避險解困理事會制度調查

楊慧

自分稅制改革以來，我國進入靠中央政府發包項目以改善東西、城鄉、貧富差距的治理軌道。這種模式被人稱為項目制，并被認為是繼單位制之后，又一具有強大資源調動能力、制度建構能力、促進社會發展效益能力的治理模式。近年來，項目治國取得良好效應的同時，也面臨一些爭議。

爭議最焦灼的地方在于項目資金使用是否透明、項目確定是否合理、項目質量是否可以得到保障、發展是否可持續等。為了克服項目在這些方面的弊端，我國財政系統對部分項目資金實行縣級報賬制，使資金使用透明化；中央和省級各部門針對特定政策實行第三方監測評估，按年度從項目合理性、項目效益、項目參與等方面對落地項目進行全方位考察；審計部門對特定的項目實行分年度考察；上級部門也對對應的下級部門實行稽查與整改。部分中央發包部門更是從細處著手，一管到底，從項目立項、招投標、承包、驗收各環節入手，實行評分制度，以保障項目資金使用和項目落實的萬無一失。

項目管理精細化理論上能夠強化項目貫徹，但是否能夠真正規避項目落實過程中的風險，并保證項目質量和扶持對象的利益，答案仍需懸置。而來自地方政府部門在大中型水庫移民避險解困項目模式的經驗，或許可以回答這一問題。

治理之源：避險解困理事會制度

避險解困項目是國家發改委、財政部、水利部經部際聯席會議確定的對面臨特殊困難水庫移民進行的幫扶政策，主要解決水庫特困移民當前存在的居住不安全、生存環境惡劣、生活貧困等現實困難。通過整合資源，以整村推進、集中搬遷安置的方式，幫助移民解決住房問題，配套完善道路、供電等基礎設施，并綜合考慮產業扶持、培訓就業等。該項目為試點項目，納入試點范圍的縣市具有依據政策指導和項目落實方案要求先行先試的機會。

該項目目標首先要解決的是貧困移民住房問題。建房補助資金的發放按照2006年核準的家庭移民人口數扶持，但因中央下撥的專項資金并不能全部覆蓋建房費用，剩余部分由移民家庭自行補齊。在移民系統內，自2006年后期扶持政策執行以來，依據政策執行規范化要求，國家移民部門以及省級、縣級移民部門分別制定了項目管理辦法，辦法的內容被稱為“四制”，即：法人制、合同制、招投標制、監理制、決算制。按系列辦法要求，超過50萬的項目必須進行招投標，由資質匹配的機構來承建政府發包項目。管理辦法的邏輯被用于所有移民項目，包括避險解困項目。

基層情況紛繁復雜，地方移民部門在項目管理方面一直處于兩難境地：若按照系列項目管理辦法進行項目管理，村組項目管理成本增加，移民資金不能被最大限度用到實處；不按照項目管理辦法執行，移民部門面臨政策評估和績效考核不過關的風險。避險解困項目資金量大，從上至下的視角看，涉及資金量過億的大項目，必須招投標；而從下往上看，避險解困為到戶、到人項目，資金按人口平分下去，人均項目建設補助資金數額不足兩萬。

另外，這一工程涉及評選貧困移民、移民建房、驗收、建房地基安排、建房位置選擇、樓層加蓋、費用加收等非常瑣碎的事，縣級部門全權負責顯得不切實際，而委托于機構，一方面合理性、合法性不足，另一方面，項目管理風險增大、成本提升。站在移民的立場考慮，城鄉建房標準不同，開發商建房，統一定價，標準過高，移民難以承擔，因而，村民自建的呼聲很高。在此前提下，湖北TS縣政府和移民部門結合具體事宜需要，創建了避險解困理事會制度，將鄉村的治理資源與移民部門的責任統一起來，形成了上承接國家政策，下保障移民利益，中間節約成本、資金使用透明的制度。

政府管理與村組自治相結合。

TS縣《大中型水庫移民避險解困理事會章程》中對成員構成陳述如下：理事會設立理事長1名，副理事長1名，理事5名，其中會計1名，出納1名。理事會成員通過村民代表會選舉產生，被選者須為德高望重、熱心公益、辦事公道的村民。理事會每年向村民代表大會述職一次，接受村民代表會議的評議，對工作突出的給予獎勵，對工作不稱職的進行罷免。

在章程中，避險解困理事會的組織以村為單位，但在實際操作中，依據避險解困項目規模，部分地方做到了以組為單位。在TS縣，組由自然村演化而來，組中均為同姓族人，以組為單位管理項目，可以運用宗祠制度作為管理資源。宗祠制度建基于濃厚的家族文化，保留較完善的族規、家規和祭祖文化以及血緣關系體系都是宗祠制度的良好資源。

雖然，傳統的宗祠制度力量已經被削弱，但同姓家族中溫情脈脈的血緣關系仍然維系著同姓家族社會良好的社會肌體能力：同姓人具有良好的民風秩序、較強的凝聚力和信息擴散能力；族內成員自我道德約束力較強；族長在族中仍由德高望重的人擔任，具有一定的權威，能夠較好的協調族內公共事務，并得到認可。這為避險解困理事會提供了良好的基礎。在這樣的組織環境中，移民監督和移民參與項目建設成為自覺、高效的行為，無需任何外在力量的督促便可實現。這種組織環境在保障移民自身利益的同時，也極大的降低了移民部門的管理成本和管理風險。

章程還規定，避險解困理事會設立理事長、副理事長各一名。在實際操作中，理事長和副理事長從鄉鎮政府領導人中選出，一方面負責與縣移民部門對接工作信息，并向下傳達工作任務；另一方面監管項目進展情況，向縣移民部門匯報。其余5名理事，則由項目涉及的組自行選擇代表組成。經調研，筆者可以感同身受的是，在避險解困項目交與具有家族族長權威身份的成員擔任的理事會理事后，鄉鎮政府便可以順理成章的轉變成管理者身份，與此同時，其管理任務和管理風險大部分被具有良好民風的同姓族群分擔，社會自治能力的活力重新被激活。

發揮熟人社會、能人治理的優勢。

對于以組為單位，以血緣為基礎，以宗祠制度為約束的熟人社會，人與人之間處于良好的秩序安排中，人們的善意在血緣關系當中得到了保護和發揮。加上近年來外出打工人口帶回的新理念，以及宗祠制度中極盡森嚴的部分已經難尋殘跡，鄉村的熟人社會正在孕育一種基于溫情脈脈的血親關系的民主。他們人口數量少、范圍小、人們的道德約束力強、90年代打工經濟培育的一批打工青年已然具有一定的法律意識和現代民主意識。因此，在年輕人返鄉條件具備的前提下，一些農村具備培育自治能力的基礎，也完全有能力形成熟人社會、能人治理、群眾滿意的局面。

以TS縣避險解困項目整村搬遷的FY村九組曹家為例。曹家人為居住在FS水庫庫尾的同姓家族組，上世紀60年代因FS建成灌水而遷出原住址，70年代因遷往地的人地矛盾問題而返遷。返遷后，曹家一直陷入在貧困當中，直到80年代改革開放，農村人被允許進城務工，他們才得以嘗試走出被窮山惡水所困的艱難處境。然而，打工經濟并沒有改變他們整體貧困的狀況，反而使得年輕人外流，小組衰敗。直到避險解困項目在該組落地，他們徹底走出被貧所困的愿望才遇到了曙光。曹家67戶均被納入避險解困，一戶不落。

曹家的避險解困采取理事會制度，組內成員包括兩名鄉鎮人員，和5名曹家族人，他們為最早外出打工當過包工頭的曹家族長和幾位曾經在外打過工有見識的年輕人，他們均經族人推選產生。現在，除了兩名鄉鎮干部因升職調換外，其余人員穩定。族人對于所托付的理事會成員非常熟悉，并能道其家常。在管理模式方面，5個人分工合作并形成監督機制。其中，族長負責總事務和總責任，一人負責材料買進，一人負責建房安全和勞工安全，一人負責賬目管理，一人負責資金管理。買進材料和勞工進入必須在對應的負責人與會計核對賬目并簽字的情況下，方可找會計拿錢。在房屋建設方面，房子采取集中統建的方式，但所用的材料、勞工均由理事會成員就近比較取材，節省了大量成本。房屋建設從前期批地基到目前蓋成，投入已經遠遠超過避險解困資金，但因房屋未驗收，移民未拿到補償金，所缺資金缺口均由理事會成員貸款墊付。

對于這個問題，理事會成員認為：“族里的老百姓一輩子蓋一次房子，現在國家政策好，給錢讓老百姓建房，那一定要把這一輩子的事做好。況且，他們都是熟人，都在本地，有錢的話不會不還給你。”

如今，曹家的項目已經接近尾聲，但其做法早已為人傳頌。這其中能夠維系其運作模式的除了資金、技術，更重要的是小范圍基于血緣關系的熟人社會所形成的良好道德秩序，以及熟人社會中能人的膽識和擔當。從根本上講，曹家在避險解困中所體現出來的自治能力可以被視作我國農村深化治理改革的良好資源。然而，這種資源并非到處都有，各地的民生民情、民風鄉約不同，各地面臨的情況也不甚相同。但正是這種多樣的組織資源基礎在型構著我國的項目治理模式和理論基礎，同時也考驗著基層政府部門在項目管理方面的勇氣與智慧。

國家能力和社會能力的同時壯大

曹家的經驗在面對當下異地搬遷扶貧項目模式時，顯得尤為珍貴。比如現在有的異地搬遷也面臨著補償金不足和房屋質量差等問題。但曹家的避險解困資金同樣不足以覆蓋建房成本，項目仍成為了貧困移民最上心、最稱道的事。追根究底的看，除了資金問題外，群體行動能力、群體凝聚力和擔當能力的絕對弱勢，是貧困人口利益無法得到保障的根源。

作為被組織起來的“社區”，貧困戶之間的生人關系并不能夠孕育凝聚力和共識能力，即便在權益受到損害的情況下，他們也沒有群體行動力和表達訴求的能力。陌生社區、弱勢群體、凝聚力差、表達訴求能力差、責任擔當能力弱等問題是致使現在的扶貧部門不得不選擇招標承包模式的根本原因。在招投標承包模式下，鄉鎮政府、扶貧部門所承擔的責任轉化為業主或者法人責任，管理者變為參與者，但無法真正像避險解困理事會成員一般有主人意識、有模式、有條理并全身心的投入。在扶貧對象主體地位弱化，扶貧工作人員的實質身份轉變的情況下，項目效益無法得到保障。

主旨目標相似、扶持方式相似的國家項目，不同的模式選擇，會導致截然不同的項目效益。而決定這一切的除了資金、技術和政策理念之外，一個更為重要的原因是項目扶持對象本身的自治能力。自治能力最終體現的是人的能力、小集體的能力，人人自治、集體自治方能協同而治，這正是我國深化治理改革，提高國家治理能力的題中之義。推而廣之，居于項目落實末端的資源并非僅是貧困人口的民風資源，還包括貧困人口所處的生態資源。兩方面協調匹配則移民自治，任何一面的不足，都將削弱農村人口的自治能力，影響我國農村體制改革的進程。

治理與管理一字之差，深意甚遠。治理強調發揮國家、社會和社會中所有私營部門的力量形成協調性動力，持續互動使社會良性運轉，以實現社會公正、生態可持續、經濟持續有效、文化多樣。而管理則強調管理者為實現組織目標對組織資源的計劃、組織、領導、控制。其差別在于，主體的多樣性和主體的行動覆蓋范圍。治理強調整體協同，要求人人出力；管理強調管理者地位，體現控制與服從。由此可見，治理的源頭在于社會肌體各部分的自生長能力、自修復能力與自治能力，而管理的源頭則在于管理者一方，若管理范圍過大，信息不對稱，天長日久，管理行為必然歷經坎坷并不堪重負。

由小小的項目模式選擇可看出，大國治理的根本在于國家能力、社會能力的同時復蘇與壯大。GDP的快速增長讓我們歷經了繁榮，也苦嘗了代價，如今，必然需要給民生生態與自然生態的復蘇留予時間和空間，休養生息，韜光養晦。正如習近平總書記所說：生態興則文明興。而這里的“生態”一詞，實則含義甚廣。