基于多中心治理理論對農村公共服務供給創新的思考

李虹呈　羅利

摘 要：加快農村公共服務體系建設不僅是政府治理體系和治理能力現代化的要求，也是不斷完善基本公共服務均等化的基本要求。當前政府提供的農村公共服務不能滿足農村地區的公共服務需求.運用多中心治理理論框架，借鑒互聯網思維搭建“互聯網+”平臺，思考如何創新當前農村公共服務的供給模式以滿足農村地區的日益增長公共服務需求。

關鍵詞：多中心治理；農村公共服務；供給模式；互聯網+政務服務

中圖分類號 F323 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）15-0014-3

1 問題的提出

隨著社會主義新農村建設運動的進行和基本公共服務均等化政策的提出，如何更有效地提供更好的農村公共服務，成為當前亟待研究的課題。政府向農村地區提供公共物品和服務，是政府必須承擔的職責，是整個公共服務體系中不可或缺的一部分。國家和社會做好提供農村公共服務的工作，對關乎農村地區得以公平發展、共享社會主義市場經濟發展成果具有重大意義。任鵬燕（2016）通過分析，將我國現在的農村公共服務供給問題概括為“供不應求”“供需失衡”“城鄉供給不均衡”[1]。當前，政府向社會組織購買農村公共服務總體上還處于初步發展階段，但已呈現出很大的潛力。越來越多的學者開始研究有效提供農村公共服務的新路徑，而問題在于，如何才能改進基層政府的治理方式，以創新農村公共服務提供模式？本文將試圖在多中心治理的視角下，借助“互聯網+政務服務”戰略進行分析、回答。

2 相關研究回顧

2.1 關于政府提供農村公共服務范圍 楚辭（2007）提出，公共產品（服務）可分為2種主要類型，第一種是有政府直接提供的核心公共產品（服務），主要指國防、公共安全、外交、和國家管理結構等；第二種是允許私人部門共同提供的混合公共產品，如市政服務、基礎設施和交通能源等[2]；崔光勝（2015）把農村公共服務總結為三類，即行政性服務、社會性服務和生產性服務，如農村義務教育、公共衛生、社會保障、公共文化事業以及農民生產技能培訓和再教育等幾種[3]。

2.2 運用多中心治理理論分析農村公共服務供給的研究 范和生和唐惠敏（2015），對新常態下構建“政府主導、社會協同、市場推進、民眾參與”的“一主多元”農村公共服務多元差異化供給模式進行探索[4]。王志剛（2009）認為多中心治理的方式是“合作—競爭—合作”。運用多中心治理指導公共服務的供給，可以通過政府、公民個體、社會組織多個主體實現[5]；張濤（2012）提出治理主體、決策主體、監督主體3個角度思考農村公共服務體系建設的創新，來滿足農村對公共服務的需求[6]。

綜上所述，國內學者從理論與實踐層面對政府提供農村公共服務做了全面分析，豐富了本文研究的視域，為后續研究奠定了良好的基礎。但是，上述研究成果也存在不足之處，主要表現為對多元供給模式已達成一定共識，但是關于該模式的具體運行機制的研究還不夠細致。還需進一步深入研究政府購買公共服務的相關理論，才能更好地指導農村地區公共服務的提供實踐。法律法規是我國農村地區公共服務體系建設的最大保障，本文將試圖在多中心治理的背景下，思考農村公共服務與“互聯網+”平臺下的契合性，提出幾點應對的建議，以期在現有研究的基礎上更深入地探討政府提供農村公共服務的創新路徑。

3 多中心治理與農村公共服務供給的契合性分析

多中心治理理論是由美國的奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）夫婦創立[7]，其基本內涵是民主共同治理，通過多個治理主體的相互合作賦予公民選擇更好公共服務的權力。多中心治理價值取向是保護公眾利益，并鼓勵合作與競爭并存，反對集權和壟斷性治理，要求多個主體共同參與社會治理。此外，多中心治理的結構是網絡型的，沒有唯一治理主體，政府、企業、非營利組織、公民社會等多個主體形成網絡結構上的每一個節點且相互連接溝通，不存在層級的限制，各主體可自由協調，實現共同治理。多中心治理理論為農村公共服務體系建設的創新指引了方向。多中心體制通過改變原有的集權治理的單一格局，形成多個治理中心組成的網絡治理結構，共同承擔起提供公共服務的職能并在相互之間形成良性競爭，這對創新農村公共服務的提供模式具有重大意義。

3.1 多中心治理以最大化人民利益為核心目標 傳統的供給模式中，縣鄉政府的財權受到上級政府的制約，而事權又下沉到縣鄉政府的手中，事權和財權的分離，致使傳統供給模式低效率，從決策到審批再到實施和資金投入，都由上級政府牢牢掌握。進而導致縣鄉政府根本無法滿足農村的一些需求較急的公共服務，不能將人民利益最大化作為實際工作中的主旨，行政化的公共服務下鄉容易忽略農村人民群眾的需求與利益所在。多中心治理理論指出，行政部門在公共服務供給中的唯一主體地位并不是必然要求，強調了人民利益的重要性。時代在進步，農村也日新月異，滿足農民的核心需求成為農村公共服務供給體系中的第一價值導向。

3.2 多中心治理提倡多元化治理主體 在以最大化人民利益為核心目標的前提下，農民需求的多樣性要求多元主體參與其治理。多中心治理提倡多個主體共同參與社會治理，中國農村地區農村人口占了非常大的比例，為農村提供公共服務是需要很大力量的，單憑政府提供是無法滿足農村需求增長的速度，要求多方面社會力量、資金的投入。雖然在以往的供給過程中，社會力量也參與到了農村公共服務的供給中，但是由于缺少足夠的主體地位和平等談判的資格，許多企業和社會組織并不能充分發揮其作用，資源的配置和組織力量的整合存在阻礙。甚至有些地方，社會組織到農村提供一些公共服務的時候不能取得村民的信任而難以開展工作。現在應借助社會組織的管理、生產水平，政府則提供資金，以政府購買的方式對原有的供給模式進行有效的補充。

3.3 多中心治理主張治理民主化 這是公共服務供給的應有之義。在多中心治理理論提出來的時候就充分體現了其民主化的內化，強調治理過程中多主體的平等性，而反對秩序化的工具理性和層級壓制。在農村公共服務提供的流程中，最主要的就是針對農村公共服務需求的主要次要、輕重緩急來做出供給決策的，而以往的模式則是由上至下直接傳達的，并沒有實地考察農民的需求，也沒有讓農民代表參與到決策中，這是無法體現民主的。在多中心治理強調多主體的平等性，政府、企業、農民、社會組織的代表可以展開討論，制定決策，而供給后的評估應交由農民群眾完成，最后政府進行驗收，以此提高效率和滿意度。

3.4 多中心治理堅持法制化的監督形式 “多中心”不是沒有秩序的混亂競爭，而是建立在制度框架下的治理，提倡評估和反饋體系的快速建立。以前展開競爭和合作，在競爭關系下，為避免混亂惡性的競爭，需要多方監督，統一評估反饋的標準，在農村公共服務的提供過程中也需要多方的監督，比如政府和社會組織的相互監督與制約。對資金投入管理的監督，這些都需要運用法律制度來規范和制約，以法律賦予多主體監督的權力，才能對創新農村公共服務供給提供制度保障。

4 通過“互聯網+”平臺創新農村公共服務供給路徑

近幾年，我國網絡建設取得較大的發展。據 CNNIC推出的《第37次中國互聯網網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2015年12月，中國網民達到了6.88億元的規模，其中農村網民占網民總比重的28.4%，規模達1.95億元，比上年增加1694萬人，增幅為9.5%。互聯網在農村的快速發展和傳播開拓了農村人民的視野，也刺激了他們謀求發展的渴望，傳統農村公共服務的供給難以滿足農村人民的需求。因此，要發揮互聯網思維的優勢，應用新信息技術促進農村公共服務領域在農村的全覆蓋，通過“互聯網+”創新農村公共服務提供模式以解決農村公共服務不平衡的問題、推進農村公共服務供給水平不斷提高，為農村地區帶來新的理念和機遇。具體如下：

4.1 加強農村地區基礎網絡設施建設投入 計算機、互聯網和信息技術是建立農村地區“互聯網+公共服務”系統的載體和基礎，是為農村地區提供公共服務的硬件保障之一。因此，政府要完善好農村的網絡設施，鋪設基本的網絡線路，增強網絡信號質量，方便有條件的村民滿足其上網的需求，對于無力購買個人電腦和上網費用的村民，應在村中設置一些基本的計算機網絡室，用來專門為有需要的村民提供服務。另外，還應該委派一些技術人員到農村給農民進行技術培訓同時培養他們的互聯網思維，或者挑選文化素質較高的村民作為代表學習了解“互聯網+公共服務”的運行模式，作為建設“互聯網+公共服務”的群眾基礎。

4.2 搭建農村公共服務信息交流平臺 完善了基礎的網絡設施之后，要搭建起農村公共服務信息交流平臺，進一步建構公共服務網絡平臺來鏈接公共服務供給的各主體和客體，將政府、企業、村莊、村民個人、社會組織等納入到一個網絡平臺上，增強彼此的溝通。通過互聯網+優質快捷的通信方式使得各主體在公共服務提供的各個環節中都有效流暢的交流，及時地發布一些相關的政策和政務信息，還能對農村公共服務工作進度進行一個有效的監督。農村公共服務信息交流平臺的搭建，也體現了多中心治理的多主體共治的內涵，通過平臺接入各治理主體，就農村公共服務的提供進行溝通協調，不僅能提高農村公共服務提供決策的民主程度，還能提高在提供過程中的各主體的工作效率，也能體現農村群眾的主體地位，獲取有效的反饋以改進工作。

4.3 培養互聯網思維轉變供給理念 農村公共服務的供給理念關系到整個供給模式創新是否能成功，也決定了流程制度、供給方式，資源整合的途徑等。所以在各主體的互聯網思維得到培養和發展之后，借助已經建立好的“互聯網+”平臺，通過這樣的流程：農村人民通過網絡提出對某項公共服務的需求，分為公眾的和個人的兩個服務端口提交申請，作為供給主體的政府和社會組織通過總服務平臺獲取農村群眾的服務需求信息，做到按需供給，降低公共服務供給成本，最后村民在網絡上進行反饋。

4.4 利用互聯網+平臺拓寬資源整合的渠道 多供給主體的參與意味著多資源的投入，從資金、物料、設備、技術人員、服務等等。多主體治理的平等性和互聯網的開放性也會吸引更多的公共服務資金參與到競爭中來，除此之外，互聯網上的一些免費的圖書資源、相關的農業資料技術、科學知識、法律法規、包括一些影音娛樂資源等農村公共文化資源，借助互聯網平臺向農村地區提供公共文化服務。同時，也可以通過互聯網在線教育的方式對農民進行培訓。總之，建立起了互聯網+平臺后，可以最大可能地實現資源的整合和利用。

5 公共服務行政法規制體系的構建

針對當前農村地區公共服務提供實踐中的種種問題，通過法律形式規范政府提供農村公共服務中各主體的行為，完善提供過程中的程序規范，堅持程序公正、逐步實現法制化成為當前農村地區的迫切要求。政府主導式的公共服務提供存在許多弊端，比如權力尋租，政府責任缺位，“面子工程”等問題，嚴重的影響了政府向農村提供的公共服務的效率和質量。筆者于2016年曾在廣西某地級市的20多個行政村走訪調研，發現各村屯的修建的村級衛生所常年處于關門狀態，沒有設備，沒有藥品，農民看病還是選擇在村里原來的私人醫生或者到鎮上的鄉鎮衛生院就醫，這不就是公共服務資源的浪費嗎？因此，發揮法律法規的制度保障作用，以保障政府購買公共服務的民眾參與度、運行透明度和分配公正度，構建公共服務行政法規制體系以防范上述問題顯得尤為重要。具體而言，構建公共服務行政法規體系有以下幾個要點：

5.1 以行政法規的制定來規范公共利益，規制購買方式的適用范圍 在互聯網+平臺建立后，政府更方便的引入第三方力量為公眾提供公共服務。多中心治理不意味著政府可以在多主體角色上的缺位，通過法律法規嚴格規范必須由政府提供的農村公共服務是進一步引入其他社會力量提供農村公共服務的前提，法規可以起到一個嚴格區分的作用。

5.2 制定嚴謹的供給主體準入制度 通過行政法規制政府購買公共服務中的主體資格，對政府購買方和第三方承接主體進行明確規定。雖然多元主體具有平等性，互聯網+具有開放性，但是公共服務網絡平臺還是要實行一定的規制，才能實現對主體的資格審查和事后追責，同時也降低了公共服務專項資金運用流動的風險。

5.3 對政府購買公共服務責任的規制，主要就是政府的履行責任、保障責任、監督責任 用法規的方式進行明確的規定，讓公眾與社會力量在監督政府履行責任的時候有法規條文可依據，社會主體在競爭提供公共服務的過程中難免會損害公共利益的情況，這就需要政府在扶持引導各供給主體之外，還要實行有效嚴格的監督管理。

6 結語

政府購買農村公共服務的法律建設進程是相對慢于我國各地農村的具體實踐的，而實踐又往往滯后于理論的發展。隨著政府治理和改革進程的不斷推進，對農村地區公共服務提供提出了更高的要求，不僅是共同富裕的要求，也是農民爭取公平公正享受基本公共服務的要求，更是全面建成小康社會不得不完成的時代使命。互聯網+能給農村公共服務供給體系帶來互聯網領域最新的發展契機，構建公共服務法律與行政法規制體系使農民群眾能得到更好的公共服務，推動農村地區進一步發展。

參考文獻

[1]任鵬燕.“互聯網+”背景下我國農村公共服務供給探討[J].南方農業，2016（19）：83-84+87.

[2]楚辭.我國政府采購公共服務淺析[J].經濟視角，2007（12）：64-66.

[3]崔光勝.困境與方向：政府購買農村公共服務的現狀分析[J].中南民族大學學報（人文社會科學版），2015（06）：120-123.

[4]范和生，唐惠敏.新常態下農村公共服務的模式選擇與制度設計[J].吉首大學學報（社會科學版），2016（01）：1-9.

[5]王志剛.多中心治理理論的起源、發展與演變[J].東南大學學報（哲學社會科學版），2009（S2）：35-37.

[6]張濤，羅旭，彭尚平.多中心治理視閾下創新農村公共產品供給模式研究[J].理論與改革，2012（05）：60-62.

[7] [美]埃利諾·奧斯特羅姆.制度激勵與可持續發展[M].上海：三聯書店出版，2000：204.

（責編：徐煥斗）