邊境口岸城市揚長補短創新發展對策研究

張成立

[摘要]“一帶一路”戰略背景下，綏芬河市應揚國際通道之長，避物流產業發展滯后之短，大力打造現代物流產業體系；揚進口資源之長，避落地精深加工不足之短，充分延長進出口加工產業鏈條；揚政策富集之長，避地域范圍狹小、土地資源稀缺之短，在集約用地、發展“飛地經濟”上尋求突破；揚對俄貿易之長，避受外界因素影響大之短，在推進對外經貿轉型發展上聚焦發力；揚率先開放之長，避移民城市人口流動性大之短，大力吸引外來客商和各類人才安家定居；揚良好生態之長，避借勢利用不足之短，做好綠色發展這篇“大文章”。

[關鍵詞]綏芬河；口岸城市；揚長避短

[中圖分類號]F7402

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3283（2017）06-0015-05

眾所周知，中俄兩國有著長達4300多公里的共同邊境，黑龍江省與俄羅斯遠東的邊界線為2981公里，有25個對外開放口岸和3個邊境互市貿易區。這些口岸是國家對外開放的橋頭堡和樞紐站。綏芬河在眾多口岸中以其獨特的地緣優勢、區位優勢、通道優勢、口岸優勢、政策優勢、開放優勢、市場優勢和進口資源優勢引起國內外關注，走出了一條以開放促開發的特色發展之路。從30多年前靠吃國家財政補貼維持運轉的邊陲小鎮發展成為一座現代化、國際化口岸名城。在全省上下深入貫徹學習習近平總書記對黑龍江兩次重要講話精神和中國東北振興與俄羅斯遠東開發兩大戰略互動對接的步伐加快、俄羅斯設立“符拉迪沃斯托克自由港”、中國支持東北振興的力度加大、黑龍江省人民政府近期出臺了《支持綏芬河——東寧重點開發開放試驗區建設若干政策》，如何用創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，科學、動態、辯證、客觀地審視分析和把握邊境口岸城市的優勢與不足，對于我們保持定力，找準路徑，迎接挑戰，攻堅克難，使潛在優勢轉化為經濟優勢、競爭優勢、發展優勢，推動邊境地區經濟社會平穩健康發展，具有十分積極的意義。

一、揚國際通道之長，避物流產業發展滯后之短，全力打造現代物流產業體系

綏芬河是承接中國東北振興與俄羅斯遠東開發“兩大戰略”互動對接的重要節點城市，對內有綏滿高速公路、濱綏鐵路、牡丹江至綏芬河電氣化快速鐵路；對外有一條鐵路和兩條公路與俄羅斯遠東交通網對接，直通俄羅斯遠東南部港口群。經由綏芬河的國際陸海聯運大通道，是最久遠、最重要、最成熟、最有潛能的一條貨物運輸走廊，能夠通海達洋、聯接歐亞、走向世界。來自省內腹地的貨物通過綏芬河、俄羅斯納霍德卡港、東方港、符拉迪沃斯托克港，可直達我國東南沿海城市以及日本、韓國、美國、東南亞等國家和地區，可實現“借船出海”、“借路發展”。目前，經由綏芬河的“哈綏俄亞”、“哈綏符釜”跨境貨物運輸班列基本實現了常態化運營，這條國際陸海聯運大通道與俄羅斯“濱海一號”項目實現了對接，打通了黑龍江的“出海口”，為我國對韓國、日本的貿易、物流、加工企業創造了新機遇，為省內企業向我國南方港口運輸貨物開辟了新通道。綏芬河公路口岸、鐵路口岸基礎設施改造全面完成以后，口岸年綜合換裝能力將提升至3850萬噸，集裝箱年作業能力由29萬提升至16萬標箱，年過客提升至2200萬人次。而牡丹江至綏芬河電氣化鐵路自2015年12月28日投入運營，形成了“牡綏”1小時經濟圈。隨著哈—牡客專項目和綏芬河支線機場項目加快推進，綏芬河在不遠的將來就會進入高鐵和空港經濟時代，在全國沿邊開放和全省對俄、對東北亞多邊合作中不可替代的窗口、樞紐、平臺地位和作用日益突出。

但縱觀綏芬河市物流產業發展現狀，仍以傳統運輸物流為主，現代物流技術水平低，業態創新不夠等問題突出。進出境物流企業分散經營，尚未形成集群效應。而且，中俄間公路運輸不對等，中方車輛難以在俄境內開展跨境運輸業務。綏芬河市應加快推進專業化物流產業園區建設，構筑物流基礎設施平臺和基礎信息平臺，增強綏芬河物流產業的吸貨能力、倉儲能力、包裝分撥能力和中轉配送能力，提升綏芬河物流產業現代化、專業化、科學化水平，建設陸海內外連通、產業內外聯動、市場雙向開放的物流產業集聚區和陸海聯運貨物的分拔、集散、交易中心。積極招引戰略投資者建設綏芬河邊境經濟合作區寬、標軌鐵路專用線，力促“邊合區”木材交易中心早日建成，推動鐵路物流加快發展（據測算，“邊合區”木材交易中心建成以后，每年可實現一千立方米的動態交易量）。加快“電子口岸”建設，打造集電子政務、電子商務平臺于一體的口岸公共信息平臺，完善“一次申報、一次查驗、一次放行”的通關模式，大力推進口岸通關便利化。

要努力爭取國家和有關部門的大力協助與支持，力爭把經由綏芬河的東北亞國際陸海聯運大通道建設納入國家戰略，加強與俄羅斯聯檢機構和國內沿海港口合作機制，實現口岸管理相關部門信息互換、監管互認、執法互助，推動跨國資金、貨物、信息和人員往來更加便利。力推中、俄、日、韓四國建立相關部門協調配合機制和物流合作體系，早日簽署陸海跨境聯運協定，更好地發揮“哈綏俄亞”陸海聯運優勢，加快融入國際物流網絡。

要與國內外有關部門加快推進跨境基礎設施互聯互通，積極推動綏芬河—（俄）格羅杰闊沃跨境鐵路套軌擴能提速改造和綏芬河—符拉迪沃斯托克高速鐵路納入兩國合作規劃，吸引國內外生產要素和產業投資向口岸城市轉移和聚集，推動邊境口岸城市成為我國陸地邊境地區新的經濟增長極。

要以國際化水準規劃建設綏芬河支線機場，大力開辟境外與地區航線，爭取承接國際客貨運業務，建成連接國際、服務世界的國際區域性航空樞紐。圍繞綏芬河機場謀劃建設空港經濟區。

二、揚進口資源之長，避落地精深加工不足之短，充分延長進出口加工的產業鏈條

綏芬河是黑龍江省唯一鐵路、公路俱全的國家級一類陸路口岸，貨物進出境不受季節影響，每年過貨量接近1000萬噸。近年來，經由綏芬河口岸進口了大量的木材、化肥、紙漿、鐵礦砂、煤炭等資源類戰略性物資。但這些進口資源中除了一部分木材進行了落地加工以外，紙漿、鐵礦砂等大宗商品未經加工就直接運往內地了。而木材大都以粗加工為主，高科技含量、高附加值的產品不多。

今后，綏芬河市應以中俄邊民互市貿易區、邊境經濟合作區、綜合保稅區等特殊功能區為載體，加強區內外互動，加快生成一批進口能源資源加工轉化利用和深加工產業項目，延長跨境產業合作鏈條。可借助保稅區政策優勢開展俄羅斯小麥、大豆等綠色農產品、海產品、水產品、乳制品回運加工和復出口業務。爭取國家支持綏芬河綜合保稅區擴大范圍，設立保稅區附屬配套區，擴大加工貿易規模，放大綏芬河綜合保稅區功能。積極探索復制國內自貿區創新制度，在貿易自由化、投資便利化、通關一體化、運輸便利化以及跨境產業合作、區域金融合作、地區間雙邊多邊交流合作機制等方面大膽嘗試。

引進和扶持一批有一定規模和發展潛力、進出口貿易貢獻大、能夠延伸口岸加工業產業鏈條和改善進出口商品結構的“以貿帶工型”、“產業擴張型”、“龍頭拉動型”企業做大做強，形成產業聚集效應。

不斷完善現有境外園區基礎配套設施，提升園區承載功能，推動園區晉升為國家級境外園區，重點打造木材加工、食品加工等跨境產業鏈。按照“境外開采、境內回銷”模式，在礦產、林業等資源領域與俄方加強合作，構建境內外園區產業互動發展、產業鏈銜接配套格局。

三、揚政策富集之長，避地域范圍狹小、土地資源稀缺之短，在集約用地、發展“飛地經濟”上尋求突破

綏芬河作為國家首批沿邊擴大開放城市，集中享受了我國多種開發開放政策，有一套完備的政策體系。比如，盧布現鈔使用試點、跨境貿易電子商務試點、中俄投資貿易結算中心試點、對俄醫療旅游試點、對俄糧食進口指定口岸、對俄豬肉出口指定口岸、進境食用水生物試進口、俄羅斯公民免簽進境以及綏芬河邊境經濟合作區、中俄邊民互市貿易區、綏芬河綜合保稅區、綏芬河（東寧）重點開發開放試驗區等特殊政策。這些特殊政策的利用和特殊功能區的開發建設，是推動對外開放轉型升級、深化對俄投資合作、促進綏芬河與“符拉迪沃斯托克自由港”互動對接的有力支撐。

然而，綏芬河地域范圍狹小，土地資源稀缺，現有經濟功能區由于受行政區劃限制，難以在要素資源配置上大幅度提高效能，導致產業發展空間不足，承接產業轉移的能力較差，限制了大型投資項目的入駐。鑒于工業用地缺乏、寸土寸金的實際情況，綏芬河的招商引資要緊扣項目，明確產業導向，精準產業定位，優化產業布局，努力實現由“招商”向“選商”轉變。要以“樓宇經濟”、總部經濟、現代服務業作為招商引資的主攻方向，集約利用土地資源。鼓勵工業項目建設多層、高層廠房和公寓房，并在政策上予以傾斜。要建立土地集約利用引導和激勵機制，充分利用地上空間發展高層建筑、高架橋、立交橋；利用地下空間建車庫、車位、市場、停車場、人行道，走出一條科技含量高、資源消耗低的新型工業化道路。引導企業向園區集中、人口向城區集中、住宅向社區集中，力求經濟效益、生態效益、社會效益的統一。同時，要與牡丹江及周邊市縣進行合作，采取異地開發、聯合興辦等模式，積極探索發展“飛地經濟”，在對外開放、通道服務、產業項目、電子商務、旅游產業等領域開展全方位、立體化合作，形成優勢互補、合作共贏的局面。

四、揚對俄貿易之長，避受外界因素影響大之短，在推進對外經貿轉型發展上聚焦發力

綏芬河是一座典型的口岸城市，是一座因口岸而興，因貿易和物流而盛的城市。自1985年開始，就與原蘇聯率先開展了“坐車貿易”、“堆貨（易貨）貿易”、“寄售貿易”，特別是1992年國務院批準綏芬河為沿邊開放城市以后，借助國家賦予的優惠政策，憑借有利的地緣優勢、獨特的通道優勢、悠久的商貿歷史、濃厚的商業氛圍，充分整合利用國內外“兩種資源”、“兩個市場”，闖出了一條以貿興業、富民強市、口岸特色鮮明的振興發展之路，對俄貿易額曾連續多年占黑龍江全省的一半以上。經過多年的發展，綏芬河現已成為黑龍江對外貿易進口、出口商品的重要集散地。值得一提的是，近兩年綏芬河的“俄貨”市場火爆，線上線下結合經營，形成了伊戈爾等多個俄貨專業市場，樹立起了“買全俄，賣全國”的俄貨品牌。

然而，口岸城市外向型經濟結構過分依賴國外的資源和市場，易受國際市場大環境與俄方經濟狀況和政策變化的影響。在國際金融危機的影響依然存在和歐美等西方國家對俄羅斯進行經濟制裁的大背景下，全球經濟復蘇緩慢，俄羅斯經濟下行、盧布貶值、俄羅斯國民購買力不足。中俄民貿昔日無序、低質和暴利時代已經結束，現已進入“優質”“常態化”“薄利”的時代。加之，從事邊境貿易的主體（公司）規模偏小、合作層次偏窄，抵御世界市場波動風險能力差。一般貿易面臨南方省份“越頂貿易”等國內外激烈的市場競爭。口岸城市作為邊疆地區，遠離國內中心城市，物流成本高，產業結構單一、產業發展層次不高、產業鏈短，規模效應和集群效應不顯著，資源集聚力和地區帶動能力有限，在與國內各類國家級新區、保稅港區、自由貿易區、綜合實驗區的招商引資競爭中往往處于劣勢。因此，推進對外經貿轉型發展勢在必行。

要積極參與“中蒙俄經濟走廊”和“龍江絲路帶”建設，搞好與俄遠東地區開發戰略合作，積極主動地與俄符拉迪沃斯托克自由港和超前發展區對接，加快創建國家級中俄邊境自由貿易綏芬河試驗區，搶占中俄合作新的戰略制高點，實現中俄各種經濟要素在自由貿易區流通、匯集，贏得中俄合作發展主動權，使“綏芬河自由貿易試驗區”成為中俄地方合作與優勢互補的示范基地，成為東北亞區域合作、次區域合作的戰略平臺，成為中國資本、商品、品牌、商業渠道參與俄遠東大開發的窗口、通道和重要出發地，成為中俄日韓多元生產要素自由流動和配置的集聚區，成為中國文化與東北亞多國文明交融升華的示范中心。

大力實施優進優出、大進大出戰略，著力優化進出口貿易結構，培育以技術、標準、品牌、質量、服務為核心的對外經濟新優勢，提升現代商貿業態的國際化水平。在做好原木、板材、鐵礦砂等主力品種基礎上，重點扶持煤炭、石油等資源性貨物及高附加值產品進口和機電等高新產品出口。以境外投資帶動出口，積極向境外輸出成熟的設備和技術，帶動原材料、零配件、成套設備出口以及勞務輸出，促進出口貿易從數量增加向質量提高轉變，加快形成邊境小額貿易、一般貿易為主、互市貿易、采購貿易、旅游貿易、加工貿易、旅游貿易、電子商務貿易、保稅區倉儲轉口貿易等多種貿易方式并重的大商貿格局。

要以企業為主體，以市場為主導，積極開展管理、模式、體制、機制等方面的先行先試，培育產業聯盟、企業聯盟，壯大外貿主體，形成效率更高的市場結構，提升規模經濟，增強盈利能力，在市場競爭中獲得更加有利的地位。

以“互聯網+”為契機，大力發展互聯網+貿易和電子商務，推動商貿業線上線下同步發展，打造電子商務產業集群和跨境電商產業園區，拓展貿易合作新渠道，融入國際經貿發展新格局。

借鑒東興、瑞麗等地互貿區“可管、可控、搞活”的發展模式，擴大邊民互市貿易規模。深入挖掘對俄服務貿易潛力，承接俄方旅游、運輸、工程承包等服務外包離岸業務，建設對俄服務外包專業園區，培育發展對俄通信、保險、金融、教育、文化等新興服務貿易。

在鞏固俄羅斯市場的同時，努力開拓周邊國家和地區市場，培育新的貿易增長點，促進區域多邊貿易合作，推動對外貿易規模不斷擴大。

引導企業誠實守信、守法經營，保護知識產權，保證產品質量，杜絕假冒偽劣，營造對外貿易的良好環境和與國際貿易規則相適應的對外貿易服務體系。

五、揚率先開放之長，避移民城市人口流動性大之短，大力吸引外來客商和各類人才安家定居

綏芬河的開放歷史悠久，且一直是國家沿邊開放的前沿。從1903年中東鐵路開通至今，綏芬河作為國際通商口岸已有114年歷史。據史料記載，上世紀二十年代初，張宗昌駐綏期間，開放煙賭禁令，引來數以萬計的季節性煙農，商業、服務業盛極一時，曾有俄國、美國、英國、日本、朝鮮、丹麥、澳大利亞等18個國家和地區的客商云集于此，被譽為“旗鎮”和“國境商都”。1933年綏芬河被日本侵占，口岸封閉，邊境貿易處于蕭條階段。新中國成立后，口岸、貿易有了恢復和發展。1949—1988年綏芬河作為國家一類口岸，長期承擔著中蘇貿易商品的中轉運輸和分撥任務。期間，1975年綏芬河設為縣級市，1985年成立第一家本市的邊貿公司。自1992年進一步擴大開放以來，國家在對外貿易、財政、稅收、投資、金融等方面給予了較多的優惠政策，吸引了四面八方的有識之士紛至沓來投資興業，但這些新移民人口來自全國各地，原因各不相同，有為謀生而來，有為創業而來，有為其他原因而來。應該說，在長期的對俄經貿合作和沿邊開放過程中，綏芬河市形成了“邊合區”、“互貿區”、“綜保區”、“重點開發開放試驗區”、“境外工農業產業園區”等“多輪驅動”格局，也積累了豐富的開發開放與經貿合作經驗，涌現出一大批會俄語、懂經營、善管理、能創新、熟悉俄羅斯國情、文化與市場的優秀而成功的創業者、個體戶、商人、企業家等。這其中的一些人把綏芬河當作了第二故鄉——購房、安家、落戶、定居。另外一些人則把綏芬河作為臨時棲息地或者驛站，缺乏長遠打算，賺了錢就走，他們顯然對綏芬河市沒有家鄉的認同感。截至目前，綏芬河的戶籍人口只有六萬多人，而無戶籍的流動人口不確定因素較多。中共綏芬河市委第十次黨代會報告明確指出，要提前建成高水平全面小康社會，打造東北亞區域性國際化口岸名城。要實現這一奮斗目標，應該突出以人為本，積極凝聚“人氣”，將綏芬河市建設成為全體居民的家鄉。只有這樣，綏芬河市的發展才會同心協力，才會有真正和持久的活力。

建議國家對邊境地區實行寬松、特殊的人口政策。大力推進邊境地區人口管理制度改革，建立健全戶籍制度、居住證制度、有效銜接的人口管理制度，提高邊境地區自我發展能力，促進邊疆穩定、社會和諧。凡有意到邊境地區生產生活的合法居民，應積極支持，提供優質服務，落實市民待遇。探索建立城鄉統一的戶口登記制度，取消農業戶口與非農業戶口性質區分，以城市治理模式取代村鎮治理模式。建立與統一城鄉戶口登記制度相適應的教育、衛生計生、就業、社保、住房、土地及人口統計制度。

實行積極的人才政策。大力吸引國內外專業技術人才到邊境地區工作。切實增強人力資本意識，把人才作為創新驅動的第一資源，激發創新人才的積極性，對攜帶技術成果進入創新性企業的人才，給予政策扶持。

優待企業家和創業者。進一步強化企業家和藍領隊伍培養的長效機制，探索建立市場化的用人機制和員工持股等多元化的激勵機制，用待遇、情感、事業、環境吸引人才，留住人才，實現員工和企業共同成長。大力培養和引進重點產業和項目發展急需的基礎性、實用性、專業技術人才，并為他們施展才華創造公平競爭的舞臺，為外來人才在工作、生活、戶籍、子女入學等方面提供良好的服務。扭轉重學歷重職稱的傾向，建立健全以能力和業績為主的人才評價機制和適應創新發展的人才考核體系。

謀劃項目，做強產業，鼓勵“雙創”，提升人氣。要立足口岸優勢，把握新技術、新業態、新商業模式帶來的一系列商業機會，圍繞“綏芬河（東寧）重點開發開放試驗區”配套園區規劃布局和產業需求，有針對性地包裝一批進出口加工、對俄投資合作、跨境電商、現代物流、金融服務、旅游會展、特色農業等重點項目，改造提升傳統優勢產業，大力發展生產性服務業，扶持壯大生活性服務業，培育戰略性新興產業，加快形成新的經濟增長點。大力支持本地市民和外來移民創業、創新，強化企業在創新驅動中的主體地位與主導作用。加強政府與企業之間的協調聯動，用好用足國家已出臺的各類扶持政策、措施，提高“雙創”服務效率，激發創業主體活力，營造大眾創業、萬眾創新的政策和制度環境。將“雙創”與盤活閑置資源緊密結合起來，拿出部分閑置廠房、樓宇、設施專門為大學生、高層次人才、返鄉農民工創業創新提供平臺。建立中小微企業發展服務機制，打通“政、產、學、研、用”協同創新通道。加快完善中小微企業信用擔保體系建設，拓寬創業融資渠道。

六、揚良好生態之長，避借勢利用不足之短，做好綠色發展這篇“大文章”

綏芬河市屬高緯度山地城市，森林覆蓋率759%，空氣清新宜人，夏季空氣負氧離子含量比一般城市高出20倍以上。冬無嚴寒、夏無酷暑、四季明顯，鮮明地呈現出“春季春暖花開，夏季青山綠水，秋季五花山色，冬季白雪皚皚”的四季景致，是全省生態環境最好的縣市之一，在全國亦居前列。產業結構以商貿、旅游和現代服務業為主導，境內無水泥、鋼鐵、化工、印染等重污染企業。擁有日月湖公園、和平公園、中俄文化體育廣場等公共娛樂休閑場所，城市環境優美，社會治安良好，俄羅斯風情濃郁，適宜各類戶外活動。習總書記在講話中指出，生態環境沒有替代品，用之不覺，失之難存。保護環境就是保護生產力，改善環境就是發展生產力。在這方面綏芬河大有文章可作，要牢固樹立綠色發展理念，充分利用自然生態優勢，堅持不懈地打生態環境牌，走綠色發展路，把生態價值附加到相關產業、產品上，推動自然資本大量增值，把綠水青山變成“金山銀山”。

圍繞四時四季，立足口岸特色，大力發展特色旅游產業。如，春季踏青游、夏季清涼避署游、秋季觀山游、冬季北國冰雪游以及邊塞風情游、對外開放教育游、醫療游、保健游、健身游、口岸游、會展游、工業游、鄉村游、節慶游、中俄自駕游、中俄體育賽事交流游等。

積極引進旅游行業龍頭企業整合綏芬河旅游資源，努力打造能夠留得住人的旅游景點景區和特色旅游項目。加快開發天長山旅游綜合體項目，對天長山賓館進行深度利用。整合、開發百年口岸的歷史遺跡和紅色資源，對現存歐式古典建筑恢復原貌，打造成影視拍攝基地、商業性旅游參觀基地，帶動服務業延伸與發展。

利用綏芬河便利的交通條件和得天獨厚的氣候優勢，打造養老地產和度假地產項目，發展候鳥式養老產業、醫療健康養老服務業、體育健身休閑競賽娛樂產業、休閑度假避暑產業、市場化培訓教育服務業等。引進國內外優質高端醫療資源，面向俄、日、韓和國內市場，大力發展康復理療業。

加快全域旅游城市建設，完善旅游配套服務設施，提升餐飲、住宿、娛樂環境檔次，提高旅游接待能力，提升游客參與熱情，讓游客切實體到會綏芬河的清涼、干凈、舒適和異國情調。與俄羅斯雙向開發旅游產品、旅游線路，與國內外重點景區景點互聯互通。完善旅游商品市場體系，大力發展旅游商品專業市場和銷售網絡，促進旅游業和城市特色潛力行業融合發展，促進旅游購物業提檔升級。

加強中西方文化融合交流，推動旅游和文化融合發展。積極引進俄羅斯、日本、韓國文化娛樂項目，打造特色演出團體，建設高品位的旅游劇場。支持各類文化、美術、體育等企業或協會在口岸開展活動，形成文化產業集聚，促進中俄及東北亞地區文化藝術交流，把綏芬河建設成東北亞文化藝術交流中心。

（責任編輯：顧曉濱馬琳）