客車車輛軸距≥2650毫米；7座乘用排氣量 ≥2．0 升 、軸距≥3000毫米軸距 車輛軸距≥2600毫米純電動小汽車軸距≥2650毫米排氣量燃油小汽車排量 ≥1750毫升、達到我市機動車污染物排放標準 （截止到2020年12月31日）不同點 自車輛注冊之日起不超過8年 3年 8年5座三廂小客車車輛 排 氣 量 ≥1．8升；7座乘用車排氣量≥2．0升《網絡預約出租汽車運輸證》有效期車輛行駛證載明的注冊日期至申請之日未滿2年；車輛在檢驗有效期內；車輛使用性質登記為預約出租客運；網約車行駛里程達到60萬千米時強制報廢相同點 網約車車輛須在本市注冊登記；安裝固定式車載衛星定位裝置和應急報警裝置車輛使用性質登記為＂預約出租客運＂；網約車行駛里程達到60萬千米時強制報廢，未達到60萬千米但使用年限達到8年時，退出網約車運營車輛的其他特殊要求達到本市規定的可予以注冊登記的機動車排放標準車輛使用性質登記為 “網絡預約出租汽車”

京滬深三市都要求網約車車輛須在本市注冊登記，并對網約車車輛的軸距、性能、排量等標準作出相關規定，與北京市和上海市相比，較為嚴格的是深圳市明確提出要嚴格區分燃油車和電動車，要求僅為純電動小汽車才具備申請經營網約車業務的資格。此外，深圳市對小汽車設有過渡性的規定，即如果在2020年12月31日之前，燃油小汽車和混合動力小汽車滿足了本辦法對軸距和排量要求的也可以申請辦理車輛許可。

（三）網約車駕駛人方面

《北京細則》 《上海規定》 《深圳辦法》戶籍制度 本市戶籍 本市戶籍相同點 “一人一車”；《網絡預約出租汽車駕駛員證》有效期均為3年本市戶籍或者持有有效的《深圳經濟特區居住證》是否考試 是 無規定 是駕駛經歷 ≥3年 無規定 ≥3年不同點限制性規定無交通類犯罪紀錄；最近連續3個記分周期內沒有記滿12分記錄；申請之日前一年內無駕駛機動車發生5次以上道路交通安全違法行為；從事過巡游車服務的，未被列入出租汽車嚴重違法信息庫；未達到法定退休年齡，身體健康等自申請之日前1年內，無駕駛機動車發生5次以上道路交通安全違法行為；自申請之日前5年內，無被吊銷出租汽車從業資格證的記錄；截至申請之日，無5起以上道路交通違法行為逾期尚未接受處理的情形等無交通類犯罪紀錄；最近連續3個記分周期內沒有記滿12分記錄；無暴力犯罪記錄；申請之日前3年內無被吊銷出租汽車駕駛員從業資格證件的記錄等

京滬深三市在網約車駕駛人方面都要求“一人一車”，即一個駕駛人名下只能有一輛車登記用于經營網約車服務。北京和上海兩市都要求網約車駕駛人具有本市戶籍，而深圳市則僅要求駕駛人具有本市戶籍或者持有本市居住證即可。除此之外，深圳市在此方面還設有過渡性規定，即若駕駛人現價段沒有深圳市戶籍或者居住證，但在《深圳辦法》實施前已在深圳從事網約車服務的仍然可以申請網約車駕駛人從業資格考試，合格后便可申請辦理期限為3年的網約車駕駛員資格證。

（四）網約車經營范圍方面

京滬深三市都在其相關細則中規定了網約車不得進入巡游出租車的專用區域和通道內招攬客人，并著重強調了網約出租車與巡游出租車之間的協調發展和差異化經營。在限制網約車和巡游車跨業經營方面，上海市有更加詳細的規定，并且進一步明確規定了網約車平臺在巡游車營業范圍內發布網約車召車信息的處罰條款以及網約車駕駛人私自以巡游車運營方式攬客或安裝巡游車標志等的處罰條款。

（五）保險種類方面

《北京細則》 《上海規定》 《深圳辦法》不同點車輛應具備的車險按照營運客車類保險費率，投保交強險、賠付額度不低于100萬元的第三者責任險和乘客意外傷害險；營業性交強險、營業性第三者責任險和乘客意外傷害險營運車輛交通事故責任強制保險、第三者責任險平臺負擔的保險 駕駛員人身意外險 承運人責任險 承運人責任險相同點 由網約車平臺公司承擔承擔承運人責任

京滬深三市都分別規定了網約車經營者的保險責任。其中，上海市和深圳市規定承運人責任險由網約車經營者（網約車平臺公司）負責購買，但在其細則中發現，當網約車車輛一旦進入到運營環節，上海市規定網約車必須投保營業性交強險、營業性第三者責任險和乘客意外傷害險；深圳市也規定了除投保乘客意外傷害險的其他兩項險種。由此可見，網約車經營者被強制性要求投保承運人責任險，但卻沒有要求承擔其他險種。與此相比，北京市的網約車平臺公司則“責任”重大，其實施細則規定網約車平臺公司要承擔承運人和經營者責任，并且要保證接入網約車平臺運營的車輛應當按照營運客車類保險費率投保交強險、賠付額度不低于100萬元的第三者責任險和乘客意外傷害險。通過對比可知，在保險方面，北京市規定得更加詳細且嚴格。

（六）政府各部門監管職責方面

《北京細則》 《上海規定》 《深圳辦法》主管部門 市交通委員會 市交通行政管理部門運輸局、交通執法總隊、市通信主管部門和公安、網信部門、市發展改革、公安、人力社保、環保、商務、工商、國稅、地稅、質監、通信、人民銀行營業管理部、網信和城管執法等相關部門不同點 其他部門依各自職責進行監管本市交通、通信管理部門和公安、網信部門等市公安、通信、網信、市市場監管部門、市人力資源社會保障部門、人民銀行駐深機構、稅務部門等管部門 出租汽車協會 市出租汽車行業協會相同點 聯合監管機制社會行業自律監市交通運輸主管部門

京滬深三市為保障網約車經營服務的安全，均在中央政府相關部門的指導下設定了系統聯合監管機制。其中，公安、通信、網信、市場監管、人力資源社會保障、人民銀行營業管理部、稅務、交通運輸主管部門均為聯合監管機制的組成部分，各部門按照自己的職責對網約車的日常經營進行相關的監督檢查，并對違法行為依法進行處罰。另外，在法律責任承擔方面，深圳市和上海市對平臺和駕駛員的處罰情況和處罰措施作了更詳細的規定，增加了一些《暫行辦法》中未作規定的處罰行為。

三、網約車經營服務監管存在的問題

（一）網約車準入條件與駕駛人的條件限制不合理

《上海規定》對網約車車輛的注冊登記地、排放標準、車輛軸距、安全性能檢測、車輛保險、衛星定位裝置以及應急報警裝置等條件都作出了嚴格的準入要求，但這些規定顯然與公民的私權利發生了沖突，網約車車輛的諸多準入標準與條件已成為限制車輛數量的門檻，同樣，這些標準和條件也限制了網約車市場的公平競爭。另外，《上海規定》《北京細則》對網約車駕駛人的條件也進行了限定，其中包括非本市戶籍的駕駛人不得從事網約車運營工作。根據此條規范，在上海市或北京市從事網約車運營的駕駛人必須具有本市戶籍，進而排除了外地戶籍駕駛人。但現實情況是外地戶籍駕駛人占據了網約車駕駛人的多數，自網約車規定生效后，外地籍駕駛人數量迅速減少，隨著而來的是市場上網約車的數量也將隨之在減少，這對網約車市場的發展產生了很大影響。

（二）價格監管不到位

目前，全國各大城市對于網約車價格規定的依據仍不統一，大多數地方選擇實行市場調節價，此項規定被看作是尊重市場經濟的有力體現。但對比京滬深三市的相關規定可知，上海市和北京市網約車的定價標準適用市場調節價，而《深圳辦法》第三條第二款規定：“網約車運價實行市場調節價，必要時根據有關規定實行政府指導價。”即以市場調節價為主，以政府指導價為輔。其實，在《北京細則》的意見稿中，北京市政府也將網約車運價規定為市場調節價與政府指導價相結合。由于其具有濃厚的行政色彩，在最終公布施行的正文中對此條進行了修改。由此可見，因地區差異，各地對網約車價格的制定標準各有不同，而正因為這種價格差異，是否對網約車的經營產生了不利影響也有待觀察。但是，網約車既然是互聯網經濟時代的產物，其價格標準是否應該完全由市場決定也有待進一步調查分析。除此之外，對于網約車是否可以加價的問題，京滬深三市的相關規定也沒有作出明確說明，這無疑也是網約車在運營過程中一個急需解決的問題。

（三）網約車保險制度不健全

保險制度是保障網約車運營一方有效解決交通事故、減輕賠償壓力的重要方式之一。從京滬深三市網約車所涉及到的保險制度可知，在我國各大城市所規定的險種并不完全一致，這就導致了當出現交通事故需要賠償時，由保險公司負擔的賠償金額各不相同，而對于被侵權人一方應有的賠償就無法得到同樣質量的保障。從京滬深三市的相關規定分析得知，北京市和上海市的險種較多，其中北京市對于第三者責任險的賠付額度也有強制性的規定。由此可知，在全國如此之多的城市當中，網約車的保險保障還沒有統一的標準可以參考適用，這對于乘客的安全保障來說也是一個挑戰。

（四）公安、通信、網信部門監管責任重合

目前西北地區的冬儲市場已經啟動，二銨表現的相對平穩，但實際成交價格也比之前上調了30元/噸不等。目前西南地區64%二銨市場報價在2600-2650元/噸，湖北地區64%二銨主流出廠報價在2750-2800元/噸，甘肅地區64%二銨到站價格在2900-2950元/噸。

根據交通運輸部的現有規定可知，網約車的監管檢查工作主要由出租汽車行政主管部門、通信主管部門、公安部門、網信部門、稅務部門、工商部門等多個行政部門按照各自職責進行落實。《北京細則》規定：北京市交通委員會負責統籌網約車的管理工作，運輸局負責網約車運營狀況的日常監管工作，公安、通信與網信部門負責與信息安全有關的各項工作。其中，公安與網信部門對相關的違法犯罪活動進行監督檢查。同樣，《上海規定》要求：由公安、通信與網信部門負責與信息安全有關的各項工作。如此規定看似全面而合理，但由于網約車主體的復雜性、提供服務的特殊性，加之有些行政部門的職責范圍存在交叉問題，如果多個部門相互推脫監督檢查責任，那么，一旦出現不利的、有危害的后果，應當由哪些部門承擔以及人身或財產損失應該由誰來賠償等問題就無法得到有效的解決。

（五）投訴制度不規范

網約車作為客運服務的新業態，其相應的一系列配套制度都應當予以完善，其中就包括與乘客利益相關的投訴制度。從京滬深三市的網約車規定來看，北京和上海兩市僅僅是定期公布網約車平臺對自身的投訴處理情況，并沒有明確規定政府主管部門在日常運營中對網約車平臺的投訴系統也可以進行監管。由此可知，如果在政府部門對其定期檢查之前，網約車平臺刪除了相關的投訴信息，那么政府主管部門的檢查就不能發揮應有的作用，這對于乘客利益的保護是一種缺失。深圳市對于乘客投訴制度規定得較為詳細，主要是以網約車平臺處理為先，政府投訴部門處理為后，通過網約車平臺和政府的雙向保證可以增加乘客投訴得以處理的概率，但同時也增加了乘客投訴的成本，并且因為投訴有先后順序的限制，所以對于乘客而言，其問題的處理時間也會相應增加，從長期來看，這樣并不能便民利民。

四、網約車經營服務監管的國外經驗及其借鑒

我國網約車發展及其合法化的時間較短，所存在的諸多問題有必要借鑒網約車發展較為成熟國家，如美國和英國的相關監管經驗。因不同的社會背景和不同的法律制度，美國和英國對網約車的監管方式也有一定差異。美國是網約車（Uber）經營的發源地，其監管政策更加完善；而英國作為英美法系的另一個主要代表國家，其在制定法律時更具有謹慎的特點，對網約車監管也具有獨特之處。

（一）美國的監管經驗

美國各州在打車軟件初步運營階段，因其特有的便捷性和價格優勢使得出租車行業受到沖擊，因此各大城市對網約車的態度是極其反對的。而后由于廣大市民的強烈支持，相關政府部門承認了打車軟件的合法性，但對其設置了很多的規制監管措施，主要體現在打車軟件公司的市場準入、價格限制、保險制度以及監管部門等方面：一是在市場準入方面，美國多數城市對于打車軟件公司與其司機的資質進行了條件限制。如公司的運營許可證以及司機的駕駛證明，大多數城市還規定司機必須在打車軟件公司的平臺上進行注冊之后才可以參與運營。二是在價格限制方面，主要體現在打車軟件是否可以任意加價上。美國多數州并沒有通過相關的地方性法規對其進行強制性限制，而是規定在乘客充分知情的情況下，采取雙方可以就價格進行商議的方式，這充分體現了市場化特點。但有一些州對其加價的時間點進行了嚴格的限制，比如：伊利諾伊州就規定了除非由總統、州長或市長宣布緊急情況 （比如惡劣天氣等），打車軟件公司的司機才可以進行小范圍的加價或者與乘客議價，除此之外，禁止毫無根據地進行加價，侵犯乘客的權益。［4］三是從車輛保險制度來看，由于部分車輛是由私人車主提供的，因此，其車輛的保險范圍比較狹窄，并沒有像傳統出租車一樣具有較多的商業保險，特別是在私家車發生交通事故方面缺乏相應的保險予以保障。基于對交通事故賠償問題的多重考慮，美國多數州設置了補充保險制度，保險范圍也控制到至少是從司機接到乘客到乘客下車的區間之內。四是從監管部門來看，美國很多州都明確規定了監管部門和具體的監管責任。在美國，打車軟件公司有其具體的監管部門，如加利福尼亞州的打車軟件就由本州的公共事業管理委員會進行監督管理。

（二）英國的監管經驗

（三）比較與借鑒

通過分析可以看出，美國對于網約車的準入條件相對來說是比較寬松的，僅僅具備一定的運營資質和駕駛資格，經過正規注冊之后便可以參加運營；而對于英國來說，由于迷你出租車的存在，使得網約車的運營有法可依，倫敦也在考慮其相似性質的前提下將其歸入《約租車法案（倫敦）》的管轄范圍。由此，在英國網約車的準入條件、車輛要求以及價格方面應當是和當地的迷你出租車相差不大。正因為如此，英國對于網約車平臺的設立并沒有太的多條件限制。美國在網約車的價格方面并沒有嚴格的規制，只要經過雙方平等協商，即可達成價格共識。但是，美國對于網約車的加價行為作出了比較嚴格的規定，除非遇到特別事項時司機方可加價，并且需要事先保證乘客的知情權。從網約車的保險制度來說，英國的保險制度較為合理，其規定了公共責任險和有償租車保險，不僅保障了社會公共安全，也保護了乘客與駕駛人的合法權益。美國為網約車特意設置了補充保險制度，但與英國保險制度相比，對公共安全的保護有所缺失。從監管部門來看，英國規定了網約車特定的監管部門負責管理監督網約車所有的事項，確立了網約車監管的責任負責制。

對比我國的有關規定，首先，在網約車市場準入方面的要求過于嚴格，比如北京、上海這樣的大城市，均特別規定了僅有本市戶籍才可以作為網約車司機。其次，從網約車的價格方面看，北京、上海等城市均采用市場調節價，深圳則是采用了市場調節價為主，輔之以政府指導價。各地的不同價格標準是否會產生與上位法的價值沖突也值得思考。再次，從我國網約車的保險制度來看，網約車平臺承擔承運人責任險，而車輛保險制度則要求營業性交強險、營業性第三者責任險、乘客意外傷害險等險種。在網約車車輛保險類別制定中，各地的相關規定存在著較大差別，對于網約車車輛保險金的繳納，各地也沒有進行詳細規定。因此，在網約車險種的制定和設計上，還需要作進一步的分析和研究。另外，從政府部門的監管職責方面看，無論是美國還是英國都采取了監管責任制，即由一個特定的監管部門管理并監督有關網約車的全部事項。目前，我國普遍采取的聯合監管的方式，導致了各個部門的監管職責存在著不同程度的重合，因此，在確定監管部門方面是否需要學習英美兩國的經驗也值得思考的問題。

五、網約車經營服務監管政策的正當化基礎

（一）依法行政的內在要求

依法行政的本質是有效制約和合理運用行政權力，它要求國家行政機關和工作人員要嚴格按照法律的規定在其職權范圍內行使管理國家和社會事務的權力。依法行政具有系統性、層級性、公權性、規范性等特征，是依法治國的核心和關鍵。

首先，依法行政所遵循的法應為 “善良之法”，應當符合憲法精神，體現廣大人民的根本利益。網約車的出現得益于互聯網的快速發展，在我國存在著巨大的市場發展空間，網約車的便捷和優惠使公眾普遍接受了這一新興交通方式，同時也為許多網約車司機解決了就業問題。然而，從京滬深三市的網約車新規來看，北京市和上海市依然采用網約車司機戶籍制限制條款，這是否侵害了公民平等就業的權利，值得思考。

其次，依法行政既要講權力又要講責任，注重權力和責任的統一。現代行政是一種責任行政，行政機關在依法享有行政管理職權的同時，也須承當相應的責任和義務。［5］在我國“互聯網專車第一案”中，網約車司機陳超的行為是否違反相應的法律規范是給予其處罰的前提條件之一，而當行政執法人員處理不當致使陳超訴諸法院時，本案的審判焦點就落在了行政人員的處罰依據及其處罰是否得當的問題上來。因為通過司法權力限制行政權力的濫用，可以保障行政權力行為的合法性。

再次，依法行政要求合法行政與合理行政相統一。合法行政包括實體合法與程序合法兩部分。合理行政則要求行政機關要遵循公平、公正的原則，正確行使自由裁量權，把握好正當性、平衡性和情理性。在我國“互聯網專車第一案”中，顯然行政部門處罰陳超過重，在其行使行政職權時并未綜合考慮相關因素，自由裁量權失當，因此承擔了敗訴風險。

（二）比例原則的綜合考量

在行政法位階上，比例原則是行政權力在侵害公民權利時，即使有法律依據，也必須在侵害公民權力最小的范圍內行駛，因其涉及到公權力對私權利強制的合法性問題。一般而言，比例原則就是要在侵害的法益和要保護的法益之間進行利益衡量。換句話說，通過手段和目的間的關系的衡量，要求行政手段與要達到的行政目的、行政價值間有一定的均衡關系，要求對相對人的最小侵害。可見，比例原則的適用能夠使行政裁量收縮，①“裁量收縮”，指裁量意味著行政機關可以在不同的處理方式之間選擇。在具體案件中，選擇余地也可能壓縮到一種處理方式。也就是說，只有一種決定沒有裁量瑕疵，其他決定均可能具有裁量瑕疵，行政機關有義務選擇剩下的這個決定。結合本篇文章，該裁量是符合比例原則的。參見（德）哈特穆特·毛雷爾．行政法學總論［M］．高家偉譯．法律出版社，2000．132．如此，行政機關便不會濫用權力。

比例原則的價值取向是對實質正義和個案正義的追求，并且它與平等、自由等價值觀念存在交叉關系。其中，平等是正義的核心內容，比例原則應是衡量平等的一個尺度。同時比例原則表現出的衡量，也要求同等事物同等對待，不同事物不同對待，體現了“合理差別待遇”的精神。［6］在行政裁量的范圍內，平等原則應當得到貫徹，這樣，才能使法律法規的制定及改革政策的執行更加合理完善。在網約車合法化的前提下，各地區通過制定地方性法規的形式對網約車進入市場的各項條件進行限制，這明顯與行政裁量的比例原則相違背。筆者認為，為了使平等原則貫徹到網約車新規當中，部分地區的有關規定應當予以調整，以充分尊重市場競爭規則和保障公民平等就業的權利。

比例原則的主要功能在于對公共利益和私人利益的調和以及對基本權利、私權利的最大化保護，然而在現實中，比例原則也存在著操作上的受限制問題，如容易受到主管部門影響、彈性過大等。另外，比例原則的概括性和消極性也限制了權力保護功能。所以，如何將比例原則恰當地適用到網約車經營服務監管中來，也應是我們今后需要重點討論的問題。

六、加強我國網約車經營服務監管的建議

（一）放寬網約車市場準入標準，增強競爭活力

筆者認為，北京和上海兩市的網約車管理規定中明確規定了網約車平臺公司、網約車車輛以及網約車駕駛人的準入標準，其中，對網約車駕駛人的戶籍限制和對外地車牌的強制排除明顯違反了市場經濟中的市場統一原則和我國行政法中的合法行政原則。因此，為進一步繁榮我國社會主義市場經濟，使廣大的消費者得到最大的經濟優惠，兩市的網約車管理規定應當進行適當的修訂，適當放寬網約車車牌標準限制和駕駛人的戶籍地限制。如關于駕駛人戶籍管理制度方面，可以參照深圳市的有關規定，允許具有本地有效居住證的外地人員加入到本市網約車駕駛人隊伍中來。此外，還可以通過固定年限的社保制度來代替戶籍制度，適當放寬在本市具有若干年以上的固定社保的外地人員可以作為網約車駕駛人。對于網約車車輛和駕駛人的要求，應當充分尊重市場運行規律和淘汰機制，逐步放寬網約車市場準入標準，充分發揮市場經濟的調節作用，促進網約車市場的現代化，以充分適應“互聯網＋”時代的挑戰。

（二）實行市場價格監管模式，嚴格控制加價行為

網約車是市場經濟不斷發展的產物，對于網約車的運價制定，也應當順應市場經濟規律，取消政府指導價，統一實行市場調節價，以體現政府在網約車經營服務監管過程中對市場經濟的尊重。另外，在具體實行市場調節價的同時，應當按照當地的經濟發展水平、公眾的消費水平以及網約車的服務質量合理定價。在明確允許不同服務檔次的前提下，可以根據所提供出行服務質量的高低設定不同的消費等級，駕駛人應履行充分的告知義務，確保乘客在進行消費前了解服務計費標準。［7］乘客應當對運費標準進行監督，監管部門應當對打表欺詐、價格欺詐以及“趁人之危”的情形進行嚴肅處理，并將處理結果向社會公告。在實行市場調節價的同時，應當嚴格限制任意加價行為。可以參考美國有關的制度規定，建議由政府主管部門給予指導性意見。如在打車高峰期或者重大惡劣天氣可以適當加價，但加價行為應當事先告知乘客，給予乘客充分的知情權和選擇權。

（三）健全網約車保險制度

針對各地網約車保險制度的差異性規定，筆者建議應由國務院交通運輸部門設定一個參考性依據，保險類別除包含原本的承運人責任險外，還應當包含交強險、乘客意外傷害險以及第三者責任險。英國在網約車的保險類別上強制購買公共責任險與有償租車保險，在涉及到公共利益與乘客利益的部分都設有相關的保險類別。由于我國關于車輛的保險類別較為全面，加之我國與英國之間的文化差異，所以在保險名稱上不必再作修改，保障實質性權益是設定保險的共同目的，為此，在網約車平臺公司進行服務的車輛應當購買交強險、乘客意外傷害險以及第三人責任險。另外，根據網約車平臺公司與司機之間的合同或協議約定的內容，由雙方協商以上三種保險由哪一方具體負擔，但無論最終由誰負擔，承運人責任險都應當由網約車平臺公司購買。多種保險齊頭并進，目的是為網約車司機與乘客的人身與財產安全提供保障，降低網約車運營風險，提高運營效率。

（四）建立監管責任制，完善政企聯合監管機制

依照交通運輸部與京滬深三市現有的管理規定，行政監管由交通、公安、通信、網信等多個行政部門按照各自職責進行監管。但是，各個行政部門具體的監管范圍卻存在交叉、重復現象，特別是在公安、通信、網信部門交叉范圍更廣，這不僅加大了監管部門的工作任務量，也使追究部門監管責任的程序變得更加復雜。另外，《上海規定》沒有對相關行政部門監管缺失的情形作出明確要求，為利益相對人提供的法律救濟途徑也不完善。因此，在行政部門之間應逐步確立以行政部門的主要職責為基礎，以特殊情況為補充的責任分擔原則，進一步明確各個監督部門具體負責的事項和范圍；在各行政部門內部，應將該部門的監管職責落實到直接負責人，做到有責必有人。只有進一步明確各個監管部門的職責，落實部門監管責任制，才能保障網約車監管的有效性，最大程度地保障網約車的運營安全。

另外，網約車的規范管理和監督體制，一方面，需要網約車平臺公司內部健全系統的管理制度和互相制約的監管措施，使管理者與被管理者各司其職，在提供服務的同時都具有主張自身合法權利的渠道。另一方面，政府在網約車的經營服務監管中，應當給予其必要的法律指引和規范監督，主動承擔起規范管理網約車運營的行政職責。網約車平臺公司作為網約車運營服務的核心，在網約車的市場準入階段、運營階段以及后續責任追查階段，網約車平臺制定內部監管制度較之行政部門的監管更具有及時性、優先性和有效性。因此，制定以網約車平臺公司監管為主，政府宏觀監管為輔的監督檢查方案將會最大范圍地利用現有的監管資源，以確保乘客安全出行。

（五）政府鏈接網約車平臺投訴系統，建立投訴處理結果反饋機制

在京滬深三市的規定中，雖然都涉及到投訴處理公開制度，但對網約車平臺自身應對投訴的具體解決措施僅起到表面的監督作用，乘客的實質性權利并沒有得到有效的保障，如無法控制針對網約車平臺私自刪除投訴信息的情況。因此，針對乘客的投訴問題，網約車平臺公司不僅要及時處理，政府主管部門也要進行切實監管。為保障乘客的投訴能夠及時得到有效處理，建議政府主要監管部門應直接鏈接網約車平臺公司的投訴網站進行日常監督，只要是網約車平臺公司在一定的時間內沒有對投訴情況進行處理，其投訴信息自然顯示到政府主管部門監管平臺上，以此來督促網約車平臺及時處理乘客投訴的具體問題。另外，除了向社會公開網約車平臺公司與駕駛人的有信用信息和處罰信息之外，還應當重視乘客對投訴處理結果的反饋，因此，應建立一整套投訴處理結果反饋機制，并在本市的公共信用信息服務平臺上予以公布。另外，就行業自律的監督模式而言，在《上海規定》中并未得到充分的體現。筆者認為，針對網約車的投訴制度，其社會監督方式還可以從行業監督模式出發，在促進行業之間公平競爭的同時，提升網約車平臺的服務意識，社會各界人士共同參與監督，從而建立起全方位多層次的社會監督模式。

網約車是區別于傳統出租車行業的新興業態，體現了共享經濟的特點。京滬深三市網約車管理規定所反映出來的種種問題表明，網約車經營服務監管將會經歷一個多階段重復博弈的過程，還需要在未來的實踐過程中進行檢驗和分析。《暫行辦法》的頒布與施行僅僅是以法律手段規范網約車的第一步，在今后的經營服務監管實踐中還會發現更多的利益糾紛和矛盾，面對出現的新問題，政府和營運企業雙方要結合實際情況，制定切實可行的經營服務監管應對策略。

［1］王巍．“專車第一案”判決撤銷行政處罰，這意味網約車以后都合法了嗎？［EB ／OL］．新京報，http： ／／news．sina．com．cn ／c／2016－12－30 ／doc－ifxzcvfp5461939．shtml．

［2］網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（交通運輸部2016年第60號令）［Z］第1條．

［3］劉明．網絡約租車的侵權責任分擔機制［J］．財經法學，2016，（05）．

［4］張佳．“打車軟件”的法律監管研究［D］．山東大學碩士學位論文，2016．

［5］嚴軍興．依法行政必讀［M］．中共黨史出版社，2015．10．

［6］姜昕．比例原則研究——一個憲政的視角［M］．法律出版社，2008．152．

［7］許明月，劉恒科．網約車背景下地方出租車市場法律監管的改革與完善［J］．廣東社會科學，2016，（05）．

（責任編輯：牟春野）

On the Supervision Issues of the Online Car－Hailing Services——Taking Beijing，Shanghai and Shenzhen as Examples

Zhou Junjun，Wang Kang

“The Administration Measures of the online car－hailing services”，announced by The Ministry of Transport，has played an important role in guiding and regulating the online car－hailing services market．But the regulations access standards，regulatory measures，etc，there is further refined and complementary space．The relevant provisions of Beijing，Shanghai and Shenzhen，whose problems still exist in the regulations of the network about car service access conditions，prices，subject，insurance，responsibility，information disclosure and other aspects．Through the comparison and reference the relevant regulatory system of the United States and Britain，We should opened market of the online car－hailing access standards，implemented market price regulation mold，established the supervision system of the platform regulation based，supplemented by government，confirmed the regulatory responsibility system，perfected the online car－hailing insurance system，Set up through the government connection platform complaints system and the complaints processing feedback mechanism，form a comprehensive the online car－hailing services regulatory system protection．

the online car－hailing services；operation and service supervision；Beijing，Shanghai and Shenzhen

D922．296

A

1007－8207（2017）08－0064－11

2017－04－10

周君君 （1992—），女，河南周口人，上海政法學院2016級法律碩士研究生，研究方向為民商法；王康 （1974—），男，安徽阜陽人，上海政法學院教授，法學博士，研究方向為民商法。